Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей ООО "Заполярнефть" - адвоката С.Г. Пепеляева и кандидата юридических наук Р.С. Бевзенко, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф. Вяткина, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук А.С. Саломаткина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба ООО "Заполярнефть". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем нормативные положения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.А. Гаджиева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Верховного Суда Российской Федерации - судьи Верховного Суда Российской Федерации Е.Е.Борисовой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации - В.В. Ращевской, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. В соответствии с частью 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации привлечение к ответственности за нарушение лесного законодательства не освобождает виновных лиц от обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред. Исчисление размера такого вреда осуществляется, как следует из части 2 статьи 100 того же Кодекса, согласно таксам и методикам, утверждение которых возложено на Правительство Российской Федерации. В соответствии с пунктом 5 приложения N 4 к принятому во исполнение данного поручения постановлению Правительства Российской Федерации от 8 мая 2007 года N 273 "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" за порчу почв устанавливается ответственность в виде возмещения ущерба в размере четырехкратной наибольшей ставки платы за единицу объема древесины преобладающей основной лесообразующей породы в субъекте Российской Федерации (за каждый квадратный метр снятой, уничтоженной или испорченной почвы).
1.1. В пользовании ООО "Заполярнефть" на основании договора аренды находится лесной участок, по которому проходит нефтесборный трубопровод. При обследовании данного лесного участка, проведенном в 2012 году по требованию Ханты-Мансийской природоохранной прокуратуры, было выявлено его загрязнение нефтью, а на отдельных площадях - значительное превышение фоновых показателей по нефтепродуктам. В адрес ООО "Заполярнефть", привлеченного к административной ответственности за совершение указанного административного правонарушения, была направлена претензия с предложением уплатить исчисленные по результатам оценки причиненного ущерба денежные суммы возмещения вреда лесам. Поскольку это исполнено не было, Служба по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды, объектов животного мира и лесных отношений Ханты-Мансийского автономного округа - Югры обратилась в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа с иском о взыскании с ООО "Заполярнефть" соответствующих денежных сумм в порядке возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства.
Не соглашаясь с заявленными требованиями, ООО "Заполярнефть" в обоснование своей позиции указывало, что нефтезагрязнение было им ликвидировано собственными силами - путем вывоза загрязненного грунта и завоза чистого, а также проведены работы по рекультивации почв с помощью биопрепаратов, в результате чего концентрация нефтепродуктов на участке перестала превышать нормативные значения, и тем самым причиненный вред возмещен в натуре; истцом не представлены доказательства нахождения на данном участке лесов, лесных насаждений или не отнесенных к лесным насаждениям деревьев, кустарников и лиан, а потому определение размера вреда по утвержденным Правительством Российской Федерации таксам и методикам в данном случае необоснованно.
Решениями Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 мая 2013 года и от 13 мая 2013 года, оставленными без изменения постановлениями арбитражных судов вышестоящих инстанций, исковые требования контролирующего органа были удовлетворены. Суды, ссылаясь на вытекающую из статей 15, 1064, 1079 и 1082 ГК Российской Федерации и статьи 77 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" обязанность причинителя вреда возместить его в полном объеме и исходя, в частности, из того, что в силу статьи 2 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" деятельность ООО "Заполярнефть" по эксплуатации нефтепровода связана с повышенной опасностью для природной среды, пришли к следующим выводам: методика исчисления размера причиненного нарушением лесного законодательства вреда, согласно приложению N 3 к постановлению Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства", касается всех земель лесного фонда - вне зависимости от того, что представляет собой территория загрязненного участка; частью 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации на лицо, виновное в нарушении лесного законодательства, возлагается двойная обязанность - устранить допущенное нарушение и компенсировать причиненный ущерб, поэтому привлечение виновного к имущественной (гражданско-правовой) ответственности не отменяет его обязанности устранить нарушение, равно как устранение нарушения не отменяет необходимости возмещения причиненного окружающей среде вреда; соответственно, выполненные ответчиком работы по восстановлению почв и понесенные в связи с этим расходы не могут служить основанием для освобождения его от предусмотренной гражданским законодательством повышенной имущественной ответственности в виде возмещения вреда, исчисленного по утвержденным Правительством Российской Федерации таксам и методикам, которая устанавливается с учетом не только материального, но и экологического вреда, причиненного окружающей среде; поскольку в данном случае выявлен факт повреждения почв в результате разлива нефти, при расчете причиненного вреда следует учитывать наибольшую ставку платы за единицу объема древесины, как это прямо предусмотрено пунктом 5 приложения N 4 к постановлению Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства".
1.2. Согласно статьям 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам объединений граждан на нарушение конституционных прав и свобод проверяет конституционность нормативных положений, примененных в деле заявителя, рассмотрение которого завершено в суде, и принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых положений, так и смысл, придаваемый им официальным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.
Как утверждает ООО "Заполярнефть", примененные арбитражными судами в его деле положения Лесного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" противоречат статьям 10, 17 (часть 3), 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (часть 1), 42, 46 (часть 1), 54, 55 (часть 3) и 115 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, вопреки конституционному принципу справедливости, соразмерности и индивидуализации ответственности они допускают взыскание с нарушителя лесного законодательства возмещения вреда в денежной форме без оценки степени осуществленного им восстановления состояния окружающей среды и без учета понесенных при этом затрат, формы и степени вины причинителя вреда, его последующего поведения и последствий правонарушения, в размере, завышенном по сравнению с его объективной величиной, а также - в нарушение конституционного требования разделения законодательной и исполнительной власти - допускают возложение обязанности осуществлять платеж, превышающий оценку причиненного вреда и являющийся, по сути, в части такого превышения денежным наказанием (штрафом), не законом, а постановлением Правительства Российской Федерации.
Кроме того, заявитель обращает внимание на отсутствие в оспариваемых нормативных положениях указания на целевой характер расходования средств, взыскиваемых в бюджет Российской Федерации в качестве возмещения вреда окружающей среде. Между тем порядок расходования средств, взимаемых в бюджет Российской Федерации в качестве возмещения ущерба, причиненного лесам, регулируется нормами бюджетного законодательства, в частности статьей 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации, конституционность которых заявителем не оспаривается, а потому не может быть оценена в рамках настоящего дела, рассматриваемого Конституционным Судом Российской Федерации в порядке конкретного нормоконтроля.
Таким образом, положения части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства", в том числе касающиеся применения пункта 5 приложения N 4 к нему, являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой на их основании устанавливается размер возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, в частности разрешается вопрос о возможности учета фактических затрат, понесенных причинителем вреда в процессе устранения им загрязнения лесов, образовавшегося в результате разлива нефти и нефтепродуктов.
2. Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статья 36, часть 2).
Названные конституционные положения в единстве с провозглашенными в преамбуле Конституции Российской Федерации целью обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственностью перед ними определяют взаимообусловленность закрепленных Конституцией Российской Федерации права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42), и обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58). Указанная конституционная обязанность имеет всеобщий характер и, будучи частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и других экологических прав, распространяется как на граждан, так и на юридические лица, что с необходимостью предполагает их ответственность за состояние экологии.
Поскольку эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую природную среду. Публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана, в свою очередь, принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков.
Положениям Конституции Российской Федерации, на которых основаны приведенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 14 мая 2009 года N 8-П и от 5 марта 2013 года N 5-П), корреспондируют нормы ряда международно-правовых актов. Так, согласно Декларации по окружающей среде и развитию, принятой Конференцией ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 года), право на развитие должно соблюдаться таким образом, чтобы было обеспечено справедливое удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений в области развития и окружающей среды (принцип 3); для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него (принцип 4). Основывающаяся на фундаментальном принципе финансовой ответственности владельца предприятия, чья деятельность стала причиной экологического ущерба или возможной угрозы такого ущерба, Директива 2004/35/СЕ Европейского Парламента и Совета Европейского Союза от 21 апреля 2004 года "Об экологической ответственности, направленной на предотвращение экологического ущерба и устранение его последствий" указывает, что установление такой ответственности необходимо для побуждения владельцев предприятий к принятию мер по развитию технологий, позволяющих минимизировать риск экологического ущерба.
Соответственно, основная задача России как гаранта экологического благополучия и как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7, часть 1, Конституции Российской Федерации), - достижение баланса частных и публичных интересов в экономической сфере и в сфере обеспечения экологической безопасности путем установления правового регулирования, ориентированного на профилактику экологических правонарушений и на стимулирование щадящих по отношению к окружающей среде методов хозяйствования в целях так называемого экосовместимого экономического развития, что предполагает использование как частноправовых, так и публично-правовых методов регулирования, включающих широкий набор правовых средств (административных, фискальных и др.).
Одним из принципов охраны окружающей среды является принцип "загрязнитель платит", который, как следует из статьи 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды", выражается в обязательном финансировании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность, которая приводит или может привести к загрязнению окружающей среды, мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия.
3. Особенности экологического ущерба, прежде всего неочевидность причинно-следственных связей между негативным воздействием на природную среду и причиненным вредом, предопределяют трудность или невозможность возмещения вреда в натуре и исчисления причиненного вреда, и в силу этого - условность оценки его размера. Кроме того, ущерб, причиненный экологическим правонарушением, отличает сложность его проявлений: он включает, как следует в том числе из статьи 42 Конституции Российской Федерации, экологический вред окружающей среде, вред, причиняемый здоровью человека (социальный вред), и вред имуществу, находящемуся в частной или публичной собственности (экономический вред).
В соответствии со статьей 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" вред окружающей среде - это негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Специфической чертой имущественной ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды является то, что вред как необходимое условие состава правонарушения причиняется не имуществу конкретного лица, а окружающей среде, определяемой данной статьей как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность, а также антропогенных объектов. Возмещение вреда в подобных случаях направлено в первую очередь на преодоление указанных последствий и восстановление нарушенного состояния окружающей среды в максимально возможной степени.
Названным Федеральным законом регламентирован институт компенсации ущерба окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области ее охраны: такая компенсация осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда; размер вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, определяется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии - в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды; на основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ (статья 78); вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (пункт 3 статьи 77).
3.1. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 года N 1-П, лесной фонд - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов - представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.
Лес в качестве одной из разновидностей природных объектов, понятие которых раскрыто в содержащем общие для экологического законодательства нормы Федеральном законе "Об охране окружающей среды" (статья 1), определяется как естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Лесное законодательство, в свою очередь, регулирует отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе (статья 5 Лесного кодекса Российской Федерации).
В силу двойственности понятия "лес" при регулировании отношений по возмещению вреда в тех случаях, когда лес рассматривается как экосистема, превалирует экологический фактор и проявляются особенности особой экологической ответственности, предполагающей расходы на восстановление всех компонентов экосистемы на поврежденном участке; если же речь идет о лесе как природном ресурсе, то лес рассматривается в качестве экономической категории, а потому в причиненный ущерб включается стоимость утраченных компонентов, что характерно для компенсаторной функции, выполняемой гражданским законодательством.
Соответственно, при регулировании отношений по возмещению вреда, причиненного лесам, в том числе при определении его объемов (структуры), необходим учет свойств леса и как природного ресурса, и как экологической системы, а при оценке причиненного вреда - учет всех негативных последствий, возникших в результате правонарушения. Поэтому для исчисления размера возмещения причиненного лесам вреда должны приниматься во внимание имущественная ценность леса, которая устанавливается на основе таких показателей, как рыночная или кадастровая стоимость, и его экологическая ценность, определяемая исходя из присущих лесам свойств - уникальности, способности к возобновлению, заменимости, местоположения и др.
Кроме того, лес как природный ресурс является комплексной экологической системой, состоящей из почв, подземных и наземных источников, объектов растительного и животного мира, находящихся в тесной взаимосвязи, а потому негативное воздействие на отдельные компоненты экологической системы лесов влечет нарушение внутрисистемных связей, нанося тем самым вред экосистеме в целом. Соответственно, исчисление размера вреда, причиненного лесам, должно производиться с учетом характера действий (бездействия) правонарушителя, их ближайших и отдаленных последствий, ущерба, нанесенного как экосистеме в целом, так и отдельным ее компонентам (элементам природной среды), например лесной растительности, животному миру, подземным водам.
Зачастую вред, причиненный окружающей среде, трудновосполним или невосполним вовсе, а прежнее ее состояние, существовавшее до правонарушения, невосстановимо. Поэтому денежные средства в возмещение вреда, причиненного лесам, государство как публичный собственник, на котором лежит обязанность по сохранению, защите и воспроизводству лесов, вправе направлять не на восстановление конкретного участка леса, а в бюджет в качестве компенсации за причинение вреда его имуществу.
3.2. Предусмотренная частью 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации обязанность виновных в нарушении лесного законодательства лиц возместить причиненный ими вред носит имущественный характер, ее основная цель - компенсация ущерба, причиненного правонарушением. С учетом того, что правовое регулирование отношений, возникающих из причинения вреда, осуществляется на основе гражданско-правового института деликтных обязательств, данная обязанность имеет сходство с мерами гражданско-правовой ответственности.
Это соотносится с положением части 2 статьи 3 Лесного кодекса Российской Федерации, согласно которому имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, лесных насаждений, древесины и иных добытых лесных ресурсов, регулируются, в частности, гражданским законодательством, и вместе с тем учитывает отраслевую специфику данной обязанности, поскольку в результате нарушения лесного законодательства вред причиняется не только конкретным лицам, их имуществу, но и окружающей среде, являющейся общим достоянием, т.е. затрагивает и частные, и публичные интересы.
При установлении ответственности за экологические правонарушения следует учитывать правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную им применительно к таможенному регулированию (постановления от 27 апреля 2001 года N 7-П и от 14 июля 2003 года N 12-П), согласно которой федеральный законодатель, по смыслу статей 8 (часть 1), 19 (часть 1), 34 (часть 1) и 35 (часть 1) Конституции Российской Федерации, при регулировании вопросов, касающихся гражданско-правовой и публично-правовой (в том числе административной и уголовной) ответственности, обязан исходить не только из публичных интересов государства, связанных с его экономической безопасностью, но и из частных интересов физических и юридических лиц как субъектов гражданских правоотношений.
Во всяком случае правовое регулирование возмещения вреда, причиненного лесам, не должно противоречить вытекающему из Конституции Российской Федерации принципу справедливости, соразмерности и индивидуализации ответственности, а обязанность возместить причиненный вред должна возникать безотносительно к тому, являются ли противоправные действия (бездействие) уголовно наказуемым деянием, административным правонарушением либо нарушением непосредственно лесного законодательства.
3.3. Особые характеристики вреда, причиненного окружающей среде, который не поддается в полной мере объективной оценке (в частности, по причине отдаленности во времени последствий правонарушения), влекут за собой и применение особого, условного метода определения его размера.
Лесной кодекс Российской Федерации (статья 100) и Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (статьи 77 и 78) предусматривают, что вред окружающей среде возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления его размера. Специальные методики применяются в отношении таких объектов, как земля, водные объекты, атмосферный воздух и недра, а таксы (твердые единицы исчисления убытков) - в отношении лесов и животного мира. Таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, утверждаются Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации). Хотя исчисление размера вреда посредством такс и методик позволяет получить лишь приблизительную оценку причиненного лесу ущерба, такой подход снижает издержки, связанные с определением ущерба, причиненного лесу как экосистеме.
Реализуя делегированное ему частью 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации полномочие, Правительство Российской Федерации постановлением "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" утвердило таксы для исчисления размера ущерба, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства (за исключением ущерба, причиненного лесным насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам): так, в соответствии с пунктом 5 приложения N 4 к данному постановлению при самовольном снятии, уничтожении или порче почв размер причиненного ущерба определяется как четырехкратная наибольшая ставка платы за единицу объема древесины преобладающей основной лесообразующей породы в субъекте Российской Федерации (за каждый квадратный метр снятой, уничтоженной или испорченной почвы).
Несмотря на то что из Конституции Российской Федерации непосредственно не вытекает требование обязательного учета расходов, понесенных правонарушителем в добровольном порядке на восстановление природной среды, при определении объема выплат возмещения причиненного лесам вреда вследствие нарушения лесного законодательства, исчисленных по соответствующим таксам и методикам, законодатель, а по его поручению - органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, вправе в пределах предоставленных им полномочий для таких случаев, когда причинитель вреда за свой счет произвел восстановление загрязненного участка, особенно если он вложил при этом средства большие, чем это необходимо для устранения нарушения, предусмотреть учет денежных средств, потраченных правонарушителем при исполнении им обязанности по устранению вреда в натуре.
Подобное правовое регулирование было осуществлено при решении вопроса об исчислении размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, в том числе вследствие загрязнения нефтью и нефтепродуктами (методика, утвержденная приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 13 апреля 2009 года N 87).
Модель правового регулирования, основанная на применении стандартных формул для исчисления размера вреда окружающей среде, которое вместе с тем освобождает государство как собственника специфического имущественного объекта от доказывания размера причиненного ему ущерба, отвечает природе соответствующих правоотношений.
Таким образом, сама по себе часть 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации, содержащая лишь отсылку к таксам и методикам как форме исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, притом что такой размер, будучи величиной условной, поддается лишь приблизительному исчислению, не противоречит Конституции Российской Федерации.
Законодатель в силу имеющейся у него дискреции вправе установить и такую модель правового регулирования, при которой произведенные правонарушителем расходы на возмещение вреда лесам будут учитываться при определении размера выплат в соответствии с таксами и методиками (т.е. вычитаться из них), равно как и предусмотреть размер выплат в соответствии с таксами и методиками, учитывающий исполнение правонарушителем обязанности по устранению вреда в натуре, при условии что неисполнение данной обязанности с неизбежностью повлечет для причинителя вреда негативные правовые последствия.
В то же время законодатель вправе установить, что в каждом конкретном случае помимо выплаты, исчисленной в соответствии с таксами и методиками, объем возмещения вреда, причиненного лесам, с учетом специфического характера такого возмещения будет включать и иные элементы, и, руководствуясь конституционным принципом четкости, ясности и недвусмысленности правовых норм, определить, в чем состоят эти элементы, и как они соотносятся с размером вреда, подлежащего возмещению в соответствии с таксами и методиками.
Что касается вопроса о возможности применения такс и методик исчисления размера вреда, причиненного разным природным объектам (средам), то согласно утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 года N 238 Методике исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту окружающей среды, в настоящее время (после внесения в данную Методику изменений приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 апреля 2014 года N 194) исчисление размера вреда при самовольном снятии, уничтожении или порче почв в лесах производится в соответствии с Методикой исчисления размера вреда, причиненного лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства", приложение N 3).
4. В силу специфики природных объектов, которым причиняется вред, и необходимости прекращения негативного воздействия на окружающую среду особое значение имеют оперативное устранение причин такого нарушения и ограничение его последствий.
Так, физико-химические свойства нефти и нефтепродуктов, обладающих высокой токсичностью и вызывающих скоротечные негативные последствия, при загрязнении ими почв в лесах обусловливают необходимость принятия безотлагательных мер для недопущения дальнейшего загрязнения. Причем речь идет не только о прекращении поступления нефти и нефтепродуктов в окружающую среду - нефтяное пятно должно быть в кратчайшие сроки нейтрализовано, с тем чтобы было предотвращено распространение загрязнения вширь и вглубь и проникновение вредных веществ в сопредельные среды (например, в воду) и на сопредельные территории. Поскольку добыча углеводородов осуществляется, как правило, в труднодоступных местах и при этом используется сложная современная техника, государство в случаях загрязнения почв нефтью и нефтепродуктами вправе возложить принятие оперативных мер непосредственно на организацию, производящую разведку месторождений, добычу нефти, переработку, транспортировку и хранение нефти и нефтепродуктов.
Вместе с тем законодатель, устанавливая соответствующее правовое регулирование исходя из конституционных принципов пропорциональности и соразмерности (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации) и недопустимости при осуществлении прав и свобод человека и гражданина нарушений прав и свобод других лиц (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации), обязан обеспечивать баланс публичного интереса, заключающегося в максимально быстром и полном восстановлении природного ресурса, и частного интереса, который состоит в возможности свободной реализации хозяйствующими субъектами права собственности и права на осуществление предпринимательской деятельности. Для достижения такого баланса принципиальное значение имеет определение соотношения между обязанностью причинителя вреда принять меры по ликвидации последствий загрязнения (устранению выявленного нарушения) и его обязанностью компенсировать вред, причиненный окружающей среде, в частности установление того, должны ли учитываться расходы, понесенные причинителем вреда на ликвидацию последствий загрязнения, при расчете размера подлежащей взысканию компенсации.
4.1. Требование определенности правового регулирования, обусловленное конституционными принципами правового государства, верховенства закона и юридического равенства, предполагает, что механизм его действия должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений из содержания конкретного нормативного положения или системы нормативных положений, находящихся в очевидной взаимосвязи. Между тем действующая система правового регулирования отношений по возмещению государству как публичному собственнику вреда, причиненного лесам, не является достаточно определенной, что не способствует ни предотвращению негативных последствий загрязнения нефтью и нефтепродуктами и восстановлению поврежденного природного объекта, ни обеспечению баланса конституционно защищаемых интересов.
Согласно статье 75 Федерального закона "Об охране окружающей среды" за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность. Статья 99 Лесного кодекса Российской Федерации предусматривает, что лица, виновные в нарушении лесного законодательства, несут административную, уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (часть 1), а привлечение к ответственности за нарушение лесного законодательства не освобождает виновных лиц от обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред (часть 2).
Факт совершения экологического правонарушения может получить уголовно-правовую квалификацию, когда необходимо использовать закрепленные в уголовном законе методы защиты конституционно значимых ценностей. Так, глава 26 УК Российской Федерации (статьи 246 - 262) предусматривает ответственность за совершение экологических преступлений, в частности загрязнение вод (статья 250), порчу земли (статья 254), уничтожение или повреждение лесных насаждений (статья 261). Ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования установлена в главе 8 КоАП Российской Федерации (статьи 8.1 - 8.46).
Из положений статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации, рассматриваемых во взаимосвязи с иными положениями данного Кодекса, а также нормами Федерального закона "Об охране окружающей среды", не следует определенный ответ на вопрос, возникает ли обязанность по устранению выявленного нарушения лишь в тех случаях, когда оно подпадает под признаки правонарушения, за которое предусмотрена уголовная либо административная ответственность, или же в данной статье речь идет о нарушении лесного законодательства как таковом (а значит, если оно сопряжено с причинением вреда лесам, фактически о гражданско-правовом деликте).
Утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" Методика исчисления размера вреда, причиненного лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства, предусматривает, в частности, что размер ущерба определяется: в соответствии с таксами для исчисления размера ущерба, причиненного лесным насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства, заготовка древесины которых допускается; таксами для исчисления размера ущерба, причиненного деревьям и кустарникам, заготовка древесины которых не допускается; таксами для исчисления размера ущерба, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, за исключением ущерба, причиненного лесным насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам (пункт 2).
Согласно же пункту 3 Методики при причинении вреда лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие воздействия сточных вод, химических, радиоактивных и других вредных веществ, отходов производства и потребления, ввода в эксплуатацию производственных объектов без устройств, предотвращающих вредное воздействие, лесных пожаров, возникших в результате поджога или небрежного обращения с огнем, в состав ущерба включаются расходы, связанные с приведением соответствующей территории в состояние, пригодное для дальнейшего использования, а также расходы, связанные с тушением лесных пожаров. Данное положение содержит неопределенность относительно того, подразумевается ли включение таких расходов в состав компенсации сверх суммы, исчисленной по Методике на основе таксового метода, либо, напротив, предполагается вычет из суммы, исчисленной по ней на основе таксового метода, либо же просто декларируются принципы ее построения (учитывая, что в некоторых случаях таксы определяются именно исходя из таких расходов).
Более того, положение Методики, касающееся приведения соответствующей территории в состояние, пригодное для дальнейшего использования, также не может считаться в полной мере определенным. По его буквальному смыслу, эта деятельность не тождественна приведению окружающей среды в состояние, существовавшее до совершения правонарушения. Неясно и соотношение термина "приведение в состояние, пригодное для дальнейшего использования" применительно к объему и составу мероприятий с понятиями "устранить выявленное нарушение" и "возместить причиненный вред", содержащимися в части 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации, притом что именно соотношение этих понятий фактически предопределяет момент, когда должна начаться реализация обязанности возместить причиненный вред, а соответственно, и объем (структуру) такого вреда.
4.2. О неопределенности рассматриваемого правового регулирования свидетельствует и противоречивая правоприменительная практика. Некоторые арбитражные суды норму части 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации об обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный ущерб интерпретируют как устанавливающую не два, а одно требование и, исходя из такого толкования, делают вывод: поскольку причинитель вреда произвел восстановительные работы, а ущерб, причиненный окружающей среде, возмещен в добровольном порядке, правовые основания для удовлетворения требования природоохранного органа о взыскании компенсации ущерба отсутствуют (постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 30 ноября 2009 года по делу N А29-307/2009 и от 12 марта 2010 года по делу N А29-8492/2008).
Другие арбитражные суды отказывают хозяйствующим субъектам в зачете средств, потраченных на устранение последствий загрязнения окружающей среды, полагая, что ликвидация ответчиком загрязнения своими силами и возмещение вреда окружающей среде по утвержденным таксам являются самостоятельными формами компенсации ущерба, которые прямо предписаны законом (постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 17 декабря 2013 года по делу N А75-2278/2013 и от 24 сентября 2014 года по делу N А75-4505/2012).
Ряд арбитражных судов толкуют норму пункта 3 статьи 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды" как указывающую на повышенную имущественную ответственность, которая устанавливается с учетом не только материального, но и экологического вреда, нанесенного окружающей среде (что имело место в деле ООО "Заполярнефть"). Между тем в данной статье не содержится положений о повышенной гражданско-правовой ответственности, - такая ответственность предусмотрена пунктом 1 статьи 1064 ГК Российской Федерации, в котором говорится об обязанности причинителя вреда выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещенного вреда в случаях, установленных законом. Что касается Федерального закона "Об охране окружающей среды", то он к таким законам не относится: в силу пункта 2 статьи 3 ГК Российской Федерации под гражданским законодательством, помимо самого Гражданского кодекса Российской Федерации, понимаются принятые в соответствии с ним федеральные законы, которые регулируют отношения, указанные в пунктах 1 и 2 его статьи 2.
Подобная неопределенность не может быть устранена и посредством обращения к Правилам организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 года N 240), предусматривающим для случаев разлива нефти и нефтепродуктов действия в два этапа (пункт 8).
Первый этап включает мероприятия по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, которые считаются завершенными после выполнения следующих действий: прекращение сброса нефти и нефтепродуктов; сбор разлившихся нефти и нефтепродуктов до максимально достижимого уровня, обусловленного техническими характеристиками используемых специальных технических средств; размещение собранных нефти и нефтепродуктов для последующей их утилизации, исключающее вторичное загрязнение производственных объектов и объектов окружающей природной среды.
Второй этап предполагает работы по ликвидации последствий разливов нефти и нефтепродуктов, реабилитации загрязненных территорий и водных объектов, которые осуществляются в соответствии с проектами (программами) рекультивации земель и восстановления водных объектов, имеющими положительное заключение государственной экологической экспертизы. Данные работы могут считаться завершенными при достижении допустимого уровня остаточного содержания нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в почвах и грунтах, донных отложениях водных объектов, при котором, в частности, исключается возможность поступления нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в сопредельные среды и на сопредельные территории; допускается использование земельных участков по их основному целевому назначению (с возможными ограничениями) или вводится режим консервации, обеспечивающий достижение санитарно-гигиенических нормативов содержания в почве нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) или иных установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативов в процессе самовосстановления почвы (без проведения дополнительных специальных ресурсоемких мероприятий).
По смыслу приведенных нормативных положений, второй из названных этапов представляет собой, по сути, приведение загрязненной территории в состояние, пригодное для дальнейшего использования, на что указывается и в постановлении Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства". Однако возможность применения названных Правил в случаях, формально не относящихся к чрезвычайным ситуациям локального, местного, территориального, регионального и федерального значения, а также организации взаимодействия сил и средств, привлекаемых для их ликвидации (Основные требования к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 года N 613), не подкрепляется прямым нормативным указанием.
Таким образом, административно-правовые нормы, регулирующие устранение последствий загрязнения в результате разливов нефти и нефтепродуктов, оказались несогласованными с гражданско-правовыми нормами о возмещении вреда, причиняемого в таких случаях. Между тем по смыслу правовой позиции, содержащейся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2003 года N 12-П, публично-правовые нормы должны быть гармонизированы с диспозитивными нормами гражданского законодательства.
5. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, неопределенность содержания правовой нормы препятствует ее единообразному пониманию, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к нарушению принципов равенства и верховенства закона; поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации (постановления от 6 апреля 2004 года N 7-П, от 20 декабря 2011 года N 29-П и др.).
Отсутствие в системе действующего правового регулирования четкого и непротиворечивого правового механизма возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, порождает неопределенность в вопросе о соотношении размера подлежащего возмещению вреда, исчисленного в соответствии с таксами и методиками, и понесенными причинителем вреда расходами на устранение своими силами допущенного правонарушения. Возмещение вреда в подобных случаях может превращаться из компенсационной меры, стимулирующей скорейшую минимизацию правонарушителем негативных последствий, в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, а в конечном итоге - приводить к умалению права граждан на благоприятную окружающую среду, что недопустимо в силу статей 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1-3), 42 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Таким образом, положения части 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статье 9 (часть 1) во взаимосвязи со статьями 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (часть 1-3), 42 и 55 (часть 3), в той мере, в какой - в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей их неоднозначное истолкование и, следовательно, произвольное применение, - при установлении на их основании размера возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, в частности при разрешении вопроса о возможности учета фактических затрат, понесенных причинителем вреда в процессе устранения им загрязнения лесов, образовавшегося в результате разлива нефти, данные положения не обеспечивают надлежащий баланс между законными интересами лица, добросовестно реализующего соответствующие меры, и публичным интересом, состоящим в максимальной компенсации вреда, причиненного лесам.
Федеральным органам государственной власти в пределах их компетенции надлежит незамедлительно принять меры к устранению указанной неопределенности в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в настоящем Постановлении, которыми, однако, не предопределяется какое-либо конкретное решение, касающееся возможности учета понесенных причинителем вреда расходов на устранение последствий загрязнения окружающей среды при определении размера возмещения причиненного лесам вреда, исчисленного в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации таксами и методиками, - конституционно значимым в данном случае является установление объема (структуры) вреда, подлежащего возмещению, а также условий, критериев и порядка его возмещения.
Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь пунктом 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", считает возможным установить особенности исполнения настоящего Постановления, состоящие в том, что впредь до внесения изменений в действующее правовое регулирование положения части 2 статьи 99 и постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" подлежат применению в части определения объема (структуры) и размеров возмещения вреда, причиненного лесам вследствие загрязнения нефтью и нефтепродуктами. Суды вправе в соответствии с правовыми позициями, выраженными в настоящем Постановлении, учитывать в размере вреда, исчисленного по установленным Правительством Российской Федерации таксам и методикам, необходимые и разумные расходы, понесенные причинителем вреда при устранении последствий вызванного его деятельностью загрязнения окружающей среды в результате разлива нефти и нефтепродуктов, если при этом достигается допустимый уровень остаточного содержания нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в почвах и грунтах, а также донных отложениях водных объектов, при котором, в частности, исключается возможность поступления нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в сопредельные среды и на сопредельные территории; допускается использование земельных участков по их основному целевому назначению (с возможными ограничениями) или вводится режим консервации, обеспечивающий достижение санитарно-гигиенических нормативов содержания в почве нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) или иных установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативов в процессе самовосстановления почвы (без проведения дополнительных специальных ресурсоемких мероприятий).
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 71, 72, 74, 75, 78, 79, 80 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать положения части 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 9 (часть 1) во взаимосвязи со статьями 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (часть 1), 42 и 55 (часть 3), в той мере, в какой - в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей их неоднозначное истолкование и, следовательно, произвольное применение, - при установлении на их основании размера возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, в частности при разрешении вопроса о возможности учета фактических затрат, понесенных причинителем вреда в процессе устранения им загрязнения лесов, образовавшегося в результате разлива нефти и нефтепродуктов, данные положения не обеспечивают надлежащий баланс между законными интересами лица, добросовестно реализующего соответствующие меры, и публичным интересом, состоящим в максимальной компенсации вреда, причиненного лесам.
2. Признать часть 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации не противоречащей Конституции Российской Федерации.
3. Федеральным органам государственной власти в пределах их компетенции надлежит незамедлительно принять меры к устранению неопределенности нормативного содержания положений части 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в настоящем Постановлении.
4. Положения части 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства", признанные настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, подлежат применению до внесения в действующее правовое регулирование изменений, вытекающих из настоящего Постановления.
Впредь до введения нового правового регулирования положения части 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" подлежат применению в части определения объема (структуры) и размеров возмещения вреда, причиненного лесам вследствие загрязнения нефтью и нефтепродуктами. Суды вправе в соответствии с правовыми позициями, выраженными в настоящем Постановлении, учитывать в размере вреда, исчисленного по установленным Правительством Российской Федерации таксам и методикам, необходимые и разумные расходы, понесенные причинителем вреда при устранении последствий вызванного его деятельностью загрязнения окружающей среды в результате разлива нефти и нефтепродуктов, если при этом достигается допустимый уровень остаточного содержания нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в почвах и грунтах, а также донных отложениях водных объектов, при котором, в частности, исключается возможность поступления нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в сопредельные среды и на сопредельные территории; допускается использование земельных участков по их основному целевому назначению (с возможными ограничениями) или вводится режим консервации, обеспечивающий достижение санитарно-гигиенических нормативов содержания в почве нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) или иных установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативов в процессе самовосстановления почвы (без проведения дополнительных специальных ресурсоемких мероприятий).
5. Дело с участием общества с ограниченной ответственностью "Заполярнефть" подлежит пересмотру, если в результате осуществления им мероприятий по устранению последствий нарушения лесного законодательства состояние загрязненного лесного участка отвечает условиям, указанным в пункте 4 резолютивной части настоящего Постановления.
6. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
7. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд Российской Федерации