Андрей Цыганов: Закон о конкуренции готовится на основе лучших практик государств
Что представляет собой модельный закон о конкуренции?
Андрей Цыганов: Это документ, который носит рекомендательный характер. Он не является законом прямого действия и не предусматривает ответственности за свое нарушение на транснациональном уровне. Речь идет о том, чтобы страны - участницы ТС и Евразийского экономического пространства, если у них будет такое желание и воля, взяли то лучшее, что содержится в модельном законе, и инкорпорировали это в свое законодательство. Закон разрабатывается для того, чтобы добиться гармонизации национального конкурентного законодательства России, Белоруссии и Казахстана. И, возможно, других стран, которые в будущем станут членами ТС и Единого экономического пространства (ЕЭП). Такая задача отражена в Соглашении об единых принципах и правилах конкуренции, которое было подписано в 2010 году. Однако гармонизации можно достичь только тогда, когда на территории всех трех государств - членов ЕЭП будут существовать единообразные подходы к антимонопольному регулированию.
То есть Соглашения об общих принципах и правилах конкуренции недостаточно?
Андрей Цыганов: Это законодательные акты разного уровня. Соглашение предполагает прямое наделение Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) как исполнительного органа ТС правоприменительными функциями. Она имеет право в случаях, установленных соглашением, возбуждать дела о нарушении антимонопольного законодательства на трансграничном рынке, принимать решения, налагать штрафы на компании, которые нарушили общие правила конкуренции. Но одновременно с этим остаются три суверенных государства. У каждого из них существует своя система органов государственной власти, в том числе антимонопольные органы. Они будут работать, взаимодействовать друг с другом и по тем вопросам, которые не переданы в ведение ЕЭК, принимать самостоятельные решения.
Национальные законодательства не будут подгоняться под модельный закон?
Андрей Цыганов: Насильно подгоняться - нет, а в рамках общего процесса гармонизации, конечно, да. Еще в 2012 году мы провели детальное сравнение положений наших антимонопольных законодательств. Проанализировали, как корреспондируются нормы российского, белорусского и казахстанского законодательства по всем абсолютно аспектам конкурентного права, начиная с основных понятий и заканчивая вопросами процессуального характера. В целом наши законодательства очень похожи, потому что страны "росли вместе", начиная с начала 1990-х постоянно обменивались опытом и на двусторонней основе, и в рамках Межгосударственного совета по антимонопольной политике стран СНГ. В результате сразу стало видно, что кому из государств надо сделать. Россия оказалась в привилегированном положении, потому что Соглашение об общих принципах и правилах конкуренции впитало в себя очень многое из нашего национального законодательства. Нельзя сказать, что оно переписано с российского Закона "О защите конкуренции", тем не менее многие базовые понятия взяты из него. Мы считаем, что это вполне нормально, хотя ни капли не умаляем того прогресса и тех успехов, которые есть в законодательстве Белоруссии и Казахстана. Сейчас в этих странах антимонопольное законодательство развивается, поправки приняты месяц назад в Казахстане, идет активная работа в Белоруссии.
Опыт зарубежных стран использовался при работе над проектом?
Андрей Цыганов: Мы стараемся использовать опыт других стран прямо и косвенно. Косвенно - через наш российский закон о конкуренции. После трех антимонопольных пакетов, когда в 2006 году мы приняли принципиально новый закон о конкуренции, в 2009 и 2010 годах внесли в него серьезные изменения, наше законодательство соответствует лучшим мировым образцам. Оно очень подробное, в нем используются такие вещи, которые нашими некоторыми коллегами только обсуждаются, а у нас они уже есть в законе. Уже не нас нужно учить тому, что такое антимонопольная политика, а мы сами можем много рассказать нашим коллегам о том, как применяем новые нормы законодательства. Прямо используем опыт других стран, когда в рамках рабочей группы в соответствии с тем планом, который утвердила ЕЭК, работаем над модельным законом. Естественно, одна из составляющих этой работы - соотношение норм модельного закона с рекомендациями ведущих международных организаций, специализирующихся на вопросах защиты конкуренции, в том числе Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Международной конкурентной сети. Ключевой блок положений модельного закона связан с установлением запретов на антиконкурентные практики, которые приносят наибольший вред обществу и приводят к максимально негативным последствиям для конкуренции, а именно: злоупотребление доминирующим положением, картельные соглашения и монополизация рынка посредством слияний и поглощений. Именно эти виды антиконкурентных практик признаются ЮНКТАД и ОЭСР как наиболее распространенные и опасные.
Каким образом документ сводит воедино национальное законодательство трех стран?
Андрей Цыганов: Модельный закон готовится на основании лучших практик государств. Например, в Белоруссии детальнейшим образом прописан состав нарушений в сфере недобросовестной конкуренции. В России это более короткая статья. Мы считаем, что в модельном законе можно ее расширить и конкретизировать, указав не 4-5 составов, а 10-15. Можно включить перечень этих запретов в модельный закон, да и в наше национальное законодательство они потом могут быть введены. Они не ухудшают законодательство, а делают его более понятным. Зато в России и Белоруссии по-разному осуществляется ценовое регулирование. Необходима нормальная дискуссия, как мы будем определять, что такое монопольная цена и насколько широки должны быть полномочия государства по регулированию цен.
Андрей Цыганов: У нас хорошие пороговые значения по экономической концентрации, которые избавляют ФАС от мелочной опеки над малым и средним бизнесом. Мы предлагаем в рамках работы над проектом модельного закона обеспечить высокие пороги экономической концентрации. Это позволит национальным органам не создавать излишних административных барьеров, когда, совершая какую-нибудь сделку, в том числе и транснациональную, на едином евразийском рынке, компании должны месяцами ждать, пока антимонопольный орган даст согласие на то, чтобы сделка наконец состоялась. Есть хороший опыт в плане определения понятий, описания процедур. В законе обязательно должно быть указано, как должен работать антимонопольный орган. В нашем законе о конкуренции вопросы рассмотрения дел изначально были написаны неполно, закон отсылал на внутренние регламенты антимонопольного органа. Мы совершенно сознательно в федеральный закон включили все процессуальные вопросы: кто, в какой срок, что обязан сделать. Федеральный закон - акт высшей законодательной юридической силы. Если наши сотрудники не рассмотрели вовремя заявление о нарушении антимонопольного законодательства, которое прислал предприниматель, значит, они должны нести ответственность за несоблюдение федерального закона, а не каких-то собственных правил. Это очень важно и позволяет бизнесу при необходимости защищать свои права от недобросовестных чиновников и от нас самих.
Какие правки уже внесены в проект после обсуждений?
Андрей Цыганов: В модельный закон после его редакции включены положения, определяющие понятие группы лиц и особенности антимонопольного регулирования в отношении группы лиц, положения, касающиеся предоставления государственной помощи (преференций). Также прописаны нормы, касающиеся выдачи предупреждений хозяйствующим субъектам в случаях злоупотребления ими доминирующим положением. Появились положения, позволяющие признавать доминирующим каждого хозяйствующего субъекта из нескольких, так называемое "коллективное доминирование". Уточнены процедурные вопросы, связанные с возбуждением дел о нарушении законодательства о защите конкуренции, порядком их рассмотрения.
От бизнеса какие предложения поступили?
Андрей Цыганов: С одной стороны, бизнес проект модельного закона одобрил, с другой стороны, бизнесу пришлось объяснять какие-то азы. Предприниматели указывали на то, что в законе есть нормы, при которых им будет трудно работать. Например, правила контроля экономической концентрации, правила, касающиеся ценообразования или установления монопольно высоких цен. Некоторые предприниматели из Казахстана и Белоруссии говорят, что закон только для российского бизнеса создает благоприятные условия. Нам приходилось разъяснять, что это дело каждого из наших государств. Если сочтет высшая законодательная и исполнительная власть, что модельный закон в какой-то части не устраивает бизнес этой страны, совершенно ясно, что эти положения не будут внедрены в национальное законодательство. Это нормальный механизм защиты своих прав на национальном уровне. У России такой опыт есть. Все изменения в закон о конкуренции мы принимали при широчайшем обсуждении со всеми заинтересованными сторонами. Торгово-промышленная палата, "ОПОРА России", РСПП, "Деловая Россия", отраслевые объединения предпринимателей, экспертные советы, которые действуют при ФАС, - через это мелкое сито все положения закона прошли не один раз.
По каким вопросам страны - участницы ТС пока не пришли к согласию?
Андрей Цыганов: Разногласий особых нет. Есть несколько нерешенных вопросов. Например, взаимодействие и соотношение антимонопольного органа и тарифного регулятора. Кто должен регулировать тарифы? У нас есть Федеральная служба по тарифам и ФАС. В Казахстане есть Агентство по развитию конкуренции и Агентство по регулированию естественных монополий. В Белоруссии есть министерство экономики, которое занимается ценовым регулированием и отвечает за всю экономику. Есть мнение, что эти органы надо либо соподчинить, либо объединить. Другое мнение, что их надо более четко развести, чтобы не было ненужных дискуссий о пересечении полномочий. Вот это один из предметов обсуждения. Еще одна тема - в какой степени в антимонопольном законодательстве должны быть отражены вопросы защиты прав потребителей. У нас есть еще несколько месяцев, за которые мы должны все привести в порядок.
На какой стадии находится работа над проектом Соглашения о порядке защиты конфиденциальной информации?
Андрей Цыганов: Это акт, который также поручено подготовить России. Именно наша страна отвечает в рамках ТС и ЕЭП за подготовку этого межгосударственного соглашения. Документ будет регулировать отношения, связанные с защитой конфиденциальной информации, в которых участвуют ЕЭК и национальные антимонопольные органы наших государств. Мы прекрасно понимаем, что вопрос обмена информацией - один из самых тонких и самых сложных в работе всех органов по защите конкуренции в мире. Рынок становится глобальным, любое нарушение правил конкуренции в одном сегменте моментально аукается на многих других. Слияния и поглощения все больше приобретают транснациональный характер. Дружить и обмениваться информацией нужно, но как только возникают практические вопросы обмена этой информацией, появляются всякие законодательные ограничения. Есть тайна налоговая, банковская, государственная, промышленные секреты, есть конфиденциальная информация.
Конфиденциальная и иная информация, которая содержит тайну, должна быть защищена. И разглашать ее, и создавать те условия, в которых может произойти утечка, нельзя. Первый и главный принцип этого соглашения - безусловное и неукоснительное соблюдение законодательства о защите информации. То есть мы во главу угла ставим не интересы органов, которые на основе этой информации могут привлечь кого-то к ответственности, а интересы владельца информации. В первую очередь интересы предпринимателей. Поэтому соглашение содержит положения, которые говорят о том, какие меры по защите информации являются разумно достаточными - именно такой термин используется в этом соглашении - и какие меры должны предпринимать и национальные органы, и ЕЭК для того, чтобы не допустить утечки и несанкционированного разглашения информации и привлечь к ответственности виновных.
В частности, за нарушение порядка обращения с конфиденциальной информацией, не повлекшее за собой ее разглашение, планируется предусмотреть дисциплинарную ответственность для сотрудников, допустивших нарушение. За нарушение порядка обращения с конфиденциальной информацией, повлекшее за собой ее разглашение, должностные лица и сотрудники, допустившие нарушение, будут привлекаться к дисциплинарной ответственности в виде увольнения, а также к административной, гражданско-правовой или уголовной ответственности. Проект соглашения практически готов и сейчас проходит внутринациональную процедуру согласования. В самое ближайшее время мы его внесем в органы ЕЭП. Думаю, это произойдет уже в апреле - мае.
