За десять дней до II Съезда Советов, который должен был утвердить Конституцию, умер Ленин. Власть медленно, но верно сосредотачивалась в руках Сталина.
У советских - собственная гордость
Вернемся к концу 1922 года. Власти необходимо было выбрать направление действий. Выбор руководства большевиков, приступивших к оформлению объединения социалистических республик, возникших на территории бывшей Российской империи, был не велик. Имелось три варианта государственного устройства такого объединения: унитарный, федеративный и конфедеративный. Поначалу большинство партийных руководителей национальных республик склонялись к варианту унитарного государства с некоторой автономией республик, которые должны были войти в состав РСФСР (так называемый план автономизации).
Вернувшийся к работе после недомоганий В.И. Ленин настоял на федеративном устройстве будущего государства, руководствуясь следующими мотивами: избежать раскола партии из-за националистических устремлений некоторых руководителей республик, а также предусмотреть возможность расширения Союза за счет включения в него новых членов.
30 декабря 1922 года в Москве открылся I Съезд Советов, в котором участвовали делегаты от России, Украины, Белоруссии и Закавказья. Почетным председателем съезда был единодушно избран Ленин, по болезни не имевший возможности присутствовать на нем.
Съезд утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР, предварительно подписанные Конференцией полномочных делегаций объединяющихся республик. Договор формально был актом международно-правовым, поскольку был заключен суверенными государствами и выражал их волю, а вот вопросы внутреннего устройства нового государства Договором не регулировались.
Для этого нужен основной государственный закон, который чаще всего называется конституцией. Съезд поручил будущему ЦИК Союза проработать этот вопрос и внести предложения.
Договор есть договор, пусть он и приобрел силу закона в результате утверждения его Съездом. Договор можно заключить, а можно и выйти из него. Его также можно интерпретировать как в духе федерализма, так и конфедерализма. К последнему стремились националистически настроенные представители республик, особенно Украины и Грузии. Так что решения I Съезда Советов СССР не до конца осуществили вышеупомянутый выбор типа государственного устройства Советского Союза.
Кадры решают все
Решение было принято достаточно быстро. 10 января 1923 года Президиум ЦИК СССР образовал Конституционную комиссию, создал комиссии по подготовке к обсуждению разделов Основного Закона о высших органах власти, о бюджете, о Верховном суде и органах государственного и муниципального управления, о государственных символах. Отдельная рабочая группа занималась кадровым наполнением союзных органов.
Очень быстро Советский Союз, поживший совсем недолго договорной федерацией, становится федерацией конституционной. Советская бюрократия и партийное руководство не видели другого выхода.
Мотивы бюрократии государства диктатуры пролетариата были очевидны: для нее природной потребностью является наличие инструкции по эксплуатации государственного механизма - правил, по которым осуществляется их деятельность и работа всего государственного аппарата. А это глобально и есть Основной Закон, в общем виде описывающий правила поведения.
Мотивы партийной верхушки также достаточно очевидны. Диктатура не терпит какой-либо самостоятельности и самодеятельности среди подведомственного населения, так что унитарный тип государства ей ближе всего. В силу известных обстоятельств пришлось согласиться с федерацией, но путем различного рода манипуляций самостоятельность ее членов можно попытаться свести к минимуму.
Система законодательства - весьма эффективный инструмент в этом смысле. Основанием этой системы, очевидно, должна стать конституция, далее кодексы, законы и т. д.
Партийные органы активно включились в дело создания новой Конституции. 24 февраля 1923 года Пленум ЦК РКП(б) по инициативе М.В. Фрунзе принял решение о создании комиссии ЦК для руководства разработкой проекта Конституции.
В соответствии с этим решением президиум ЦИК Союза 27 апреля 1923 года постановил создать Расширенную комиссию в составе 25 человек из представителей ЦИК союзных республик и разослал письмо этим ЦИКам с предложением выделить представителей в нее. Ее председателем был избран М.И. Калинин. Новому органу было решено передать "все материалы прежних комиссий по выработке Конституции СССР и положений о союзных Наркоматах".
Ленинская или Сталинская?
Подготовка окончательного текста Основного Закона готовилась под руководством и при активном участии наркома юстиции Д.И. Курского, председателя Верховного Суда РСФСР П.И. Стучки, а также членов коллегии Наркомата юстиции А.Г. Гойхбарга, П.А. Красикова. В конце июня доработанный текст проекта был рассмотрен Конституционной комиссией ЦК РКП(б), внесшей в него значительные изменения, направленные на усиление гарантий суверенитета союзных республик.
6 июля 1923 года ЦИК Союза единогласно проголосовал за Конституцию. Утверждение текста Основного Закона II Съездом Советов СССР 31 января 1924 года было, можно сказать, уже парадным мероприятием.
Ни Ленин, ни Сталин руки к подготовке текста Конституции не прикладывали. Ленин в этот момент тяжело болел, но и до этого он по поводу текста конституции не высказывался. Его больше волновал ползучий захват власти бюрократией, которому он пытался противостоять. Сталин был увлечен другими заботами - процессом установления личного контроля над партаппаратом, а устройство советской власти его на тот момент мало интересовало. Так что спор на тему: следует ли называть Конституцию СССР 1924 года ленинской или сталинской беспредметен. Инициатором конституционного оформления СССР была бюрократия - партийная и советская, а текст Договора и Декларации, вошедших в Основной Закон, действительно был подготовлен по концепции Владимира Ильича.
Конституция СССР 1924 года завершила оформление принципиально нового государства - Союза Советских Социалистических Республик. Она, по существу и по факту, заменила собой Декларацию и Союзный договор, а заодно и Конституцию РСФСР 1918 года.
Первый и второй разделы повторяли текст Декларации и Договора. Далее следовали одиннадцать глав, посвященных предметам ведения Союза и республик. Подробно была расписана компетенция союзных органов власти. Отдельная глава была посвящена гербу, флагу и столице Союза Советских Социалистических Республик.
Исключительному ведению Союза ССР подлежали внешнеполитические международные сношения, изменение внешних границ Союза, а также регулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками, а также установление системы внутренней торговли, руководство транспортным и почтово-телеграфным делом и организация и руководство Вооруженными Силами Союза ССР. Также к ведению Союза относились вопросы установления основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, утверждения единого государственного бюджета Союза ССР, установления общесоюзных налогов и доходов.
Отдельный блок полномочий был посвящен союзному законодательству, т. е. вопросам, по которым могли приниматься акты только союзными органами власти. При этом Основной Закон устанавливал союзную компетенцию при урегулировании споров разных уровней власти. Предусматривалась возможность отмены нарушающих Конституцию законов и других актов союзных республик, а также разрешение спорных вопросов, возникающих между республиками. В документе воспроизводилась все та же схема партийного самодержавия под видом всевластия Советов, что и в Конституции РСФСР 1918 года. При этом о партии не говорилось ни слова: она по-прежнему находилась над Законом и вне его.
Советская власть
Верховным органом власти являлся Съезд Советов СССР (собирался раз в год), а в период между съездами - ЦИК СССР. ЦИК состоял из Союзного Совета (представители республик пропорционально населению) и Совета Национальностей (представители союзных и автономных республик - по пять представителей от каждой и автономных областей - по одному представителю от каждой). Число председателей ЦИК соответствовало числу союзных республик.
В промежутках между сессиями ЦИК СССР высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти являлся Президиум ЦИК СССР, избиравшийся на совместном заседании Союзного Совета и Совета Национальностей. ЦИК СССР формировал свой высший исполнительный и распорядительный орган - СНК СССР из 10 наркоматов. Пять наркоматов были общесоюзными: по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщений, почт и телеграфов. Пять наркоматов были объединенными: Высший Совет Народного Хозяйства (ВСНХ), наркоматы продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции (РКИ). Предусматривалось создание Верховного суда при ЦИК СССР.
Все остальные сферы управления находились в компетенции союзных республик. При этом Конституции союзных республик следовало привести в соответствие с Союзным Основным Законом.
Этот текст представлял собой не больше и не меньше чем структуру советской власти на уровнях СССР и союзных республик. Его можно без потери какого-либо смысла и содержания представить в виде стандартной схемы с прямоугольниками, в коих записаны различные органы, соединенных стрелочками, означающими подчинение. О правах, свободах и обязанностях граждан в Конституции не упоминалось, кроме, конечно, их принадлежности к СССР.
Конституция 1924 года провозгласила в ст. 7 единое союзное гражданство для граждан союзных республик. Вопросы гражданства Советского Союза были урегулированы не только на уровне Конституции, но и Положением о союзном гражданстве от 29 октября 1924 года. Действовала презумпция гражданства СССР: каждое лицо, находившееся на территории Союза ССР, признавалось советским гражданином, поскольку им не было доказано, что оно является иностранным гражданином. Предусматривались достаточно подробные нормы о признании лиц утратившими гражданство Союза ССР. Выход из союзного гражданства допускался с разрешения центральных исполнительных комитетов союзных республик или ЦИК СССР.
Ярким примером марксистско-ленинского лицемерия является глава вторая Конституции "О суверенных правах союзных республик и о союзном гражданстве". Республики своего суверенитета лишились в момент подписания Договора, что было закреплено в Конституции в главе первой. Поскольку вся внешняя и внутренняя политика определялась исключительно союзными органами, и только они могли решать важнейшие вопросы Союза.
В то же время ст. 3. главы 2 гласит: "Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно; Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенные права союзных республик". То есть суверенные республики как бы передают часть своего суверенитета Союзу, а основной объем суверенитета сохраняется за республиками.
На самом деле это очевидным образом совершенно не так, поскольку основной признак суверенитета у республик начисто отсутствует, они самостоятельно не решают внешние и внутренние дела.
Какой статус у России?
Особенностью нового акта было то, что власть в пределах РСФСР принадлежит Советам рабочих, крестьянских, казачьих и красноармейских депутатов, а Российская Республика провозглашалась социалистическим государством рабочих и крестьян, строящимся на основе федерации национальных советских республик. В этом положении содержался по крайней мере терминологический парадокс. Дело в том, что совокупность национальных республик, входящих в РСФСР, никак не покрывала всю страну. Большую ее часть составляли чисто русские области и края, которые не признавались членами Федерации и не имели равных прав с национально-государственными единицами, признававшимися автономными. Это обстоятельство стало, в том числе, причиной возникновения в 60-х годах так называемой Русской партии и русского националистического движения, озабоченных ущемлением прав русского народа.
В общепринятом смысле федерация - это союз, сумма территорий членов которого совпадает полностью с общей территорией государства и при этом члены равноправны. Так что, строго говоря, РСФСР федерацией никогда не была, а была государством с автономными образованиями, но при этом называлась федерацией. Реальной федерацией был СССР, но этого слова в его Конституции вообще не было.
Мины замедленного действия
Основные Законы, уже имевшиеся в объединившихся республиках, теперь должны были быть изменены исходя из факта образования СССР и приведены в соответствие с Конституцией Союза.
Первой в апреле 1925 года приняла свою новую Конституцию Закавказская Федерация. Второй - в мае этого же года - РСФСР. В 1927 году была принята новая Конституция Белоруссии. Окончательный текст новой Конституции Украинской ССР был единогласно утвержден XI Всеукраинским съездом Советов только 15 мая 1929 года.
12 июня 1924 года было принято постановление ЦК РКП(б) "О национальном размежевании республик Средней Азии". 17 февраля 1925 года I съезд Советов Узбекской ССР принял "Декларацию об образовании Узбекской Союзной Советской Социалистической Республики". 20 февраля 1925 года I съезд Советов Туркмении принял "Декларацию об образовании Туркменской Советской Социалистической Республики". 13 мая 1925 года вступление Туркмении и Узбекистана в состав Союза было оформлено постановлением III Всесоюзного съезда Советов. I съезд Советов Таджикской АССР открылся в декабре 1926 года. Он принял Декларацию об образовании республики и вхождении ее в Узбекскую ССР, а чуть позже - в Союз Советских Социалистических Республик. В 1929 году III Чрезвычайным съездом Советов Таджикистана было принято решение о преобразовании АССР в союзную республику, а в 1931 году VI съезд Советов Союза ССР подтвердил вхождение Таджикской ССР в состав Союза.
Все вновь созданные союзные республики приняли свои Конституции - Узбекская и Туркменская в 1927 году, Таджикская - в 1931 году. В 1936 году прекратила свое существование ЗСФСР. Вместо нее в состав СССР вошли Грузинская, Азербайджанская и Армянская советские социалистические республики.
Таким образом, не изменяя своих границ, СССР наращивал число своих членов. Межреспубликанские границы проводились не столько исходя из национальных характеристик населения (это считалось пережитком феодализма), сколько из дееспособности партийных организаций на данной территории.
Согласно ст. 6 Конституции СССР территория союзных республик не может быть изменяема без их согласия. На деле же такие изменения проводились центром волюнтаристским способом, а согласие республик если и оформлялось, то задним числом. Такая политика, проводившаяся в течение долгого времени, оставляла мины замедленного действия, которые взорвались межнациональными конфликтами, когда СССР все-таки распался.
12 февраля в медиацентре "Российской газеты" состоится презентация новой книги Павла Крашенинникова "Всадники Апокалипсиса. История государства и права Советской России 1917-1922 гг.". Заявки на аккредитацию СМИ принимаются.