- Публичные слушания и консультации - явление не новое в нашем законодательстве, однако его суть, значение и методика проведения обрели четкий алгоритм совсем недавно. Публичные консультации с экспертным сообществом необходимы для получения важной информации о том, как в действительности функционирует отрасль, каковы реалии бизнес-процессов, как применяется на практике и какие последствия влечет существующая правовая база - словом, все, что не увидишь из окон кабинета.
Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) - это анализ нормативно-правовых актов и возможных последствий их принятия. А публичные консультации - часть процедуры, позволяющей экспертам донести свое мнение до лиц, принимающих решение. К настоящему моменту в ОРВ уже приняло участие более 20 тыс. экспертов. За время существования процедуры получено более 42 тыс. замечаний и предложений.
В чем залог эффективности публичных консультаций?
- При всей кажущейся простоте это довольно сложный процесс. Важно провести их качественно. В первую очередь надо правильно установить круг участников. С одной стороны, охват должен быть достаточно широк для того, чтобы все, кто разбирается в вопросе и кому есть что сказать, могли представить свою позицию. С другой стороны, публичные консультации - не голосование и не краудсорсинг, поэтому нужно привлечь именно тех, у кого есть компетенции и аргументы. Также важна репрезентативность. Должны быть представлены разные участники из одной и той же сферы. К примеру, если речь идет о торговле, нужны производители, дистрибьюторы, продавцы, представители организаций, осуществляющих экспертизу продукции, и т.д. Только в этом случае можно понять, как будущий документ будет воздействовать на всю отрасль. Важен и срок проведения публичных консультаций. Они не должны быть бесконечно длинными, не нужно без конца обсуждать тот или иной документ. Но времени должно быть достаточно, чтобы участники могли ознакомиться с проектом, подготовить свою позицию, направить ее, а разработчики - успели бы с ней поработать.
Какие документы регламентируют публичные консультации?
- Все законодательство по ОРВ так или иначе упоминает публичные консультации (ПК). Например, Порядок проведения ОРВ, где установлена обязанность проведения ПК, и минимально необходимый перечень участников. Это представители "Деловой России", Торгово-промышленной палаты РФ, Российского союза промышленников и предпринимателей, "ОПОРЫ России".
Также обязательным участником является экспертный совет при правительстве. Плюс ко всему есть целый ряд документов, который детально регламентирует процесс. Например, "Методика поведения публичных консультаций", которая не так давно была утверждена приказом минэкономразвития. Несмотря на то что этот документ носит рекомендательный характер, мы в нем постарались собрать все лучшие практики. Однако, к большому сожалению, не всегда публичные консультации проводятся как нужно. Происходит это в силу ряда причин. Начиная от крайне сжатых сроков для разработки проекта акта, заканчивая недостаточной активностью ведомств, экспертов и бизнеса при его обсуждении. Вот типичная ситуация: документ проходит публичные консультации на сайте regulation.gov.ru (официальный портал для проведения процедуры ОРВ), по нему не поступает никакой реакции. Когда же проект "заходит" в минэкономразвития для подготовки заключения об ОРВ, у нас есть возможность провести дополнительные публичные консультации. И именно в этот период мы получаем массу замечаний и предложений. К примеру, проект приказа об утверждении требований к оборудованию автовокзалов и автостанций при проведении процедуры на сайте самим разработчиком позиций бизнеса не получил. А когда он проходил дополнительные публичные консультации, организованные минэкономразвития, мы получили более 30 замечаний и предложений от представителей бизнеса и субъектов РФ. Предполагаем, что низкая активность консультаций на первом этапе связана с незаинтересованностью ведомств в получении замечаний по их проектам.
Может, стоит проводить больше очных консультаций?
- Мы это делаем регулярно. Помимо письменной или электронной рассылки собираем совещания и обсуждаем с нашими экспертами и разработчиками возможные последствия будущего законопроекта. Нередко по одному и тому же отраслевому вопросу сами предприниматели занимают полярные позиции. При этом очень важно услышать все аргументы и найти правильное решение. На такие совещания многие откликаются. Не так давно мы обсуждали вопрос, связанный с серьезными изменениями в процессе проведения экологической экспертизы по ряду объектов. Были представители ведомств, экспертных учреждений, общественных организаций. В рамках таких консультаций удается всесторонне оценить проблему, и риски внедрения будущего регулирования становятся очевидны. Но проводить такую работу по каждому проекту объективно нельзя. Самая удобная форма - электронные или дистанционные публичные консультации.
Сколько проектов нормативно-правовых актов в среднем проходит ежедневные публичные консультации и сколько лиц принимают участие в этом процессе?
- На сайте regulation.gov.ru было размещено более 24 тысяч проектов нормативных актов, из них на ОРВ 3,5 тысячи. Около 200 ежедневно проходят обсуждение. У каждого свой срок прохождения публичных консультаций.
Что является результатом проведенных публичных консультаций? Как обеспечивается учет позиций заинтересованных лиц разработчиками проектов?
- Весь смысл публичных консультаций в том, чтобы позиция, озвученная экспертом или представителем бизнеса, смогла дойти до автора проекта НПА. Ведомство обязано с этой позицией ознакомиться и учесть ее. Кто-то считает, что необходимо данное предложение обязательно внести в документ, а кто-то полагает, что с ним надо ознакомиться, но сделать по-своему. Универсального ответа не существует. Но принципиально важно - разработчик должен проработать полученные замечания и результаты их учета отразить в сводке предложений. Необходимо указать, учтено предложение или нет. И если нет, то объяснить причину. К примеру, если идея противоречит действующему закону или недостаточна аргументация. Если да, он пишет: разумное предложение, замечание учитывается и включается в будущий проект документа. Обязанность в любом случае так или иначе отреагировать на полученное мнение. К сожалению, не всегда ведомства эту обязанность выполняют добросовестно. Нередки случаи, когда замечания не находят отражения в сводке публичных консультаций либо документ готовится без учета этой позиции. У представителей бизнеса тоже есть ряд стереотипов. Некоторые считают, что направленные замечания и предложения гарантируют включение их в документ. Но это не так. ОРВ - это не голосование, не референдум, а возможность в установленном порядке донести свою экспертную позицию. Учитывать ее или нет прерогатива и одновременно ответственность федерального органа исполнительной власти.
Вы реагируете на письма бизнеса? Отвечаете?
- Мы проверяем, чтобы все замечания, которые поступают в адрес автора проекта, были учтены. Мы не отвечаем каждому обратившемуся. Но мы их предложения видим, знаем и с ними работаем.
Какие основные ошибки допускают разработчики при проведении публичных консультаций? Какие меры воздействия к ним применяют?
- Нарушение порядка прохождения процедуры проведения публичной консультации является основанием для возврата документа разработчику без заключения об ОРВ. К основным ошибкам можно отнести чрезмерно малый круг субъектов, с которыми они работают. Проект нормативного акта регулирует какую-то очень значимую сферу, а ведомство (умышленно или не очень) рассылает это только тем участникам, которым эта тема неинтересна. Поэтому они не получают никаких позиций. Вторая ошибка: может быть разослан текст в одной редакции, а реально подготавливаться другая. Участники публичных консультаций высказывают свои замечания, а версия документа не актуальна. Тем самым дезавуируется участие экспертов в этой работе. Мы с такими случаями знакомы и ведем работу по исправлению ситуации. Сегодня очень важно, чтобы правила работы бизнеса в нашей стране были адекватны и обоснованны. Без мнения экспертов, опытных профессиональных практиков неправильно устанавливать требования к работе отрасли.