Приватизация 1990-х годов - тема весьма щепетильная для власти и крайне болезненная для российского бизнеса. И неудивительно, что аналитическая записка Счетной палаты еще в период ее подготовки обросла множеством слухов и домыслов. А затянувшаяся презентация добавила перца в публикации СМИ и высказывания политиков. Говорят, что Счетная палата выполняет некий заказ власти и подводит базу для начала пересмотра итогов приватизации. Писали и о том, что СП вообще предлагает передел собственности. Потом появились сообщения, что у Степашина есть компромат на крупные компании и теперь их заставят расплатиться с государством по полной программе. То есть будет устроено нечто вроде показательной порки. После 8 декабря заговорили и о том, что власть хоть и разделяет некоторые выводы Счетной палаты, но собирается внести в них свои изменения. Дескать, именно поэтому и откладывается публичное выступление главы СП.
Что здесь правда, а что лишь игра воображения? С этим вопросом корреспондент "РГ" обратилась к председателю Счетной палаты РФ Сергею Степашину.
- Признаться, мы сами обеспокоены этими публикациями, - объяснил Сергей Вадимович. - Выводы, которые делают некоторые общественные деятели и СМИ, прямо противоположны результатам нашей работы. Я бы хотел, чтобы все это поняли: наша работа обращена не столько в прошлое, сколько в настоящее и будущее. Впереди у нас - приватизация недр, земли, энергетики, железных дорог. И очень важно проанализировать допущенные ошибки, чтобы не допускать их впредь. И вот еще что важно, - продолжил глава Счетной палаты. - В результате приватизации была решена задача изменения форм собственности - почти 60 процентов предприятий стали частными, сформировались новые рыночные институты - акционерные общества, рынок ценных бумаг, система институциональных инвесторов, банки, страховые компании, а сами приватизационные мероприятия прошли при относительном минимуме социальных конфликтов. И многие предприятия, особенно в металлургической отрасли, сфере обслуживания, сельхозпереработки, пищевой промышленности, работают весьма эффективно.
Анализ причин и последствий недостаточной эффективности действий органов исполнительной власти в достижении стратегических целей приватизации, а также исследование наиболее типичных фактов нарушения законности позволили Счетной палате разработать ряд конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование правовых и институциональных основ приватизации. Это наш вклад, как высшего органа финансового контроля страны в решение общей задачи по наведению порядка в сфере управления государственным имуществом.
А в том, что мой доклад несколько раз откладывался, нет никакого тайного смысла. Первый вариант, на мой взгляд, был чересчур эмоционален. Потом мы решили отправить свою работу на "рецензию" ученым и независимым экспертам. Депутаты же перенесли мое выступление чисто по техническим причинам. Кстати, текст аналитической записки более трех недель назад был размещен на интернет-сайте Счетной палаты. Мы не делаем из своей работы секрета - читайте и сами во всем убедитесь.
Мы воспользовались советом Сергея Степашина, тем более что в распоряжении "РГ" оказалась еще и стенограмма обсуждения аналитической записки ведущими экономистами страны.
Ваучерная приватизация (1992-1994 годы)
Законодательство первого периода приватизации, говорится в аналитической записке, объективно носило внутренне противоречивый, компромиссный характер. Здесь, как говорят ведущие экономисты, практика победила идеологию. Формальные права собственности стали лишь ширмой для легализации "выедания" активов и ресурсов. Приватизированные предприятия были фактически обречены на неэффективность, поскольку отсутствовали механизмы реализации новых форм собственности. Не были приняты законы об акционерных обществах и о рынке ценных бумаг, не созданы эффективная банковская система и страховой рынок.
Существенные недостатки правовой базы давали возможность (или становились причиной) для серьезных злоупотреблений и финансовых нарушений в ходе приватизации. Так, правительство в течение всего периода массовой приватизации не утвердило Положение о проведении инвестиционных конкурсов (торгов), вследствие чего значительная доля приватизируемого имущества, в том числе акции акционерного общества "Авиакомпания "Внуковские авиалинии", были проданы в условиях почти правового вакуума и бесконтрольности.
Кроме того, территориальным агентствам Госкомимущества было предоставлено право самостоятельно проводить приватизацию предприятия, если, допустим, в двухнедельный срок с момента поступления "заявок" в федеральный комитет правительство не принимало мотивированного решения о запрещении приватизации. Однако Госкомимущества зачастую направлял дела в правительство через 2-4 месяца после их поступления в комитет. Что давало возможность территориальным агентствам без решений правительства и заключений отраслевых министерств приватизировать предприятия федеральной собственности, в том числе и оборонно-промышленного комплекса. Именно так были приватизированы Смоленский авиационный завод, Рыбинский моторостроительный завод, Рыбинский КБ моторостроения, Самарское госпредприятие "Старт", Уфимское моторостроительное производственное объединение, Уралмашзавод, ЛНПО "Пролетарский завод", производственное объединение "Знамя Октября", ЦНИИ "Румб", Балтийский завод.
Возможно, результаты ваучерной приватизации оказались бы несколько иными, делает вывод СП, если бы в нашей стране был использован зарубежный опыт участия высших органов финансового контроля в проведении массовой приватизации. Однако, как известно, история не знает сослагательного наклонения.
Кстати, только в 1995 году был принят Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации". Именно тогда "новорожденная" СП и получила право оценивать законность, эффективность и целесообразность действий органов исполнительной власти при распоряжении государственным имуществом (в том числе во время его приватизации и продажи).
Денежная приватизация (1994-1999 годы)
Несовершенство и противоречивость не обошли стороной и правовую базу этого периода приватизации. В результате чего залоговые аукционы порой проходили фактически без конкурса и становились завуалированной формой самовыкупа акций.
Закон о приватизации 1997 года частично восполнил эти пробелы. Он ввел новые способы приватизации государственного и муниципального имущества, существенно изменил форму проведения конкурсов. Инвестиционный конкурс был упразднен, а переход права собственности на проданное на коммерческом конкурсе имущество стал возможен только после выполнения победителем инвестиционных и социальных условий. Но, отмечают аудиторы, порядок расторжения сделок и возмещения ущерба в связи с невыполнением покупателем инвестиционных условий так и не был разработан. Не сложилась и правовая основа для приватизации объектов государственной собственности по рыночной цене, то есть без занижения ее реальной стоимости. Не был создан и механизм, запрещающий или ограничивающий участие иностранного капитала в приватизации стратегических предприятий.
В 1990-е годы крупнейшие иностранные производители вооружения, используя эти правовые пробелы, вели беспрецедентную работу по закреплению за собой исключительных прав на изобретения российских авторов. Таким образом, по данным Роспатента, за рубежом запатентованы российские разработки в области электронной, лазерной, волоконно-оптической техники, технологий переработки нефти и газа, органической химии, медицинской и экологической техники. По экспертным оценкам, в 1992-2000 годах только в США зарегистрировано более тысячи патентов на технологии военного и двойного назначения, где авторами являются российские изобретатели, а обладателями патентов и, следовательно, исключительных прав - иностранные юридические и физические лица. Так, французская фирма "Эрокоптер Франс" получила 8 патентов Российской Федерации на перспективные технические решения, используемые в вертолетостроении. В результате Россия, даже не вступая в ВТО, может получить претензии по экспортируемой технике военного и двойного назначения.
Третий этап (1999-2003 годы)
В сентябре 1999 года была принята Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. Она-то и подвела первые итоги приватизации в России. Они были неутешительными.
"Несмотря на то, что в результате массовой приватизации 58,9 процента предприятий стали частными, ряд поставленных целей не был достигнут". Не сформирован широкий слой эффективных частных собственников. Структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективной деятельности предприятий. Привлеченных в процессе приватизации инвестиций оказалось явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий. А в некоторых отраслях не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках. В декабре 2001 года принимается новый Закон "О приватизации государственного и муниципального имущества". Во многом он исправляет пробелы предыдущего законодательства по приватизации.
Но и этот закон, как выяснилось, не лишен серьезных недостатков. Например, в нем не определен порядок рассмотрения Государственной Думой прогнозного плана приватизации федерального имущества и отчета правительства о результатах его выполнения. Госдума фактически была устранена от непосредственного влияния на приватизацию в России.
Последний, обновленный, закон о приватизации вступил в силу 26 апреля 2002 года. В нем обозначены десять способов приватизации, что само по себе очень важный шаг вперед. Однако детально механизмы и процедуры их реализации проработаны только для шести способов приватизации. Тогда как, по оценкам экспертов, именно оставшиеся четыре являются наиболее неординарными и особенно уязвимыми для коррупции. Речь идет, например, о продаже за пределами территории Российской Федерации акций ОАО, находящихся в государственной собственности. Второй (тоже пока не проработанный) способ приватизации - продажа акций ОАО через организатора торговли на рынке ценных бумаг. Третий - внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО. И четвертый - продажа акций ОАО по результатам доверительного управления.
Руководство к действию?
Какие же выводы делает из всего этого Счетная палата? Остановимся на главном.
Во-первых, говорится в аналитической записке, в стране по-прежнему отсутствует законодательное урегулирование вопросов, связанных с восстановлением законных прав государства (либо местного самоуправления) как собственника в тех случаях, когда они были нарушены в ходе приватизации. В результате продолжает сохраняться очевидный законодательный дисбаланс в пользу более эффективного обеспечения гарантий защиты прав частных собственников.
По мнению Счетной палаты, резонно было бы принять федеральный закон "О процедурах национализации и муниципализации", то есть закон о возмездном отчуждении государством имущества частных собственников.
Во-вторых, все еще не установлены критерии стратегически значимых предприятий, связанных с обеспечением национальной безопасности государства. Ни в тексте федерального закона, ни в иных правовых актах не содержится указаний на порядок обсуждения и формирования такого списка.
В-третьих, упрощенный механизм процедуры банкротства открывает широкие возможности для нового передела собственности. Этот способ "приватизации" нередко применяется в отношении предприятий, которые обладают ценным имуществом и порой являются единственным производителем уникальной продукции.
В-четвертых, фактически отсутствует правовая база для приватизации объектов собственности Российской Федерации за рубежом. Тогда как потенциальные дивиденды при этом, говорится в записке, могут составить 1 млрд. долларов.
Доходы, которые мы потеряли
Но несовершенство законодательной базы, как выяснилось, не было единственной проблемой приватизации. Проверки показали, что исполнительная власть нередко превышала свои полномочия, а также игнорировали либо "обходили" различные законодательные запреты и ограничения, связанные с продажей особо значимых государственных предприятий. Например, Госкомимущества принял решение о приватизации акционерного общества "Росгосстрах", 100 процентов акций которого находились в федеральной собственности. Тогда как речь могла вестись только о продаже определенной доли акций.
Или другой пример. Несмотря на запрет приватизации портовых гидротехнических сооружений, распоряжением Госкомимущества был предусмотрен к приватизации причал КМ-1-88пм ОАО "Мурманский морской торговый порт". А вопреки статье 12 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1995 год", устанавливающей, что досрочная продажа закрепленных в федеральной собственности пакетов акций некоторых нефтяных компаний проводиться не будет, Госкомимущество все-таки выставил на инвестиционные конкурсы и залоговые аукционы пакеты акций "ЮКОСа", "ЛУКОЙЛа", "СИДАНКО", "Сургутнефтегаза" и других.
Счетная палата приводит и конкретные цифры потерь, которые понесло государство от "неуклюжей" приватизации. Так, по итогам десяти выборочно проверенных специализированных аукционов в 1996-1997 годах из-за необоснованного снижения цены акций упущенная выгода для федерального бюджета составила более 115 млрд. рублей. Например, при определении продажной цены пакета акций ОАО "Тюменская нефтяная компания" не была учтена стоимость извлекаемых запасов нефти и газа, находящихся на балансе организации. В результате цена продажи пакета акций была занижена минимум на 920 млн. долларов. А от продажи акций ОАО "Нефтегазовая компания "Славнефть" государство недополучило 309,3 млн. долларов. Упущенная выгода федерального бюджета - около 220 млн. долларов.
Но и новые собственники не всегда оказывались на высоте. Руководители предприятий спешно организовывали дочерние фирмы, переводя на них особо ценное имущество и основные фонды. В итоге, говорится в документе, произошло существенное уменьшение доли государства на предприятиях, имеющих федеральные пакеты акций. И как следствие - государство теряло контроль за деятельностью важных объектов промышленности. Примерами тому могут служить Ижевский электромеханический завод, Мурманский морской торговый порт, Ульяновский авиационный промышленный комплекс, Курганский завод металлических мостовых конструкций.
Что делать
Счетная палата проанализировала итоги приватизации практически по всем ведущим отраслям. И каждый такой раздел демонстрирует больше минусов, чем плюсов. Например, в 1992-1993 годах были приватизированы все предприятия ювелирной промышленности и часть золотодобывающих. Но ни в одном разделе государственной программы не были определены условия их приватизации. И по существу они были приравнены к производителям товаров народного потребления и "пошли" по ускоренной и упрощенной схеме. После такой приватизации в государственной собственности осталось всего 33 предприятия, на долю которых приходилось не более 1 процента объема добычи золота в России.
Поспешная, необоснованная приватизация в 1993 году уникального Калининградского янтарного комбината, считают аудиторы, разрушила его хозяйственные связи, систему управления, начались массовые хищения. И сегодня комбинат, по сути, является банкротом.
Заочной амнистии не ждите
Как видим, государство по своей ли вине, по недобросовестности ли бизнеса, но понесло от приватизации серьезные убытки. Что же из этого следует?
СП считает, что "недостаточность и неполнота законодательной базы не являются основанием для отмены либо пересмотра итогов приватизации 1993-2003 годов". Здесь работает общее правило презумпции законности. Так что бизнес может расслабиться. Ведь "по общепризнанным международно-правовым принципам ответственность за негативные последствия приватизации полностью лежит на публичной власти". Такая позиция, кстати, неоднократно излагалась в решениях Конституционного суда Российской Федерации.
Однако, по мнению СП, вывод о легитимности приватизации в целом не означает объявления "заочной амнистии" тем, кто совершил нарушения, приобретая собственность. "Именно поэтому, - говорит Степашин, - необходимо продолжить тщательное изучение приватизационной практики. И в судебном порядке на основании выявленных и доказанных фактов обеспечить восстановление нарушенных прав законного собственника - государства". Речь здесь может идти как о безусловном возвращении государству незаконно приватизированного имущества, так и о компенсации, например, за недооцененную собственность или за невыполненные инвестиционные условия сделок. Однако возврат незаконно приватизированного имущества государству, по мнению СП, не является национализацией, поскольку, исходя из статьи 301-й Гражданского кодекса Российской Федерации, каждый законный собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения.
Прямая речь |
Дмитрий Львов, советник президиума Российской академии наук:
- Самый главный отрицательный аспект приватизации - это то, что произошла удивительная деградация жизненного уровня населения. И в первую очередь следует признать, что идеология и методика приватизации были вообще порочными в своей основе. И второе. Необходимо вернуть по возможности чисто рыночными методами, через нормальные механизмы, в том числе аукционы, недоплаченные деньги. И напрасно нас пугают, что это - деприватизация. Пускай, например, компании выкупают свои долги.
Владимир Лопатин, заместитель директора НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ:
- Что касается третьего этапа приватизации (1999-2003 годы), то он, наверное, состоит не в совершенствовании правовых основ распоряжения государственной собственностью, а заключается в перераспределении собственности. В том числе и с использованием процедуры банкротства, что, по мнению Генеральной прокуратуры, в то время имело наибольший всплеск.
Говоря о четвертом этапе, который начался после 2003 года, желательно отметить не только "повышение эффективности управления собственностью, совершенствование правового регулирования в этой сфере", но и приватизацию интеллектуальной собственности как одну из задач данного этапа.
Мне кажется, что доклад бы выиграл, если бы в нем более четко прозвучала мысль о том, что в стоимость имущества при приватизации не включалась интеллектуальная собственность. Пока этот пример приводится как иллюстрация к занижению стоимости приватизированного имущества. Это принципиальная ошибка. Интеллектуальная собственность вообще не приватизировалась, поскольку не включалась в состав имущества. И соответственно происходило ее незаконное использование. Тогда уместным будет предложение о принятии федерального закона о реализации прав государства на объекты интеллектуальной собственности.
Напомню, что проект такого закона был разработан по заказу правительства России еще в 2000 году. Он получил хорошую оценку. На его основе принят модельный закон для стран - участниц СНГ. Сейчас ряд стран Содружества принимают свои национальные законы. Россия, к сожалению, отстает.
Евгений Ясин, научный руководитель Государственного университета - Высшая школа экономики:
- Для нас проблема не в том, чтобы написать хороший закон. А в том, чтобы было достаточное количество людей, заинтересованных в следовании этому закону. Если мы делаем так, что человек получает какие-то государственные гранты, право собственности на свой интеллектуальный труд, на свои инновации, мы создаем эту силу, которая будет защищать интеллектуальную собственность.
Сам по себе разговор о том, что государство что-то потеряло, у меня вызывает недоумение. Если новый собственник эффективно использует свою собственность, то все нормально. Если нет, значит, его должен наказать экономический механизм.
Николай Петраков, директор Института проблем рынка РАН:
- Независимо от первоначальной оценки приватизированных фондов необходимо провести общую инвентаризацию производственных фондов: и государственного имущества, и имущества приватизированных предприятий. При этом никого не надо спрашивать: "За сколько ты эту собственность приобрел, как ее перепродал или получил вообще даром".
И уже после этого ввести налог на имущество. Вот тогда будет ясно, кто эффективно работает, кто неэффективно. Кто может платить налог и получать дополнительную прибыль - тот эффективный собственник. Кто не может - пусть освобождается от этого имущества. И здесь нет никакого пересмотра итогов приватизации.
Что касается недр, то надо перейти к системе концессии. У тебя есть техника, оборудование, а государство тебя наняло на определенных условиях. Ты устанавливаешь цену, покрывающую издержки и нормальную прибыль, как в остальной промышленности. И никакого касательства к мировой цене на нефть не имеешь. Это не твое дело. У тебя есть лопата, ты пришел к бабушке, которая две сотки картошки вырастила. И она тебя нанимает. Из 10 мешков два - твоих. Все. Не хочешь - другого наймем.