Свое мнение о проблеме "РГБ" высказал вице-президент РСПП Виктор Плескачевский.
- Какая задача сегодня стоит перед государством в вопросах совершенствования контроля и надзора экономических отношений?
- Задача, над которой сейчас работают эксперты на различных площадках, крайне непроста. И очевидно, что очередными наукообразными рассуждениями ее не решить. Прежде всего потому, что класс бюрократии всегда будет против. Ровно настолько, насколько принятые решения уменьшают его полномочия, повышают определенность регулирования и ответственность чиновников-регуляторов.
Реформа регулирования началась не сегодня, а в 2001 году, и ее первым шагом было принятие новой редакции Закона о лицензировании. К тому моменту посттоталитарная экономика, руководимая советской бюрократией, "родила" регулирование (лицензирование) более чем двух тысяч видов профессиональной и предпринимательской деятельности. В развитых экономиках, к слову, их не более 40 - 60. В Корее и Франции 130-140.
Тогда посредством принятия нового Закона о лицензировании был нанесен первый мощный "удар" по новой российской бюрократии, число лицензируемых видов деятельности сократилось с более чем 2000 до 180-200, а число "самозахваченных" функций различных министерств и ведомств волею президента и правительства было сокращено более чем на 5 тыс. Правда, тут же многие органы власти начали различными способами возвращать эти функции, меняя им названия. С внесением в 2003 году законопроекта "О саморегулируемых организациях" был нанесен второй "удар" по бюрократии. С помощью этого закона предприниматели и профессионалы получали возможность, объединившись, сформировать альтернативу государственным органам власти в части регулирования профессиональной и предпринимательской деятельности - именно они должны были, становясь центрами ответственной профессиональной компетенции, постепенно заместить сложившееся государственное, бюрократическое регулирование.
Четыре года чиновники различных уровней всеми способами воевали против этого законопроекта, несмотря на указы президента и его ежегодные послания. Но в декабре 2007 года он все-таки был принят и подписан президентом. И как насмешка бюрократии - первое СРО по этому закону смогло зарегистрироваться лишь спустя более полгода. А принятое в извращенном виде техническое регулирование до сегодняшнего дня поражает технической безграмотностью и бесполезностью своих требований. Нынешнее поручение президента повысить эффективность контроля и надзора как третий этап административной реформы также, видимо, обречено на мощную подковерную борьбу бюрократии со всеми, кто решится посягнуть на ее главное завоевание в переходный период - полномочия. Полномочия устанавливать требования к субъектам и объектам, полномочия предоставлять им право (лицензию, аттестат, сертификат и т.п.), полномочия контролировать на предмет соответствия требованиям и полномочия наказывать за несоответствие. Собственно это и есть 4 фазы того, что в любой стране профессионалы называют регулированием. Как бы это регулирование ни называлось: лицензирование, сертификация, аттестация, аккредитация и т.д., никакой принципиальной разницы между этими терминами нет. Правда, каждый из этих терминов имеет в различных законах России по 5-7 разных определений и поэтому употреблять их в рассуждениях рекомендуется аккуратно.
- Каков масштаб проблемы избыточного контроля и надзора?
- В России сегодня существует 36 административных и правоохранительных органов госвласти, уполномоченных проверять и наказывать предпринимателей: налоговая служба, Ростехнадзор, Роспотребнадзор, Росреестр и т.д. Компетенция каждого из них практически никогда (за исключением 2003-2004 гг.) не анализировалась по существу. А ведь именно подобный анализ ведомств и их функций более десяти лет назад позволил выявить и сократить 5000 функций, только противоречащих закону. А сколько сегодня "лишних" функций и ведомств?
Мы предлагаем создать документ под названием "Паспорт функций каждого ведомства" и сделать его открыто обсуждаемым документом. Как и процедуру внесения в него любых изменений. Такой документ позволит при помощи мнения общества существенно экономить государственный бюджет, сокращать возможности бюрократии по расширению полномочий своих ведомств. А главное, сокращать коррупционную и административную ренту бизнесу и повышать эффективность защиты интересов общества и государства.
- Предприниматель стремится, чтобы его меньше контролировали, а чиновник - наоборот. Где "золотая середина"?
- "Золотая середина" в балансе законных интересов производителя и потребителя. Вчитайтесь в любые законные и подзаконные требования к бизнесу. Вы обнаружите, что бюрократия от имени государства расширила требования к объектам и субъектам далеко за пределы публично-правовых отношений. Буквально "залезла" на территорию гражданско-правовых отношений, то есть туда, где свободные рыночные субъекты, производители и потребители имеют право свободно выбирать друг друга и свободно договариваться о цене и качестве продукта (товара, услуги). Во всех развитых странах установлена граница вмешательства государства в экономические отношения - национальная безопасность, здоровье и безопасность граждан. В РФ такая рамочная норма есть только в техрегулировании. Но как она работает, знают все, кто хоть что-то производит.
Полагаем, что при анализе компетенций абсолютно всех органов власти, уполномоченных регулировать, в том числе контролировать и надзирать, необходимо учесть, что пределы полномочий государства и его представителей именно национальная безопасность и здоровье и безопасность граждан. Разумеется, пока эти границы размыты. По мере развития гражданского общества, совершенствования его институтов, в непрерывном конструктивном диалоге их с государством эти границы будут уточняться и совершенствоваться.
Попробуем внимательно читать любые требования к объектам и субъектам в различных документах. Например, требования пожарной безопасности. Знаете ли вы, что они настолько неопределенны, что практически любое помещение в России не соответствует требованиям пожарной безопасности? Даже кабинет президента России. Представляете степень зависимости бизнеса от пожарного инспектора? А требования к управляющим компаниям многоквартирных домов, лицензирование которых введено в конце прошлого года... В соответствии с законом они должны раскрывать информацию и иметь аттестованного руководителя. И все!!! Ни одного профессионального требования нет. Кстати, по существу раскрытую информацию никто не проверяет, потому что то, что они должны раскрыть - прочесть и проверить невозможно!!! А аттестация руководителей происходит только на предмет знания законов и подзаконных актов. А значит, все УК теперь будут зависеть от субъективизма местных чиновников. Правда, президент пообещал, что это лицензирование вводится всего на два года. Но похоже, чиновники сказали ему неправду.
- А где же те требования, которые были бы мерилом профессиональной готовности и ответственности?
- В большинстве случаев они слишком расплывчаты, чтобы поместиться между необходимостью и достаточностью. Для совершенствования регулирования и, в частности, контроля и надзора, крайне важно совместно с профессиональным сообществом добиваться максимально возможной определенности требований к регулируемому субъекту или объекту, чтобы неопределенность вины и последующего наказания не создавала почву для "договора" с чиновником как основы коррупции. Тогда на выходе возможно резкое сокращение госрасходов (при введении СРО в банкротстве и в строительстве были ликвидированы три(!!!) госоргана с многими тысячами сотрудников); возможно резкое сокращение коррупционной и административной ренты, то есть издержек бизнеса и давления на него со стороны недобросовестных чиновников; возможно повышение эффективности государства в реализации важнейших задач - защиты общественных интересов. Правда, многим бюрократам это неинтересно.