История подготовки специального закона о магистральном трубопроводном транспорте нефти и нефтепродуктов длится уже почти 20 лет. В 2008 году законопроект даже прошел два чтения в Государственной Думе, однако на третье его так и не вынесли: документ не был принят, так как не учитывал современных реалий - изменившегося российского законодательства, противоречил нормам права других отраслей.
В прошлом году глава "Транснефти" Николай Токарев обратился к президенту Российской Федерации с просьбой о дополнительном нормативном регулировании, чтобы обеспечить промышленную и антитеррористическую безопасность эксплуатации нефтепроводов. И президент на просьбу отреагировал. Минэнерго, минэкономразвития и минюст начали готовить новый "закон о трубе".
Большая часть "околомагистральных" проблем так или иначе связана с "земельным вопросом". При строительстве и эксплуатации трубопроводов государственная компания обязана заключать договоры с собственниками прилегающих земельных участков. Землевладельцы же зачастую стремятся использовать эту возможность, чтобы значительно пополнить свой бюджет.
По нормам текущего законодательства ремонтные бригады даже в случае острой необходимости не имеют права подойти к трубе через чужие земли без согласия их владельца. Например, в Нижегородской области собственники прилегающего к трубопроводу участка не пропустили через свою территорию представителей компании для ликвидации утечки дизельного топлива. После этого землевладельцы через суд потребовали компенсацию за разлив нефтепродукта - более 13 млрд руб. По расчетам экспертов, нанесенный ущерб не превышал 150 млн рублей. Причем при своевременном допуске специализированных бригад к месту аварии сумма ущерба была бы меньше.
Еще один повод для беспокойства - застройка и мусорные свалки вдоль трассы магистральных трубопроводов. Свалки опасны тем, что мусор пожароопасен, а что такое открытый огонь возле трубопровода с нефтью или нефтепродуктами, объяснять не стоит. Незаконные постройки - это беспрепятственный доступ к трубопроводу жильцов или владельцев этих построек.
Широко распространено приобретение так называемых ленточных участков вдоль охранных зон трубопроводов. Эти отрезы земли свободно продаются, поскольку разрешено их хозяйственное использование. Но на таких участках, как правило, не ведутся никакие работы: земли приносят доход как предмет договора с трубопроводной компанией, которой необходим свободный проход через территорию. Российское законодательство не регулирует, каким образом должна рассчитываться в таком случае арендная плата, а значит, собственники могут потребовать любые деньги.
Например, в Чувашии за полгода до начала ремонтных работ на участке трубопровода Альметьевск - Горький-3 некое физическое лицо приобрело сразу несколько участков вдоль трассы, после чего собственник потребовал с компании арендную плату за землю в десять раз больше, чем в среднем по региону. С подобными ситуациями сталкивались предприятия "Транснефти" и в других регионах.
Еще в 2014 году Счетная палата после аудита инвестиционной программы "Транснефти" сделала вывод, что правовые пробелы в вопросах временного отчуждения земель для строительства, технического обслуживания и ремонта позволяют злоупотреблять правом на получение компенсации и затягивать сроки работ. Такие же пробелы существуют в порядке подсчета убытков землевладельцев.
Серьезное беспокойство вызывают и вопросы безопасности трубопроводов и других объектов ТЭК. Для чего, по мнению многих участников рынка, требуется уточнение и ужесточение ряда норм закона. Например, по действующим нормам злоумышленники, задержанные с поличным за врезкой в трубопровод, получают минимальное наказание. Их действия квалифицируются судами не как преступление, а как подготовка к нему, как намерение кражи. Службы же безопасности при трубопроводах не вправе сами возбуждать административное делопроизводство по факту преступных посягательств, а могут только передать собранные свидетельства в правоохранительные органы.
После прошлогоднего обращения главы "Транснефти" к президенту России минэнерго создало межведомственную рабочую группу по доработке законопроекта о магистральном трубопроводном транспорте нефти и нефтепродуктов. Ожидается, что первая версия законопроекта поступит на рассмотрение в Государственную Думу в ближайшее время. Эксперты рассказали о пробелах в законодательном обеспечении работы нефтепроводов и необходимости специальных нормативных актов.
Кстати
Законы о "трубах", устанавливающие правила транспортировки различной продукции, приняты во многих странах мира, в том числе в США, Англии, Франции и Германии. В Казахстане и Беларуси действуют законы о магистральном трубопроводном транспорте, определяющие права и обязанности участников отношений. По мнению многих экспертов, комплексный закон о магистральном транспорте нефти и нефтепродуктов нужен и в России. Этот документ должен прежде всего обеспечить беспрепятственный доступ к трубопроводу для его обслуживания и ремонта, для ликвидации последствий возможных аварий. Такая возможность, кстати, появилась для газовых труб после принятия закона о газоснабжении. Необходимо разработать методику расчетов платежей за пользование землей, законодательно утвердить принципы взаимоотношений ее собственников с нефтетранспортной компанией. Также следует установить правила для охранных зон в районах нефтетранспортной инфраструктуры, в том числе обязать демонтировать незаконные постройки. Стоит упомянуть, что российским законодательством предусмотрены подобные права для собственников автомобильных дорог.
Своевременная помощь
Эльдар Касаев, член экспертного совета Союза нефтегазопромышленников России, к.э.н.:
- Топливно-энергетический комплекс России из-за невысоких цен на углеводороды оказался в непростой ситуации. Было бы своевременно, целесообразно и разумно помочь этой весьма значимой для отечественной экономики отрасли промышленности, обеспечивающей нашему государству постоянные денежные поступления в бюджет. Одним из действенных механизмов "оздоровления" ТЭК вполне может стать принятие новых федеральных законов, которые бы детально регламентировали правоотношения в нефтяной и трубопроводной отраслях.
Принятие закона "О магистральном трубопроводном транспорте нефти и нефтепродуктов" сможет помочь в организации защиты трубопроводной системы России, в частности, решит земельные проблемы, возникающие при прокладке и обслуживании трубопроводов.
Учитывая основополагающую роль нефтегазового сектора для нашей экономики, российским властям стоило бы обратить внимание на опыт зарубежных государств, которые, как и Россия, делают ставку на экспорт нефти, газа и продуктов их переработки. Например, правовые отношения в нефтяном комплексе Канады, Великобритании и Туркменистана регламентированы подробнее и четче, чем в нашем законодательстве.
Несмотря на то что в России уже действуют законы "О недрах", "О естественных монополиях", "О защите конкуренции", которые устанавливают правила работы нефтяного комплекса, уместно принять и новые. Отрасли необходим отдельный закон "О нефтегазовой деятельности", в котором стоит уточнить полномочия органов управления и надзора в нефтегазовой отрасли.
Есть общие вопросы
Елена Корзун, генеральный директор Ассоциации независимых нефтегазодобывающих организаций "АссоНефть", заместитель председателя совета потребителей по вопросам деятельности субъектов естественных монополий в сфере передачи нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам:
- Независимые нефтегазодобывающие компании отмечают четкость и надежность работы магистральной системы нефтепроводов. Требование о недискриминационном доступе соблюдается неукоснительно. Обособленность инфраструктуры по транспортировке нефти в виде ОАО с государственным капиталом и четкое соблюдение требований Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" позволяют развиваться российским независимым операторам по разведке и добыче нефти. Яркое тому подтверждение: ввод в эксплуатацию нефтепровода Восточная Сибирь - Тихий океан (ВСТО) стал мощным стимулом для разработки целого ряда месторождений Восточной Сибири.
У наших потребителей нефтетранспортных услуг и у "Транснефти" есть общий больной вопрос, который и решать надо сообща. Речь о земле, которая задействуется при прокладке трасс под трубопроводы. Отсутствие регламентирующей методологии по оценке стоимости земли приводит порой к многолетним судебным тяжбам с землевладельцами. Некоторые из них стараются использовать ситуацию для паразитического обогащения. Но ведь добыча углеводородного сырья и его транспортировка до конечного потребителя входят в процесс недропользования. А недра в нашей стране принадлежат государству. Поэтому и проблему эту надо решать по-государственному.
"АссоНефть" нацелена в этом вопросе тесно сотрудничать с "Транснефтью". Уже достигнута договоренность об объединении усилий по систематизации определения размеров платы за пользование земельными участками для строительства и эксплуатации трубопроводов и инфраструктуры добычи нефти.
Модель для защиты
Татьяна Москалькова, Уполномоченный по правам человека в РФ:
- Если комплексный системный отраслевой закон о магистральном трубопроводном транспорте нефти и нефтепродуктов будет принят, это будет иметь архиважное значение для нефтяной отрасли России. Закон сделает отрасль более безопасной, обеспечит защиту прав человека, послужит развитию российской экономики. В нашей стране пока нет общих законов о магистральных трубопроводах, которые бы регулировали процесс транспортировки нефти и нефтепродуктов. Разработчики законопроекта справились с задачей, взяв за основу принятый в 2001 году Межпарламентской ассамблеей государств СНГ модельный закон "О трубопроводном транспорте".
По международным стандартам
Талия Хабриева, директор ФГНИУ "Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ":
- В США, Австрии, Англии, Бельгии, Германии, Франции и других зарубежных государствах действуют специальные законы, регулирующие правовой режим трубопроводов. Российские партнеры по Евразийскому экономическому союзу - Казахстан и Беларусь - также приняли законы о магистральном трубопроводном транспорте. В этих документах устанавливаются права и обязанности различных участников отношений, возникающие в процессе создания, функционирования и прекращения эксплуатации магистрального трубопровода, определяется активная роль государства в этой сфере.
Закон о магистральном трубопроводном транспорте нефти и нефтепродуктов, безусловно, нужен и в России. Системного правового регулирования трубопроводного транспорта в нашей стране пока нет: существует множество правовых актов, большинство из которых подзаконные. При этом они разрознены и не согласованы между собой. Многие критически важные вопросы для деятельности магистральных трубопроводов либо не решены, либо решены не до конца. Например, оформление прав на землю для размещения трубопроводного транспорта, определение правового режима охранных зон. Таким образом возникают проблемы, с одной стороны, у собственников и операторов магистральных трубопроводов, с другой - у землевладельцев и владельцев других линейных объектов.
Существует несколько возможных подходов к упорядочиванию отношений по транспортировке различных видов продукции - нефти, газа, нефтепродуктов. Отношения могут регулироваться либо общим законом, либо специальными. Второй вариант представляется более предпочтительным, поскольку учитывает специфику транспортируемого продукта, возникающие при транспортировке риски и угрозы, а также сложившиеся экономические отношения.
Будущий закон видится комплексным нормативным актом, который создаст правовые, экономические и технологические основы функционирования системы магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов в России. Такой документ урегулирует отношения, возникающие при прокладке трубопроводов, конкретизирует права и обязанности участников этих отношений, определит правовой режим охранных зон, в том числе права эксплуатирующих трубопровод организаций по демонтажу незаконно возведенных в границах охранных зон объектов, и другие вопросы.
Одна из целей закона - создание условий для безопасной эксплуатации трубопроводов. Необходимо обеспечить надежность самой трубопроводной системы. К примеру, позволить организации в любое время при необходимости выполнять работы по обслуживанию и ремонту, устранять аварии. Кроме этого, нужно создать механизм компенсации убытков, причиненных землевладельцам организациями, эксплуатирующими трубопровод.
Родом из СССР
Тамара Канделаки, генеральный директор компании "ИнфоТЭК-КОНСАЛТ", председатель комитета по экономике Ассоциации нефтепереработчиков и нефтехимиков России, д.э.н, профессор:
- Закон о трубопроводном транспорте разрабатывался еще в СССР, и "советское наследие" не загублено, а продолжает использоваться. Такой закон, безусловно, необходим. Ведь магистральные трубопроводы - это преимущество России по сравнению с другими странами - поставщиками углеводородов. Трубы позволяют перекачивать нефть на огромные расстояния, невысокие тарифы трубопроводной транспортировки обеспечивают конкурентоспособность российской нефти на мировом рынке.
Кроме того, наверное, будет правильно, если речь идет о нефтегазовых и трубопроводных проектах, прописать в интересах страны приоритет российских подрядчиков перед иностранными. Знаю не понаслышке, что российские консультанты не могут участвовать в проектах ЕС, в которых безусловное преимущество имеют местные подрядчики.