Закон о ГЧП вступит в силу 1 января 2016 года, что дальше?
Мария Ярмальчук: К 1 июля 2016 года регионам предстоит привести свою нормативную базу в соответствие. При этом правительству до конца года нужно завершить формирование всей подзаконной базы, чтобы регионы могли ориентироваться на нее при выстраивании системы регулирования ГЧП на местах. Объем подзаконной базы довольно большой, но, по сути, ее можно разделить на три основных блока: контроль и мониторинг проектов, порядок и методика оценки эффективности проектов и ряд процедурных вопросов, например, порядок ведения переговоров с инициатором проекта.
Когда мы разрабатывали Закон о ГЧП, то уже имели определенный опыт реализации концессионных проектов и постарались максимально его учесть. В первую очередь, конечно, это выработка единых подходов при принятии решения, каким способом реализовывать проект, исключительно за счет бюджетных средств в рамках государственного заказа или для государства выгоднее его отдать инвестору. По практике концессий пока единых подходов нет, количество проектов стремительно растет, что не всегда сопровождается нужным качеством. Важно заранее просчитать, какую нагрузку государству следует взять на себя и какие обязательства можно переложить на инвестора исходя из стоимости денег на рынке, коммерческой привлекательности объекта, аппетита инвестора и др. Оценив проект "на входе", крайне важно видеть, что с ним происходит в течение всего жизненного цикла. То есть важен качественный контроль и мониторинг проектов. Формированием этой системы мы сейчас и занимаемся.
Внедрение этого инструментария позволит властям на местах принимать взвешенные решения по проектам и даст для этого дополнительную информацию. О чем речь? Например, при принятии решения о реализации проекта закладывались параметры, исходя из которых ГЧП оказалось эффективнее, чем строительство по государственному заказу. Проект начали реализовывать, и через несколько месяцев после его старта инвестор предлагает внести изменения, например, увеличить срок или капитальный грант. В таком случае органу власти нужно будет просчитать эффективность проекта исходя из новых параметров и на основании этого оценивать "выгодность" предлагаемых изменений для государства. Мы понимаем, что для регионов, и особенно для муниципальных образований, это новый подход, требующий серьезных компетенций, наличие которых кардинально отличается в регионах. Но именно для того, чтобы со временем такие компетенции формировались, предусмотрено определение в каждом регионе уполномоченного органа по вопросам ГЧП.
Если вернуться к контролю и мониторингу, то публичному партнеру необходимо тщательно отслеживать каждый этап реализации проекта, введение объекта в срок и соответствующего качества. Если этого не происходит, надо принимать соответствующие меры. Важен контроль качества услуг - для этого не реже одного раза в год надо прийти на объект и оценить удовлетворенность граждан качеством услуги. Если уровень услуг ниже, чем это изначально предполагалось проектом, надо вводить штрафные санкции. Причем возможность штрафных санкций должна быть прописана в соглашении.
Для минэкономразвития крайне важен вопрос мониторинга проектов. Совместно с Центром развития ГЧП мы создали информационный ресурс - Единую информационную систему ГЧП в России (pppi.ru), где публикуется и постоянно обновляется единая база проектов как планируемых, так и реализуемых. Но у нас нет единой статистической базы именно по ходу реализации проектов, в том числе и по концессиям. Информацию собираем из всех возможных источников - Росреестр, регионы, финансирующие организации. С вступлением в силу закона предоставление информации по реализуемым соглашениям о ГЧП станет обязательным. Процесс предоставления информации по соглашениям будет вертикально интегрированным: регионы станут собирать данные по соглашениям на муниципальном уровне и потом направлять на федеральный уровень.
Часть информации планируется сделать общедоступной. Более детальная информация будет использоваться для совершенствования подходов оценки проектов, законодательства и принятия управленческих решений. Все эти вопросы будут отражены в постановлении правительства.
Какие сроки?
Мария Ярмальчук: Сроки принятия подзаконной базы - до 1 января 2016 года. Поэтому до 1 декабря 2015 г. необходимо завершить публичные обсуждения и все согласительные процедуры с ФАС, минфином и минюстом. Ряд актов уже размещен на сайте regulation.gov.ru. Всего речь идет о 12 нормативных правовых актах.
Как быть с уже действующими региональными законами о ГЧП?
Мария Ярмальчук: Мы тщательно изучили каждый из 71 регионального закона о ГЧП, они все различны по качеству. Есть хорошие региональные законы, по которым реализуются проекты, их можно будет "дошлифовать". А вот слабенькие законы, по которым нет проектов и фактически декларативные, легче отменить. Закон о ГЧП прямого действия, в нем все необходимые процедуры урегулированы.
Возьмем, к примеру, концессию. Регионы не принимают свои законы о концессионных соглашениях, потому что в этом нет смысла. Регулируются лишь некоторые процедуры межведомственного взаимодействия, процедуры принятия решения на региональном уровне. А детальное регулирование и так есть.
Что еще нужно предпринять региональным властям?
Мария Ярмальчук: Главное - принять решение, отменять собственный закон о ГЧП или его дорабатывать. Определиться, какая структура, какой орган власти в регионе будет уполномоченным за сферу ГЧП, займется оценкой и мониторингом проектов. Без определения такой структуры проект нельзя будет запустить, ведь именно она оценивает документ, выдает заключение о его эффективности либо неэффективности. Регионам также стоит прописать внутренние процедуры межведомственного согласования, организации конкурсных процедур для отбора частного партнера и осуществления контроля за исполнением соглашения. Необходим межведомственный координирующий орган, желательно при губернаторе. Иначе, учитывая, что судьба проекта зависит от многих ведомств, начало его реализации может затянуться.
Сколько проектов ГЧП могут быть запущены после вступления закона в силу?
Мария Ярмальчук: Когда мы работали над Законом о ГЧП, то активно взаимодействовали с регионами, в том числе по информации, какие проекты в случае принятия закона запустятся. В ответ получили данные о 142 проектах в различных отраслях, где доля частного финансирования была заявлена более 50%. Наша задача сейчас - качественно и вовремя закрыть свой блок вопросов, чтобы регионы начали эту цифру упаковывать в реальные проекты. Более того, мы понимаем, что потребуется время для встраивания в новые правила, и поэтому предусмотрели в законе возможность, чтобы регионы, по желанию, направляли проект на оценку эффективности в федеральный орган власти. При этом муниципальные проекты в свою очередь обязаны получить заключение у региона. Кому-то покажется, что есть некое неравенство при оценке региональных и муниципальных проектов. Но тому есть причина. Когда мы увидели вал муниципальных концессионных соглашений, иногда даже без существенных условий, было принято такое решение. Лучше три хороших проекта, нежели 100, которые завалятся через год-два.
В Рейтинге регионов по уровню развития ГЧП регионы-лидеры остаются прежними?
Мария Ярмальчук: Ничего не изменилось. В лидерах - Санкт-Петербург. Из первой десятки рейтинга существенно подросли Москва и Московская область. Мы пересчитываем рейтинг регионов по ГЧП раз в году, но у регионов есть возможность постоянно обновлять информацию. В каждом регионе есть ответственный сотрудник, который заполняет базу, у него есть свой логин и пароль. С каждым годом получать детализированную информацию стало проще. И качество информации постепенно улучшается.
Вы можете назвать недавно появившиеся проекты в области ГЧП, которые стали для вас неожиданными?
Мария Ярмальчук: Проекты самые разные. Например, проект "легкое метро" в Московской области, скоростной трамвай в Самаре, ипподром в Карачаево-Черкесии. Есть очень интересные проекты в муниципальных образованиях по реконструкции банных комплексов. При этом сохраняется доступность услуг для населения. Есть примеры реконструкции музеев. Например, в Северо-Кавказском федеральном округе в центре Владикавказа реконструирован краеведческий музей. Отрасли для проектов ГЧП расширяются. Те регионы, которые сделали два, три, четыре проекта, почувствовали вкус, понимание, в этих регионах появляются наиболее креативные и сложные проекты.
А если говорить о такой сфере, как культура, существует ли возможность применять механизмы ГЧП для восстановления объектов культурного наследия?
Мария Ярмальчук: Конечно. Объекты культуры и рекреации могут быть объектами ГЧП. Более того, такие проекты уже в регионах есть, например в Калужской области. Где-то для восстановления разрушенных усадеб может лучше подойти концессия. Надо понимать четко, что в законе о ГЧП у инвестора возникает частная собственность на объект. Для объектов культурного наследия, возможно, логичнее использовать концессионное законодательство, где собственность остается у государства, а инвестор владеет и распоряжается объектом. Мы готовы к такой дискуссии с профильными ведомствами.