Мы начали работать над глобальной стратегией будущего Екатеринбурга в 2000 году, привлекли лучших ученых, экспертов, специалистов мэрии. И через три года стратегический план был готов. Признаюсь, до сих пор горжусь этим документом, где основные направления разработаны общими усилиями всех горожан. Горжусь тем, что он стал документом общественного согласия.
Но, сравнивая возможности стратегического планирования, которые у нас были тогда, и те, что муниципалитеты имеют сегодня, вынужден признать, что горизонты за последние 10-15 лет значительно сузились. Не скажу, что я пессимист, скорее, хорошо информированный оптимист. За эти годы произошло серьезное ужесточение бюджетных условий для муниципалитетов. Практически отсутствуют возможности налогового регулирования, поскольку закрепленных за местным самоуправлением налогов - всего ничего. Произошла передача в ведение региональной власти сфер здравоохранения и социальной защиты, кое-где переданы и функции управления земельными ресурсами. Одна из серьезных проблем - значительная часть представителей малого и среднего бизнеса потеряла интерес к взаимодействию с городскими властями. А крупный бизнес такой интерес потерял уже давно.
Какой вывод можно сделать? Формирование полномасштабного плана развития города без значительного участия областных властей сейчас практически невозможно.
Сегодня миссия муниципалитетов определяется исходя из общерегиональных интересов. Не буду комментировать, хорошо это или плохо, просто констатирую факт: без взаимодействия с областными властями, без их серьезного вмешательства городам сегодня не ступить и шагу, тем более сложно планировать будущее. Регионы задают тон в определении основных направлений развития, во взаимодействии с инвесторами. У муниципалитетов и регионов сейчас единая социальная политика, ответственность за "большую генерацию" тоже перешла на региональный уровень. Приоритеты развития городов формируются в связи с бюджетным доминированием. То есть активное вмешательство регионов в муниципальные дела сегодня просто неизбежно.
Наверное, ничего плохого в этом нет. Это данность. Но тогда нужно признать, что полномасштабное стратегическое планирование на уровне муниципалитетов чрезвычайно сложно, почти невозможно. Органы местного самоуправления должны планировать свою деятельность только в рамках имеющихся полномочий и согласованных источников финансирования. Но это могут быть лишь краткосрочные планы, обеспечивающие реализацию имеющихся решений или программ, спускаемых с уровня региона. Элементы стратегического планирования масштаба генерального плана тоже должны быть жестко согласованы с регионом.
Но в таком случае на уровне области нужна четко продуманная стратегия развития всей территории с учетом межотраслевого и территориального аспектов. Причем она должна быть детально состыкована с тем незначительным потенциалом, который остается за муниципалитетами, и иметь в своей основе ресурс консолидированного бюджета и подтвержденных инвестиций. При этом диапазон взаимодействия городов и области в вопросах стратегического планирования может быть очень широким. Он зависит от величины муниципального образования, его бюджетной базы, управляющей команды, особенностей города, которые могут выступать как в качестве конкурентных преимуществ, так и в качестве фактора ущербности.
На мой взгляд, наиболее приемлемая схема взаимодействия по планированию - когда муниципалитеты инициируют, а регион согласовывает. И, напротив, схема, когда регион все сам придумывает и сам исполняет, порождает в итоге массу проблем.
Мы должны понимать, что перераспределение функционала в вопросах стратегического планирования от муниципалитетов на уровень регионов ставит вопрос о дальнейшем стратегическом планировании в стране. Куда двигаться дальше? Есть два основных направления. Либо в сторону концепции, которая изначально обсуждалась при формировании законодательства о местном самоуправлении, то есть повышения ответственности и самостоятельности муниципалитетов. Либо мы пойдем по пути дальнейшего наращивания потенциала управляемости территорий и повышения ответственности региональной власти, что и происходит сейчас.
Вышло так, что концепция и закон о местном самоуправлении сегодня кардинально отличаются. Сама атрибутика конституционного принципа местного самоуправления и поселенческого принципа его организации сохраняется, но они не учитывают экономических реалий и, надо признать, стали дорогостоящим и неэффективным способом достижения целей. Власти регионов несут огромную, порой несоразмерную ответственность как за экономическое развитие, так и за социальную стабильность в муниципалитетах. Этот крен нужно исправлять.
Отдельная проблема - отсутствие правового, финансового и организационного подкрепления создания городских агломераций. Сегодня на всех уровнях говорится: агломерации - столбовая дорога в создании эффективных, экономически самодостаточных, успешно взаимодействующих друг с другом муниципалитетов. Однако на практике этот процесс часто заходит в тупик, в первую очередь из-за отсутствия общегосударственной законодательной базы.
P.S.
В Екатеринбурге прошел форум "Города России-2030: перекрестки возможностей", на котором в том числе обсудили вопросы долгосрочного прогнозирования, стратегического и пространственного планирования городов. Форум позволил создать площадку для обсуждения проблем и обмена лучшими муниципальными практиками, выработки практических решений для формирования правовых и экономических основ развития муниципалитетов.