Такой "пакетный" принцип будет внедрен в ближайшее время в системе многофункциональных центров предоставления госуслуг. До конца года ее сеть накроет всю страну. А значит, об очередях при получении 90 процентов госуслуг можно будет забыть. Даже при получении загранпаспорта.
Об этом "РГ" рассказал директор департамента государственного регулирования в экономике минэкономразвития Алексей Херсонцев.
Ускорение госуслуг
Алексей Игоревич, очереди в госучреждениях когда-нибудь исчезнут? Сейчас провести 5-6 часов в ожидании приема - норма, которой никого не удивишь.
Алексей Херсонцев: Думаю, что 5-6 часов ожидания уже снова начали шокировать. Безусловно, по некоторым госуслугам есть серьезные проблемы, но в целом за последние 3-4 года среднее время ожидания в очереди существенно сократилось. За последний год оно уменьшилось еще на 10 минут, и теперь составляет 40 с небольшим минут.
Это данные опроса 17 тысяч граждан на тему удовлетворенности качеством госуслуг, который ежегодно для нас проводит Российская академия народного хозяйства и госслужбы при Президенте РФ. И каждый третий опрошенный уже сейчас назвал время ожидания в очереди приемлемым. Хотя по-прежнему именно очереди люди чаще всего считают основной трудностью при получении госуслуг.
Наш ориентир - не более 15 минут ожидания. И мы этого добьемся по основным услугам в течение одного-двух лет.
Каким образом?
Алексей Херсонцев: Прежде всего за счет развития в масштабе всей страны сети центров "Мои Документы", которые на бюрократическом языке называются многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг.
По тем услугам, которые уже переведены в МФЦ, в тех регионах, где сеть центров уже большая, время ожидания незначительное. Характерный пример - Москва, где время ожидания в очереди, если услуга оказывается самим сотрудником МФЦ, в среднем составляет 6 минут. Причем в это входят и такие сложные вещи, как услуги Росреестра. Еще 3-4 года назад было сложно представить, что можно не ждать часами регистрации прав на недвижимое имущество.
Да, бывают пики, когда и здесь нормативы не выдерживаются. В частности, по давней традиции люди склонны чаще приходить в понедельник и вторник, причем в первой половине дня.
А что с паспортами?
Алексей Херсонцев: По ним работа налажена еще не до конца. Мы только в экспериментальном режиме переводим выдачу их в МФЦ, и занимаются этим сотрудники Федеральной миграционной службы, а не МФЦ. В течение опять же одного-двух лет и это перестанет быть проблемой.
30 услуг за одно заявление
Но в МФЦ можно оформить далеко не все документы.
Алексей Херсонцев: В этом отношении ситуация тоже стремительно меняется. Например, услуги Росреестра доступны уже почти в 90 процентах МФЦ.
Сейчас мы проводим эксперимент, чтобы в центрах была полностью заведена регистрация рождения ребенка. С 1 мая в некоторых МФЦ Москвы можно прямо в день обращения получить свидетельство о рождении.
Это и сейчас достаточно просто сделать в ЗАГСе.
Алексей Херсонцев: Но нам важно, чтобы в МФЦ были сосредоточены все услуги, связанные с рождением ребенка. А это примерно 30 услуг, часть из них обязательна, другая связана с мерами господдержки.
Мы хотим, чтобы все эти услуги можно было получить за один раз, по одному заявлению. Это так называемый принцип жизненной ситуации, который внедряется в системе МФЦ. Поэтому недоступность услуг во многих случаях уже является историческим опытом. Поскольку каждый отдельный гражданин не так часто сам за ними обращается, он помнит, что было 3-5 лет назад. Но ситуация, повторюсь, меняется кардинально.
За прошлый год по стране было создано 760 МФЦ, и на начало апреля работало 1815 центров. Причем центр госуслуг начинается от трех, а в идеале от пяти окон приема граждан, и у этих центров есть еще в малонаселенных и отдаленных местах отделения - порядка 3-4 тысяч.
Сейчас около 63 процентов граждан (по рассчитываемой методике доступности) имеют возможность пользоваться МФЦ. По поручению президента России в этом году развертывание сети центров должно быть завершено по всей стране, это колоссальная работа. Но с развитием сети кардинально изменится ситуация по 90 процентам самых востребованных госуслуг.
По каким еще направлениям будет введен пакетный принцип предоставления госуслуг?
Алексей Херсонцев: Мы разработали и рекомендуем регионам девять базовых жизненных ситуаций.
Среди них открытие своего дела, восстановление похищенных и потерянных документов, утрата близкого человека. Пакетный принцип позволяет свести взаимодействие с государством в этих случаях к двум посещениям МФЦ - для подачи заявления и получения документов.
Понятно, что во многих регионах наиболее востребованными являются и какие-то особые пакеты услуг. Где-то, например, это получение порубочных билетов. Нам важно создать правовые условия для внедрения самого подхода к жизненной ситуации, который регионы могут гибко применять.
Очень многих не устраивает режим работы госучреждений. Приходится отпрашиваться с работы, чтобы туда попасть.
Алексей Херсонцев: Дело в том, что в учреждениях ведомств, которые ведут прием граждан, работают госслужащие. Там есть установленная предельная численность сотрудников, и им трудно менять график или оперативно реагировать на возросший поток посетителей и проводить дополнительный набор персонала.
Наша стратегия - там, где возможно, вообще отказаться от использования фронт-офисов самих ведомств. Ведь система МФЦ может более гибко адаптироваться к потребностям граждан, имея при этом единый для всей страны стандарт обслуживания. Задача заключается в том, чтобы фронт-офисы, или, по-старому, присутственные места, были клиентоориентированы. А значит, подходы должны быть такими же, как в любой сети, ориентированной на клиента.
Растет поток посетителей - открываем дополнительные окна, увеличиваем емкость, расширяем часы приема.
Недавно в федеральный стандарт для МФЦ внесены изменения, по которым они теперь должны работать не менее 10 часов в день и, более того, должна иметься возможность, чтобы они работали до восьми вечера. Это важно, хотя и непривычно. Но только для крупных городов нужен такой график. А, например, в малых населенных пунктах достаточно, чтобы они работали с 7 до 9 утра, позже в них просто никто не придет.
Почему бы не сделать приоритетной работу в выходные?
Алексей Херсонцев: Теперь МФЦ должны работать минимум один выходной день, обычно это суббота. Москва приняла для себя решение, что МФЦ открыты семь дней в неделю. Это удобно, хотя люди, опять же, еще не успели к этому привыкнуть и немногие знают, что в воскресенье в МФЦ можно получить услугу безо всяких очередей. Правда, пока это не касается паспортов, поскольку, как я говорил, в МФЦ их выдают все еще специалисты ФМС в силу ряда технических ограничений.
Культурный шок
Возможно, во мне опять говорит опыт 3-летней давности, но сама обстановка присутственных мест зачастую производит удручающее впечатление. Нет ни стола, на котором можно написать заявление, ни стульев, на которых можно просидеть свои пять-шесть часов. На эти нюансы кто-нибудь обращает внимание?
Алексей Херсонцев: Так получится, что весь наш разговор с вами сведется к рекламе МФЦ. То, о чем вы говорите, действительно было большой проблемой.
Ситуация начала меняться с развертыванием сети МФЦ. Федеральный стандарт их организации ввел требования по площади зоны ожидания в зависимости от количества окон приема, предусмотрел зону ресепшн и ряд других параметров, которые делают атмосферу присутственного места более комфортной.
С прошлого года внедряется стандарт оформления и обустройства центров и офисов "Мои Документы". Более 60 процентов регионов активно его внедряют, остальные, за некоторыми исключениями, приступили к этому.
Это не просто смена вывески с МФЦ на "Мои Документы"?
Алексей Херсонцев: Стандарт вводит более жесткие требования к внутренней среде центров госуслуг.
Чтобы там была электронная очередь (кроме небольших населенных пунктов, где она просто нужна), кондиционирование, туалеты, диваны, столы, стулья, - все это досконально расписано. И, конечно, чтобы центры были доступны для инвалидов.
Нам было важно сделать обновленные центры госуслуг таким образом, чтобы их обстановка заставляла сотрудников быть клиентоориентированными. Этого ведь сложно добиться в обшарпанном заведении. Там и у посетителей настрой другой.
Когда весной 2014 года в Великом Новгороде был открыт первый офис "Мои Документы", результат превзошел все наши ожидания. Побывав в нем, я сам испытал культурный шок. Это совсем новый взгляд на отношения граждан и государства.
Удержать результат сможете?
Алексей Херсонцев: А вот это более сложная работа. Это как с ресторанами, еда в которых через несколько лет перестает быть такой же вкусной, как сразу после открытия.
Трудность в том, что в отличие от внедрения стандартов обслуживания, например, в крупном банке, нам сложнее управлять внедрением новых подходов: федеральный центр не является владельцем сетей МФЦ, у каждой сети свой хозяин - регион. И около года потребовалось, чтобы убедить всех коллег, а теперь это 85 регионов, в необходимости новых стандартов.
Я уверен, что в ближайшем будущем МФЦ ничем не будут уступать офисам обслуживания населения ведущих коммерческих организаций. Кстати, если вы придете в офис урегулирования убытков страховой компании, то можете спокойно провести там часа четыре. Объективно, по ряду параметров многие центры госуслуг уже сейчас превосходят коммерческий сектор.
Коллеги просили выяснить, что означает логотип "Моих Документов"? Кажется, мы не разгадали его смысл.
Алексей Херсонцев: Если внимательно посмотрите, увидите щит как атрибут государства, загнутый уголок - это документ, а асимметрия знака нужна для того, чтобы сделать его более динамичным. Ну и можно увидеть в эмблеме значок геопозиции.
А как быть с проблемой корректной информации по госуслугам? Зачастую сведения на сайте о том, какие документы нужно принести, не учитывают всех возможных "развилок", ситуаций, с которыми люди сталкиваются. В итоге оказывается, что печать нужна была треугольная, а не круглая. И даже изучение форумов накануне не помогло.
Алексей Херсонцев: Проблемы информированности, конечно, сохраняются. Как их решить? Меньше чего-то требовать от гражданина. Наша целевая модель такая: человек приходит в центр, предъявляет паспорт, описывает устно свою жизненную ситуацию, получает формуляр, в котором галочками отмечает, что ему в связи с ней надо, а дальше все происходит без него. В этом смысле информированность сводится только к пониманию того, на что человек имеет право.
Напомню, что с 2010 года в стране внедряется система межведомственного взаимодействия: если информация есть у самих органов власти, от вас уже не могут потребовать подтверждающих документов. Органы власти должны друг у друга запрашивать эти сведения, а не у вас.
К примеру, при регистрации по месту жительства с человека нельзя требовать свидетельство о собственности на квартиру. Вам нужно, вы сами и требуйте у Росреестра. И мы будем развивать это направление, а также систему управления изменениями.
Для проекта МФЦ проблема информации и межведомственного взаимодействия управленчески самая сложная. Принимается много актов, мы совершенствуем свою работу, и это влечет изменение правил.
Бывает и так, что МФЦ принял у гражданина документы, а орган власти потом посчитал, что они были приняты неправильно, и в госуслуге отказал. Но в целом взаимодействие МФЦ с ведомствами по обучению и повышению квалификации персонала идет лучше, и компетенции сотрудников, а это уже огромная армия универсальных специалистов, сейчас на высочайшем уровне.
Конечно, люди склонны больше доверять мнению форумов, чем законам и административным регламентам...
Их понять невозможно.
Алексей Херсонцев: Да, это объемные документы, не все даже могут думать таким способом, каким написаны эти документы.
И здесь, во-первых, мы стремимся к повышению информированности на Едином портале госуслуг, во-вторых, на сайтах самих центров госуслуг есть, как правило, исчерпывающая информация плюс в большинстве регионов готовы дать консультацию в специальных call-центрах.
Граждане вошли во вкус
Какой экономический эффект дает перевод госуслуг в МФЦ? Затраты на создание сети центров перекрывают экономию от ликвидации фронт-офисов ведомств?
Алексей Херсонцев: Прежде всего это дает социальный эффект. И экономический в том смысле, что вы будете не три дня жизни тратить на получение справки, а 15 минут. В этом плане вы как экономически активный агент посвящаете себя каким-то более важным для экономики делам.
К тому же большинство госуслуг - это на самом деле исполнение гражданами своих обязанностей, введенных в публичных интересах. Госуслуги мы только так называем, а на самом деле еще большой вопрос, кто кому служит. Человек вправе задать вопрос: налоговая декларация нужна государству, а не мне, так почему оно делает не все для того, чтобы у меня ее принять?
Чем более комфортные условия мы создаем для граждан, чтобы они исполняли свои обязанности перед государством, тем более велик шанс, что они все-таки их исполнят. Если нам не нравится, что люди занимаются бизнесом, не регистрируя его, мы должны сделать так, чтобы желающие открыть свой бизнес не испытывали трудности с бюрократическими формальностями.
Безусловно, проект создания всероссийской сети МФЦ затратен. Мы оцениваем его в 32 миллиарда рублей. Много это или мало в масштабах страны? Я считаю, что сумма адекватна эффекту от внедрения, тем более что по сравнению с расходами на многие другие цели она несопоставимо меньше.
За счет этих центров число госслужащих уменьшается?
Алексей Херсонцев: При прочих равных создание сети МФЦ должно привести к сокращению госслужащих. Есть регионы, где сокращены некоторые ведомства и службы, а их функции полностью переданы МФЦ. Но мы видим и нелинейные эффекты.
Как только услуга переводится в МФЦ и становится более доступной, начинается волнообразный рост спроса на нее. Например, многие граждане десятилетиями не регистрировались по месту пребывания и ужесточение ответственности за это нарушение не помогало. Люди просто не хотели терять время и нервы в очередях. Сейчас, когда это становится просто, они свой "долг" начинают возвращать.
Получается интересная ситуация: мы вроде как расширяем узкое горлышко, но это добавляет работы тем, кто отвечает за госуслуги в бэк-офисе, в органе власти. Потому что оказывается, что у нас высокий отложенный спрос на многие услуги. Кстати, такая ситуация и по Росреестру, в России еще много незарегистрированной недвижимости.
Кроме того, к сожалению, растет количество правовых актов, предусматривающих новые справки и требования. Это тоже увеличивает спрос на госуслуги. Сейчас в год происходит около 140-150 миллионов обращений за получением государственных услуг.
Проект МФЦ дает возможность ведомствам высвобождать людей во фронт-офисах и переводить их в бэк-офисы. Ведь нам же важно, чтобы документы, принятые в МФЦ, качественно и быстро отрабатывались.
Почему остается небольшой доля госуслуг, получение которых возможно в электронном виде?
Алексей Херсонцев: Во-первых, конечно, не везде внутренняя автоматизация ведомств поспевает за автоматизацией "внешней". Сам по себе портал госуслуг создать не сложно, сложно его наполнить. Поэтому по многим услугам, которые вроде бы переведены в электронный вид, пока что через Интернет доступна только банальная запись на прием. Все равно приходится приносить документы и забирать готовый результат.
Кроме того, в стране должна быть сформирована экосистема оборота документов в электронном виде, чтобы им доверяли. Чтобы люди понимали, что вот этот файлик на компьютере вообще-то юридически значимый документ и что цифровая подпись ничуть не менее реальна, чем подпись ручкой на бумаге. Полученная в электронном виде (а это сейчас возможно) выписка из реестра прав на недвижимость сейчас вам вряд ли пригодится при сделке купли-продажи квартиры - ваши контрагенты скорее всего попросят у вас бумагу.
Очень востребованы, конечно, сервисы получения информации о себе. Те же запросы по поводу штрафов за нарушение правил дорожного движения показывают взрывной рост посещений - если бы не специальный сервис, вряд ли бы вы раз в неделю ходили бы в отделение ГИБДД, чтобы навести справки.
Предприниматели говорят, что им гораздо проще послать курьера и привычным путем получить госуслугу, чем сделать это через Единый портал госуслуг. Потому что только послав курьера, они будут иметь уверенность, что документы приняты, с ними все в порядке и они не будут зря ждать результата 10 дней. Как с этой проблемой быть?
Алексей Херсонцев: Ну, во-первых, пока еще нет такого доверия к электронному документообороту. Во-вторых, действительно, происходят сбои. Особенно когда мы говорим об интеграции сервисов разных ведомств. Например, сервисы ФНС или Росреестра в отдельности во многих случаях отлично работают. ФНС с точки зрения автоматизации своего взаимодействия с налогоплательщиками продвинулась очень сильно. А что касается Росреестра, то немногие знают, что на его сайте можно найти, например, общедоступные сведения об объектах недвижимости и узнать, есть ли на квартиру обременения.
Некоторые риелторы до сих пор берут за это деньги...
Алексей Херсонцев: К сожалению, да. А граждане, думая, что все еще плохо, готовы платить. Такие сервисы развиваются, но люди пока не накопили опыт их использования. Так вот, проблемы могут начаться при взаимодействии и интеграции различных государственных систем. Условно говоря, одно ведомство поменяло у себя бизнес-процессы, но почему-то до Единого портала госуслуг сигнал не дошел. Начинаем разбираться, где произошел сбой. Выясняется, что в одном из ведомств специалист какую-то галочку забыл поставить.
Жмешь на кнопку, заполняешь заявление, потом оказывается, что работа проделана впустую.
Алексей Херсонцев: Да. Но надо понимать масштаб задачи. Реализация этих проектов действительно сложна по многим причинам. С одной стороны, есть подрядчики, которые умеют программировать, но не всегда разбираются в процессе. А с другой - заказчики, которые десять лет работают в своем ведомстве, знают все про юридическую начинку, но им трудно перевести это в термины удобства использования потребителем. При этом найти на постоянную работу IT-консультанта непосредственно в ведомство тяжело, в том числе с точки зрения уровня оплаты труда.
Но в целом IT-культура внутри ведомств меняется. Мы всегда думаем, что все должно происходить мгновенно, и недооцениваем собственные успехи. Поворотной точкой стал закон о госуслугах 2010 года, на тот момент это был сверхпрогрессивный документ. Эти пять лет, особенно первые два года, были временем тотальной смены парадигмы. На это сильно повлиял проект создания системы межведомственного электронного взаимодействия.
Колоссальный по своему масштабу проект.
Алексей Херсонцев: И во всех ключевых ведомствах он сформировал пласт руководителей, которые осознали пользу электронных сервисов. Я помню, как на первых порах Федеральная таможенная служба сопротивлялась, уходила в юридическую казуистику, доказывая, что ее деятельность не является госуслугами. Но с тех пор ФТС вошла во вкус и сейчас это один из главных потребителей сведений по межведомственному взаимодействию. Более того, ФТС стала одним из главных двигателей развития данного проекта, регулярно обращаясь в правительство с просьбами поручить тем или иным ведомствам запустить сервис, который бы поставлял данные в систему таможни.
Страна большая, ведомств много, люди разные, поэтому, да, эта работа могла идти и быстрее. Но часть времени уходит и на то, чтобы проанализировать и научиться на своих же ошибках. В свое время думали, что правильно заставлять все ведомства все свои услуги переводить в электронный формат. В результате на Едином портале госуслуг появилось очень много кнопок, но иногда они прикручены только для управленческой отчетности. Мы видим это по результатам тестов, которые проводим два раза в год. На региональных порталах схожие проблемы, иногда даже по тем услугам, которые регионы считают наиболее продвинутыми. Последние несколько лет предлагаем работать по принципу 20/80: сначала довести до ума наиболее сложные и востребованные госуслуги, которые составляют 80 процентов всех обращений, а потом уже идти дальше.
Заглушки на неработающие кнопки не планируете поставить?
Алексей Херсонцев: Минкомсвязи сейчас внедряет бета-версию портала. Она устроена по другому принципу: там есть только те кнопки, которые железно работают. Надеемся, что число таких кнопок будет расти.
Москва запустила портал "Наш город", сверхэффективный, на мой взгляд. Чтобы пожаловаться на немытый подъезд, нужно не более минуты, а главное - это работает! Причем быстро. На федеральном уровне такой сервис жалоб не планируете внедрить?
Алексей Херсонцев: В свое время разрабатывался даже проект постановления правительства по этому поводу, но мы были категорически против. На федеральном уровне такие сервисы не взлетят. Они эффективны в том случае, если их оператор контролирует процесс принятия решений от и до, и у него есть необходимые ресурсы. А если эти жалобы будут сыпаться в офис минкомсвязи или минэкономразвития, поверьте, оперативно решить проблемы на месте не удастся.
Мы, например, в рамках системы оценки гражданами качества госуслуг "Ваш контроль" далеко не всегда можем добиться от органов власти, на которых жалуются люди, какой-то реакции в нужные сроки. И потом, не всегда есть объективная (с точки зрения финансов в том числе) возможность на следующий день после обработки жалобы залатать яму на асфальте во дворе. И в таком случае будет неизбежное разочарование пользователей этим сервисом.