В этом году завершается период так называемой бюджетной консолидации: до этого с 2015 года расходы бюджета в реальном выражении сокращались, происходила адаптация к более низким ценам на нефть, а со следующего года расходы в реальном выражении возобновят рост. Они составят 18 триллионов рублей против запланированных в текущем году 16,5 триллиона.
При этом параметры бюджета по-прежнему верстаются исходя из жесткого бюджетного правила, согласно которому все нефтегазовые доходы, полученные в результате превышения цены барреля нефти в 40 долларов (корректируемых на инфляцию), направляются в резервы правительства. Сами цены на нефть определены достаточно консервативно: по прогнозу, они составят 63,4 доллара в 2019 году и постепенно снизятся до 57,9 в 2021 году.
Такой подход имеет все основания. Мы не должны обольщаться тем, что текущие котировки нефти достигли почти 80 долларов за баррель - ни в одном прогнозе этого не ожидалось, соответственно, так же неожиданно цены могут упасть, тем более что нынешнее повышение объясняется больше геополитическими факторами. Опыт показывает, что их эффект краткосрочен, один-два года, не более. Кроме того, сохраняются серьезные риски введения новых санкций, например, запрета на покупку российского госдолга нерезидентами. Все это заставляет поддерживать серьезный запас прочности.
Уже в этом году бюджет после многолетнего перерыва будет исполнен с профицитом, затем он составит 1,8 процента ВВП в 2019 году (то есть около 1,8 триллиона рублей), 1,1 процента - в 2020 году и 0,8 процента - в 2021 году. Это позволит пополнить серьезно истощенный Фонд национального благосостояния (а он является правопреемником израсходованного Резервного фонда). Предполагается, что его объем вырастет до 7,8 триллиона в 2019 году, а к концу 2021 года достигнет рекордных 14,2 триллиона.
Если на предыдущих этапах структура расходов в основном сохранялась неизменной, менялись лишь общие суммы, то сейчас бюджетная политика переходит к более явному учету стратегических приоритетов.
О точном изменении структуры расходов говорить пока рано, еще не утверждены все нацпроекты, и окончательная конфигурация будет обозначена только в ноябре, когда правительство будет готовить поправки ко второму чтению проекта бюджета в Госдуме. Понятно, что общие рамки заданы "майским" указом президента. В социальной политике - это увеличение продолжительности здоровой жизни, повышение качества образования и здравоохранения, двукратное снижение уровня бедности, в экономике - повышение производительности труда не менее чем на 5 процентов в год, темпы роста ВВП не ниже среднемировых (3,7-3,8 процента).
Бюджетная политика будет вносить вклад по многим каналам. На начальном этапе будет проведена "донастройка" налоговой системы, включающая в себя наряду с повышением базовой ставки НДС (что даст бюджету свыше 600 миллиардов рублей только в следующем году) отмену налога на движимое имущество, расширение сферы применения инвестиционного налогового вычета (что улучшит условия для инвестиций), ускоренное возмещение НДС, тестовое использование налога на добавленный доход (это переносит налоговую нагрузку с этапа инвестирования в новые нефтегазовые месторождения на этап эксплуатации, снижая инвестиционные риски). После этого налоговые условия для ненефтегазового сектора будут зафиксированы до 2024 года.
Существенный вклад в ускорение роста может внести и приоритезации расходов, включая активную поддержку государством инвестиций в инфраструктуру. В частности, в рамках бюджета для этого создается Фонд развития объемом до 3,5 триллиона рублей. Потенциально это очень перспективное средство ускорения экономики, но нельзя забывать о связанных с такими масштабными госинвестициями рисках. Они имеют несколько уровней.
Первые - макроэкономические. Избыточное выделение средств, превышающих имеющиеся мощности (скажем, дорожного строительства), может привести к перегреву сектора - снижению качества работ и услуг и росту цен, который может перекинуться на всю экономику. Перед глазами опыт Турции, где форсирование инвестиций в инфраструктуру с использованием государственно-частного партнерства и масштабным выделением госгарантий позволило резко ускорить экономику в 2017 году, но уже в 2018 году это обернулось проблемами, и инфляция по итогам года может превысить 20 процентов.
Эти риски относительно легко контролировать, сложнее обстоит дело с двумя другими группами рисков. Структурные - контроль бюджетных рисков, возникающих в связи с предоставлением гарантий в рамках ГЧП. Здесь нужны более прозрачные контракты, развитие новых инструментов измерения рисков по ним.
Институциональные - вложения в инфраструктуру действительно обеспечивают долгосрочное повышение темпов роста экономики только при условии их эффективной реализации. Например, нередко окончательная стоимость проектов оказывается в разы выше, чем предусмотренная при заключении контрактов. Значит, нужны гораздо более совершенные механизмы оценки инвестпроектов, контроля, повышения ответственности частных партнеров. Нужно уйти от представления о том, что главное - построить любой ценой. Все-таки цель должна достигаться в пределах согласованного бюджета, но я не вижу, чтобы такой подход широко обсуждался. А здесь достаточно большое поле деятельности для правительства.