Новости

Концепция федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы"

Опубликован 9 октября 2012 г.

Продолжение. Начало в номере за 2 октября

В этой связи в рамках Программы предполагается реализовать мероприятия по созданию условий для осуществления качественных экспертиз государственными судебно-экспертными учреждениями Министерства юстиции Российской Федерации, которые являются независимой структурой государственных судебных экспертов, не подчиненной органам дознания и следствия, свободной от какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, и имеют на сегодняшний день наиболее полную нормативную правовую базу по судебной экспертизе.

Количество ежегодно назначаемых судебных экспертиз судами Российской Федерации составляет 300 тыс. экспертиз. Анализ статистических отчетов показывает, что судебно-экспертные учреждения Министерства юстиции Российской Федерации осуществляют 35 тыс. судебных экспертиз в год.

Отмеченное обстоятельство привело в настоящее время к тому, что сроки производства судебных экспертиз при условии фактического перевыполнения норм экспертной нагрузки в среднем в 1,5 раза выросли и могут достигать от 3 месяцев до 1,5 года. При этом по состоянию на 1 января 2011 г. изношенность основных фондов составляет 61 процент.

Вместе с тем возможности государственной судебно-экспертной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации ограничены бюджетным финансированием, сегодня они уже практически исчерпаны и не соответствуют в полной мере возросшим потребностям судов в производстве экспертиз, в первую очередь строительно-технических, автотехнических и автооценочных, финансово-экономических, товароведческих, экологических, лингвистических, психологических, компьютерно-технических и почерковедческих экспертиз.

Реализация мероприятий Программы по созданию условий для осуществления качественных экспертиз судебно-экспертными учреждениями Министерства юстиции Российской Федерации и внедрению в судебно-экспертную деятельность современных информационных технологий, а также оснащение учреждений современной приборной базой позволят улучшить качество осуществляемых экспертиз и сократить сроки их производства, что повлияет на сокращение сроков судопроизводства.

Решение задач сокращения сроков производства судебных экспертиз, увеличения объемов проводимых исследований, повышения их качества, развития новых методов и методик экспертных исследований носит масштабный и долговременный характер. Их решение не может быть достигнуто только в рамках текущей деятельности Министерства юстиции Российской Федерации и иных государственных органов по организационному и методическому руководству деятельностью судебно-экспертных учреждений.

Современный этап социально-экономических преобразований диктует необходимость перехода государственных судебно-экспертных учреждений на новый качественный уровень деятельности, что определяет необходимость применения программно-целевого метода, позволяющего выбрать оптимальный вариант решения проблем, обеспечить рациональное и адресное расходование средств, учесть потребности судов и органов правосудия Российской Федерации в новых услугах государственных судебно-экспертных учреждений.

Решение проблемы обеспечения жильем судей и работников аппаратов судов и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, нуждающихся в улучшении жилищных условий, с точки зрения обеспечения независимости судебной власти остается крайне важным. В настоящее время статьей 19 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" закрепляется государственная гарантия обеспечения судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, отдельными жилыми помещениями в соответствии с нормами, установленными законодательством Российской Федерации. Однако непосредственно порядок предоставления жилых помещений судьям указанным Законом не определен. В целях решения задачи Программы по обеспечению независимости судей и реализации мероприятий по обеспечению жильем судей федеральных судов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, необходимо на законодательном уровне определить порядок предоставления жилья судьям.

Следует отметить, что мероприятия по обеспечению жильем судей и работников аппаратов судов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, запланированные при утверждении Программы до 2012 года, не были выполнены в полном объеме в связи с увеличением средней стоимости 1 кв. метра жилого помещения в субъектах Российской Федерации.

В этой связи в целях обеспечения преемственности мероприятий Программы до 2012 года и выполнения задачи по обеспечению независимости судей предполагается включить в Программу мероприятия по обеспечению жильем судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

В случае отказа от применения программно-целевого метода возможны следующие негативные последствия:

отсутствие координации в действиях органов судебной власти и федеральных органов исполнительной власти в решении стоящих перед государством задач в сфере развития судебной системы, исполнения судебных актов и судебно-экспертной деятельности;

неэффективное использование бюджетных средств при решении поставленных перед судебной системой задач;

ухудшение и моральное устаревание материально-технической базы органов судебной власти, органов, осуществляющих принудительное исполнение судебных актов, и судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации.

Решение задач Программы без использования программно-целевого метода потребует дополнительного ежегодного финансирования за счет средств федерального бюджета на соответствующий год в связи с тем, что в соответствии со статьей 124 Конституции Российской Федерации финансирование судов производится только за счет средств федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия.

Отсутствие достаточных финансовых средств, направляемых на финансирование мероприятий Программы, негативно скажется на развитии судебной системы, то есть в полной мере не будут реализованы стратегические цели государства.

Анализ ситуации показал, что средства федерального бюджета на судебную систему в 2007 - 2011 годах составили:

в 2007 году - 78 931,3 млн рублей, из них средства на реализацию Программы до 2012 года - 6379,7 млн рублей;

в 2008 году - 92 627,4 млн рублей, из них средства на реализацию Программы до 2012 года - 8937,1 млн рублей;

в 2009 году - 107 289,2 млн рублей, из них средства на реализацию Программы до 2012 года - 10 152,5 млн рублей;

в 2010 году - 109 009,6 млн рублей, из них средства на реализацию Программы до 2012 года - 10 930,3 млн рублей;

в 2011 году - 113 858,5 млн рублей, из них средства на реализацию Программы до 2012 года - 13 531,5 млн рублей.

В 2012 году запланированы средства на судебную систему в размере 117 793,4 млн рублей, из них средства на реализацию Программы до 2012 года - 10 792,8 млн рублей.

Несмотря на ряд позитивных перемен, произошедших в сфере правосудия в результате реализации Программы до 2012 года, и значительное увеличение бюджетных расходов на органы правосудия, имеются проблемы, которые не позволяют говорить о том, что процесс модернизации этой сферы удовлетворяет общество.

Использование программно-целевого метода направлено на создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами, выделяемыми для надлежащего обеспечения деятельности судебных органов, Федеральной службы судебных приставов и системы государственных судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации.

Применение программно-целевого метода направлено на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами.

Реализация программно-целевым методом комплекса мероприятий, затрагивающих судебную систему в целом, предусматривает создание централизованных механизмов их координации, а также формирование системы показателей изменений в сфере правосудия, исполнения судебных актов и государственной судебно-экспертной деятельности.

В случае решения проблем судебной системы без использования программно-целевого метода ее дальнейшее реформирование утратит системность и возникнет несогласованность в развитии судов различных уровней и юрисдикции. В результате это приведет к инерционному развитию судебной системы в целом, при котором состояние правосудия будет все менее отвечать возрастающим социально-экономическим потребностям общества и государства.

Как показывает практика, увеличение финансирования без использования программно-целевого метода не позволяет в полной мере оценить эффективность бюджетных расходов.

Преимуществом использования программно-целевого метода при финансировании мероприятий Программы является системное решение проблем на основе выделения финансовых средств с соблюдением предусмотренных законодательством Российской Федерации форм и методов контроля за их использованием.

V. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы

Для выбора вариантов решения проблем, связанных с дальнейшим развитием судебной системы России, в настоящей Концепции рассмотрены и проанализированы 3 варианта реализации Программы:

первый вариант (оптимистичный) - реализация Программы при условии ее полного финансирования и ускоренной реализации (5 лет). Это позволит решить все поставленные задачи и достичь заявленные цели;

второй вариант (реалистичный) - реализация Программы с уменьшенным в части государственных капитальных вложений объемом финансирования по сравнению с заявленным. В этом случае предполагается сконцентрировать выделяемые ресурсы на наиболее приоритетных направлениях и мероприятиях реформирования органов правосудия, связанных с обеспечением доступности и повышением эффективности и качества правосудия. Реализация этого варианта позволит решить задачи по обеспечению открытости и доступности правосудия, независимости судебной власти, а также по созданию необходимых условий для осуществления правосудия и достижения заявленных целей;

третий вариант - решение проблемы непрограммными средствами. Такой подход может привести к утрате применяемого в настоящее время комплексного скоординированного подхода к развитию судебной системы, основанного на применении единых механизмов реформирования сферы правосудия, и неэффективному использованию бюджетных средств.

VI. Ориентировочные сроки решения проблемы программно-целевым методом

Реализация Программы предусматривается в 2013 - 2020 годах. Срок ее реализации является необходимым и достаточным для получения ощутимых общественно значимых результатов, связанных с достижением поставленных ею основных целей и задач по обеспечению открытости и прозрачности правосудия, повышению эффективности и качества рассмотрения дел, созданию необходимых условий для осуществления правосудия, обеспечению доступности правосудия, обеспечению независимости судей, повышению уровня исполнения судебных решений и развитию системы государственных судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации.

В Программе предусматривается реализация комплекса скоординированных мероприятий по приоритетным направлениям развития судебной власти и государственных судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации, в связи с чем этапы ее реализации не выделяются.

VII. Предложения по целям и задачам Программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход реализации Программы по годам на вариантной основе

Целями Программы являются повышение качества осуществления правосудия, а также совершенствование судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций.

Для достижения указанных целей должны быть решены следующие задачи:

обеспечение открытости и доступности правосудия;

создание необходимых условий для осуществления правосудия;

обеспечение независимости судебной власти;

построение эффективной системы исполнительного производства, повышение открытости и доступности системы принудительного исполнения;

модернизация судебно-экспертной деятельности, осуществляемой государственными судебно-экспертными учреждениями Министерства юстиции Российской Федерации.

В рамках реализации Программы предусматривается выполнение комплекса мероприятий по следующим направлениям:

информатизация судебной системы и внедрение современных информационных технологий в деятельность судебной системы;

строительство, реконструкция и приобретение зданий судов, Федеральной службы судебных приставов и государственных судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации;

оснащение зданий судов техническими средствами и системами обеспечения безопасности, а также обеспечение судей мобильными устройствами тревожной сигнализации, действующей вне зданий судов;

внедрение современных информационных технологий в сфере судебно-экспертной деятельности, включая укрепление их материально-технической базы и оснащение лабораторий судебной экспертизы современной приборной базой;

внедрение современных технологий в систему исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, включая создание единой автоматизированной информационной системы Федеральной службы судебных приставов и создание электронного архива для хранения электронных документов с целью перехода на принудительное исполнение в электронном виде;

обеспечение судей жилыми помещениями, предоставление работникам аппаратов судов и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации субсидий на приобретение жилых помещений.

Целевые индикаторы и показатели реализации Программы (нарастающим итогом) приведены в приложении N 1.

VIII. Предложения по срокам, объемам и источникам финансирования Программы в целом и отдельных ее направлений на вариантной основе

Срок реализации Программы составляет 8 лет.

Согласно статье 124 Конституции Российской Федерации финансирование судов производится только из федерального бюджета, обеспечивая возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.

Программа реализуется только за счет средств федерального бюджета.

Общий объем финансирования Программы по первому варианту (оптимистичному) составляет 113 241,96 млн рублей (в ценах соответствующих лет) на 5 лет, в том числе:

капитальные вложения - 92 252,14 млн рублей;

прочие нужды - 20 989,82 млн рублей.

Общий объем финансирования Программы по второму варианту (реалистичному) составляет 90 559,33 млн рублей (в ценах соответствующих лет), в том числе:

капитальные вложения - 68 400,81 млн рублей;

прочие нужды - 22 158,52 млн рублей.

Объемы финансирования Программы по направлениям расходования средств федерального бюджета (на вариантной основе) приведены в приложении N 2.

Распределение объемов финансирования подлежит уточнению в установленном порядке при формировании проектов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на соответствующие годы.

IX. Предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности решения проблемы

В результате выполнения мероприятий Программы предполагается значительное повышение качества правосудия и эффективности рассмотрения судебных споров, обеспечение доступности и открытости правосудия, формирование стабильной и единообразной судебной практики, повышение авторитета судебной власти, создание условий для конкурентоспособности российской судебной системы в международном сообществе, обеспечение независимости судебной системы и повышение привлекательности государственной гражданской службы в судах общей юрисдикции, арбитражных судах и системе Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, а также повышение качества исполнения судебных актов и качества проводимых судебных экспертиз.

Кроме того, планируется дальнейшее внедрение в деятельность судебной системы информационных технологий, которое обеспечит тем самым большую доступность граждан к средствам судебной защиты, информированность граждан о деятельности судебной системы, а также дальнейшее укрепление связи судов с населением и одновременно повышение уровня его доверия к судебной власти. В результате возникнет своеобразная форма контроля общества за отправлением правосудия.

По итогам реализации Программы предполагается создать надлежащие условия для осуществления независимого правосудия в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, улучшив материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности судебной системы.

Выполнение мероприятий Программы будет способствовать реализации таких стратегических целей Российской Федерации, как создание необходимой среды для инновационного социально ориентированного типа развития, развитие политико-правовых институтов, нацеленных на обеспечение гражданских и политических прав граждан и исполнение законодательства Российской Федерации, защиту базовых прав, включая неприкосновенность личности и собственности, независимость суда, эффективность правоохранительной системы и свободу средств массовой информации.

Предполагается в рамках реализации мероприятий Программы по повышению эффективности политико-правовых институтов и обеспечению исполнения законодательства Российской Федерации решение следующих задач:

обеспечение действенной защиты прав и законных интересов граждан и формирование в обществе понимания того, что способность обеспечивать защиту собственности является одним из критериев благоприятного инвестиционного климата и эффективности государственной власти;

создание условий, при которых российским компаниям было бы выгодно оставаться в российской юрисдикции и использовать для разрешения споров, в том числе споров по вопросам собственности, российскую судебную систему;

существенное улучшение доступа граждан к правосудию, в том числе с использованием современных технологий, и к информации о деятельности судебной системы;

повышение эффективности и устойчивости функционирования финансовых рынков и создание условий для формирования в России международного финансового центра.

Эффективность реализации Программы определяется на основе оценки фактического достижения целевых индикаторов и показателей по отношению к нормативным индикаторам и показателям, предусмотренным приложением N 1 к Программе.

X. Предложения по участию федеральных органов исполнительной власти и иных органов государственной власти, ответственных за формирование и реализацию Программы

Ответственными за формирование и реализацию Программы являются Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации и Федеральная служба судебных приставов.

XI. Предложения по государственным заказчикам и разработчикам Программы

Функции государственного заказчика - координатора Программы возлагаются на Министерство экономического развития Российской Федерации.

Государственными заказчиками Программы являются Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации и Федеральная служба судебных приставов.

Разработка Программы осуществляется Министерством экономического развития Российской Федерации совместно с государственными заказчиками Программы.

XII. Предложения по механизмам формирования мероприятий Программы

Государственный заказчик - координатор Программы координирует деятельность государственных заказчиков по формированию мероприятий Программы.

Государственные заказчики Программы готовят предложения, на основании которых государственный заказчик - координатор Программы в установленные сроки формирует основные разделы перечня ее мероприятий.

Система мероприятий Программы осуществляется по направлениям Программы.

Направление по информатизации судебной системы и внедрению современных информационных технологий в деятельность судебной системы обеспечит повышение эффективности деятельности всей судебной системы Российской Федерации.

Внедрение автоматизированных систем в деятельность органов судебной власти приведет к значительному сокращению нарушений процессуальных сроков рассмотрения дел и споров, сокращению количества незавершенных дел, обеспечит удобный и быстрый доступ к информации и повысит качество и эффективность работы аппаратов судов.

Федеральным законом "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации", который вступил в силу с 1 июля 2010 г., возложены принципиально новые обязанности на органы судебной власти и Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, связанные с обеспечением постоянного доступа граждан к информации об их деятельности (информации о делах, находящихся в суде, судебных актах с учетом предусмотренных статьей 15 указанного Федерального закона требований по изъятию сведений, охраняемых законом), а также обязанности по приему обращений граждан в электронном виде. В рамках реализации этих мероприятий должны быть обеспечены:

открытость и доступность для граждан информации о деятельности судов Российской Федерации;

предоставление возможности гражданам использовать информационные технологии как при получении информации о деятельности судов Российской Федерации, так и на каждом этапе судебного процесса, начиная с даты обращения в суд до окончания судебного процесса;

снижение нагрузки на судей и работников аппаратов судов посредством оптимизации деятельности судебного делопроизводства и текущей деятельности судов Российской Федерации.

Приоритетными направлениями развития информационно-коммуникационных технологий в Верховном Суде Российской Федерации и судах общей юрисдикции являются:

создание современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры единого информационного пространства Верховного Суда Российской Федерации и федеральных судов общей юрисдикции, мировых судей, органов судейского сообщества, системы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, а также обеспечение высокого уровня ее доступности, эффективности взаимодействия с гражданами и организациями за счет развития и внедрения программно-технических решений государственной автоматизированной системы "Правосудие" в судах общей юрисдикции и системе Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации;

создание комплекса сканирования и хранения электронных образов документов судов, а также проведение работ по переводу судебных архивов в электронный вид;

создание условий для электронного судопроизводства, предусматривающего упрощение процедур подачи в суд исковых заявлений, жалоб в электронном виде, получения копий документов и ознакомления с материалами дела;

создание технических условий для обеспечения взаимодействия судов общей юрисдикции с информационными системами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы судебных приставов, Федеральной службы исполнения наказаний и других в электронном виде;

оснащение судов и системы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации программным обеспечением и ключевыми носителями для ведения электронного документооборота с применением электронной подписи;

повышение качества работы судов (быстрое и качественное разрешение судебных дел), повышение открытости, доступности и прозрачности деятельности судов, судебных органов и органов судейского сообщества на основе информационно-коммуникационных технологий за счет применения систем видео- и аудиопротоколирования хода судебных заседаний, программно-технических средств оцифровки документов и оборудования видео-конференц-связи.

В целях развития информационных технологий в арбитражной системе предполагается реализация следующих мероприятий:

создание "облачной" вычислительной архитектуры, которая позволит максимально эффективно, надежно и безопасно использовать технологии и специализированное "облачное" программное обеспечение для автоматизации судебного и общего делопроизводства, что в дальнейшем существенно сократит затраты на развертывание, поддержку и модернизацию программного обеспечения. Решение этих задач позволит реализовать возможность удаленного доступа как со стороны судов, так и со стороны участников судебных процессов из любой точки страны и мира и с любого устройства, в том числе мобильного;

расширение возможностей использования мобильных устройств в качестве доступа к информационным ресурсам, программным комплексам и базам данных арбитражных судов Российской Федерации посредством использования "облачных" технологий для судей и работников аппарата судов - мобильного правосудия;

создание мобильных подвижных офисов судей с применением видео-конференц-связи для проведения выездных заседаний в географически удаленных населенных пунктах страны, расширив тем самым функциональную возможность отправления правосудия. Подобные офисы сделают правосудие более открытым и доступным. В качестве технической базы предполагается использование специального пассажирского микроавтобуса с расширенными функциональными возможностями;

организация входного сканирования всех поступающих в арбитражные суды документов и формирование электронных дел (пилотный проект "Электронное дело").

В целях информатизации Конституционного Суда Российской Федерации предполагается реализация следующих мероприятий:

создание комплексной электронной интегрированной информационно-аналитической системы обеспечения конституционного судопроизводства, что даст возможность повысить качество решений за счет увеличения скорости охвата предметного поля правового исследования и соответствующего сокращения сроков рассмотрения обращений с сохранением непротиворечивости общего массива решений;

создание системы мобильного правосудия, обеспечивающего непрерывный (24x7) доступ к информационным системам судей и сотрудников Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации, а также участие сторон в слушаниях по делу;

создание электронного механизма взаимодействия с заявителями при подаче обращений с возможностью интеграции с инструментами межсудебного и межведомственного взаимодействия, что значительно облегчит подачу обращений в Конституционный Суд Российской Федерации за счет реализации подачи обращения в электронном виде и др.

Направление по строительству, реконструкции и приобретению зданий судов, Федеральной службы судебных приставов и государственных судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации является одним из основных направлений, направленных на решение задачи Программы по созданию необходимых условий для отправления правосудия.

За время реализации Программы предполагается ввести в действие 92 здания федеральных судов общей юрисдикции и управлений Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и 11 зданий арбитражных судов.

Приоритетной задачей является создание необходимых условий для эффективного осуществления принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц путем строительства (реконструкции) административных зданий либо приобретение помещений в случае отсутствия земельных участков на территориях субъектов Российской Федерации. За период реализации Программы предполагаются строительство 19 административных зданий, реконструкция 2 административных зданий и строительство 7 гаражей.

Качественное проведение судебных экспертиз невозможно в условиях нехватки площадей для размещения экспертов, сотрудников государственных судебно-экспертных учреждений и исследовательских лабораторий. Требования к помещениям учреждений судебной экспертизы должны быть обусловлены требованиями о возможности присутствия сторон судопроизводства при проведении исследований. Кроме того, проведение судебных экспертиз требует оборудования ряда специализированных помещений, таких, как тир, бокс для осмотра автотранспорта, химические лаборатории, лаборатории для эксплуатации рентгеновского и иного излучающего оборудования, кабинетов для производства видеофонографических экспертиз.

В процессе реализации Программы планируется увеличение площади служебных помещений в расчете на 1 государственного эксперта с 23 до 33 кв. метров.

В рамках направления по оснащению зданий судов техническими средствами и системами обеспечения безопасности и по обеспечению судей мобильными устройствами тревожной сигнализации, действующей вне зданий судов, планируется оснастить здания федеральных судов техническими средствами охраны, в частности турникетами, охранно-пожарной сигнализацией, системами автоматического пожаротушения, системами тревожной сигнализации, системами видеонаблюдения, обеспечивающими возможность наблюдения и фиксации обстановки внутри зданий судов и на прилегающей территории, средствами обнаружения взрывчатых и отравляющих веществ, шлюзовыми кабинами досмотра персонала и посетителей, рентгенотелевизионными установками для досмотра ручной клади посетителей суда и др.

Направление по внедрению современных информационных технологий в сфере судебно-экспертной деятельности, включая укрепление материально-технической базы государственных судебно-экспертных учреждений и оснащение лабораторий судебной экспертизы современной приборной базой, является одним из приоритетных направлений.

Продолжение в следующем номере

Продолжение документа