Новости

10.05.2017 17:15
Рубрика: Экономика

Новоселье по закону

На вопросы "Российской газеты" о программе реновации ответил ректор Московского государственного юридического университета им. Кутафина Виктор Блажеев
 Фото: Из архива Виктора Блажеева  Фото: Из архива Виктора Блажеева
Фото: Из архива Виктора Блажеева

Виктор Владимирович! Президент России поддержал идею реновации пятиэтажек в городе Москве. А что, собственно, такое "реновация"? В чем новизна этой правовой конструкции?

Виктор Блажеев: Сам по себе термин новый для российского законодательства. Однако в сути предлагаемый механизм не является чем-то принципиально новым. Возможно, именно использование нового термина и отвлекло ряд коллег от понимания существа вопроса. Мне кажется, в понятие "реновация" пытались вложить скорее градостроительное содержание, которое отсылает к способу развития городских территорий, при котором происходит комплексное, системное замещение устаревшей застройки более современными формами.

Но про это лучше говорить с архитекторами. Для меня как для юриста ситуация представляется достаточно простой и понятной. Как в российской, так и в большинстве правовых систем существует институт изъятия имущества для государственных нужд. Суть механизма предельно проста. Законом предусматриваются случаи, при которых для решения общественно значимых задач необходимо освободить ту или иную территорию. И если на этой территории присутствует частная собственность, то закон предлагает механизм уравновешивания публичного и частного интереса. Механизм, который позволяет защитить интересы как широкого круга лиц, например, жителей поселения, которым нужна новая дорога, так и частного владельца, чей дом, например, стоит на том месте, где дорога должна пройти.

В итоге жители поселения получают новую дорогу, а владелец дома достойную компенсацию. Да, в этом механизме присутствует элемент принуждения, но он применяется как крайнее средство. После принятия государством решения о необходимости освобождения территории всем законным правообладателям предлагают заключить договор, который описывает процедуру изъятия имущества и, что важно, размер соответствующей компенсации.

Как показывает и мировая, и российская практика, в подавляющем большинстве случаев стороны договариваются добровольно. Но если одна из сторон (как государство, так и частный собственник) уклоняется от установления или исполнения договоренностей, вторая сторона идет в суд.

Если собственник не соглашается освободить территорию, то суд понудит его заключить необходимую сделку. Если государство не предлагает справедливую компенсацию, суд определит правильный размер возмещения и заставит государство его предоставить.

Такой механизм является результатом пересечения и взаимного дополнения двух основополагающих принципов, на которых строится большинство развитых правовых систем. Это принцип необходимости защиты частной собственности и принцип учета публичного (общественного) интереса. Именно во взаимодействии этих двух начал рождается баланс публичного и частного интереса, позволяющий обществу гармонично развиваться.

Так вот возвращаясь к реновации. Есть жилые дома, которые очевидно отстали от современного представления о стандартах комфортного жилья. Есть кварталы, планировка которых не позволяет создать комфортную городскую среду.

Не удивлюсь, если количество желающих бесплатно получить более удобное и дорогое жилье будет большим

Государство принимает решение, что эти территории необходимо заново распланировать и застроить по-новому. Для этого необходимо изъять у частных собственников квартиры в добровольном или принудительном порядке. А чтобы изъятие было справедливым, нужно передать взамен что-то аналогичное по ценности - другую квартиру или деньги. Вот в этом, собственно, суть реновации.

Но если все так просто, как вы говорите, зачем тогда целый закон, вокруг которого идет такая дискуссия?

Виктор Блажеев: С сугубо правовой точки зрения казалось бы и незачем. Все процедуры изъятия давно и крайне подробно прописаны в Земельном кодексе Российской Федерации и Гражданском кодексе Российской Федерации. Все, что нужно было сделать, это добавить в статью 49 Земельного кодекса Российской Федерации еще одно основание для изъятия - реализацию программы реновации. Достаточно было одной строчки, и все бы заработало.

Правда, при таком решении не появились бы дополнительные механизмы, которые сейчас законодатель предлагает ввести для еще большей защиты собственников квартир. В большей части законопроект предусматривает дополнительные гарантии, которые должно обеспечить государство при проведении стандартной процедуры изъятия.

И, в общем, вся содержательная, профессиональная дискуссия сейчас как раз и ведется по теме достаточности или недостаточности этих дополнительных гарантий. Все механизмы вроде учета мнения жильцов, оценки состояния домов, обязанности предоставить взамен именно квартиру и именно в том же районе являются (с правовой точки зрения) лишь дополнительными "бонусами" собственнику изымаемого имущества, которые имеют скорее социальную, чем правовую суть.

Некоторые рассуждающие на эту тему попросту забывают, что прямо сейчас, пока мы с вами беседуем, и в России, и в большинстве других стран имущество у собственника изымается по классической модели. Решение об изъятии, рыночная оценка стоимости имущества, добровольное или принудительное (через суд) заключение сделки, прекращение права собственности. И уж, простите, никаких опросов, выборов районов и тому подобного.

Тогда в развитие ваших слов следующий вопрос. Ведь действительно в Москве последние 15 лет расселялись пятиэтажные дома. Как же это делалось?

Виктор Блажеев: Да, все верно. Расселяли. И насколько я знаю, продолжали расселять буквально до самого недавнего времени.

Еще в 2006 году в городе Москве был принят закон № 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве", который создал механизм расселения именно пятиэтажек. Этот механизм реализовывался в рамках утвержденной правительством Москвы программы, в которой были описаны категории домов, которые подлежали расселению. Причем положения этого закона были предметом рассмотрения в Верховном Суде Российской Федерации, который признал их соответствующими законодательству Российской Федерации.

Кстати, нельзя не заметить, что этот закон, в общем, не содержал практически никаких дополнительных гарантий. Фактически только обещание предоставить квартиру в том же административном округе.

Более того, я видел анализ судебной практики по этим вопросам за последние три года. Основной предмет спора - это не сам факт расселения, а тот самый размер предоставляемого взамен жилья. То есть жильцы готовы переезжать в новые дома. Но, что абсолютно естественно, хотят при этом не прогадать.

А почему же тогда московские власти не продолжили дальше работать по этому закону?

Виктор Блажеев: Вопрос скорее не по адресу. Надо спрашивать у московских властей. Но, насколько я понимаю из публичных комментариев, они как раз и хотели закрепить все имеющиеся гарантии, а также добавить новые в виде предварительного учета мнения населения, уже на уровне федерального закона. Программа планируется как долгосрочная, и такой уровень регулирования снимет многие опасения, гарантирует москвичам неизменность курса и обязательств.

Обсуждение этого вопроса на уровне Государственной Думы, Совета Федерации, наконец, президента России принципиально меняет статус принимаемых решений. Появление такого рода правовых конструкций будет крайне полезно для современного российского законодательства. Я в первую очередь имею в виду механизмы предварительного выявления мнения населения о программе, возможности рассматривать, принимать решения в отношении всего многоквартирного дома в целом и многое другое.

А можно тогда поподробнее про эти гарантии?

Виктор Блажеев: Опять же здесь переадресую больше к московским властям. Озвученные мэром Москвы очертания программы звучат вполне понятно и гражданам лучше обращаться к ним напрямую. Он сам в порядке обсуждения принятого в первом чтении законопроекта предлагает ряд весьма существенных мер, призванных обеспечить защиту прав и интересов переселяемых граждан.

Но даже читая принятый в первом чтении законопроект, можно увидеть нормы, гарантирующие участникам программы реновации дополнительные преимущества, в том числе предварительное выяснение мнения жильцов о возможности включения дома в реновацию.

Это огромный шаг вперед навстречу собственникам. Причем в сравнении не только с обычным механизмом изъятия, но и реализуемой ранее программой сноса пятиэтажек.

Законом предусматриваются случаи, при которых для решения общественно значимых задач необходимо освободить ту или иную территорию. И если на этой территории присутствует частная собственность, то закон предлагает механизм уравновешивания публичного и частного интереса

Гарантии предоставления квартир в новых домах, фактического увеличения площади за счет нежилых помещений, сохранения не только административного округа, но и района проживания. На мой взгляд, это весьма заманчивые и привлекательные положения. Конечно, решать жильцам, но я не удивлюсь, если количество желающих бесплатно получить более удобное и дорогое жилье будет большим.

Тогда позвольте перейти к теме голосования жильцов. Совсем недавно правительство Москвы утвердило порядок такого голосования. И объявило старт сбора мнений собственников с 15 мая 2017 года. Сразу после утверждения порядка появились комментарии, что он незаконный. Что вы можете про это сказать?

Виктор Блажеев: Не рискну утверждать, что видел все комментарии. Но в тех, что мне удалось прочитать, прослеживаются три тенденции.

Первая. Встречал точку зрения, что высказываемое жителями мнение относительно перспектив включения их дома в программу реновации является сделкой по отчуждению имущества и к ней должны применяться соответствующие требования гражданского законодательства.

Никак не могу с этим согласиться. То самое голосование, как я говорил ранее, не является частью классической процедуры изъятия. Оно не влечет за собой переход права собственности и вообще, на мой взгляд, лежит за пределами гражданско-правовых отношений. Это скорее публично-правовые отношения, в которых федеральный закон возлагает на органы власти субъекта Российской Федерации дополнительные обязательства, которые он должен выполнить в рамках реализации своих публично-правовых полномочий.

За аналогию предлагаю взять процедуру публичных слушаний. В большинстве случаев предметом обсуждения на публичных слушаниях являются проекты решений органов власти, в ходе реализации которых предполагается в том числе и изъятие имущества для государственных нужд. То есть на определенном этапе действительно состоится гражданско-правовая сделка. Но стадия высказывания предварительного мнения ею точно не является.

При проведении процедуры изъятия имущества собственник не вправе уклониться от предложенной изымающей стороной сделки. Он может либо пойти на сделку добровольно, либо по принуждению суда. Этим, собственно, и отличается изъятие от, например, купли-продажи или мены.

Поэтому предложенная в рамках процедуры реновации стадия предварительного выяснения мнения жителей дома относительно включения или не включения его в программу реновации сделкой точно не является.

Уж не знаю, стоит ли упоминать, что предметом голосования является весь многоквартирный дом, а голосующее лицо является собственником лишь его части. И говорить о том, что в момент озвучивания мнения он распоряжается и теми квартирами, собственником которых он не является, по крайней мере представляется странным и уж совершенно точно антиконституционным.

И уж если допустить, что сделка по распоряжению имуществом происходит в момент голосования, то что же тогда происходит потом, в момент подписания соглашения об отказе от права собственности в обмен на компенсацию?

Виктор Блажеев: Не удивлюсь, если желающих бесплатно получить более удобное и дорогое жилье будет много. Фото: Сергей Михеев/ РГ

Вторая озвучиваемая мысль: московские власти не могли утверждать порядок выявления мнения граждан и не могли проводить голосование до окончательного принятия соответствующего федерального закона.

Тоже не могу согласиться с таким утверждением. Сам по себе опрос или голосование, как его ни назови, является процедурой, призванной узнать мнение собственников многоквартирного дома относительно их включения в программу реновации. Для того чтобы провести опрос, никакого дополнительного законодательного решения не требуется. Само по себе начало опроса не может ни нарушить, ни защитить чьи-то права. В любом случае юридически значимое решение будут принимать уполномоченные на то органы власти, для которых результаты голосования могут служить определенным ориентиром. Безусловно, они не являются юридически обязательными для принятия уполномоченным органом власти того или иного решения.

С другой стороны, в законопроекте уже сейчас содержится норма, которая обязывает московские власти провести предварительное выявление мнения жителей о программе реновации. Если эта норма не претерпит существенных изменений в окончательном тексте федерального закона, то результаты проведенного голосования как раз и послужат для выполнения этого требования.

Третья обсуждаемая тема - это тема допустимости голосования посредством использования онлайн-ресурса "Активный гражданин" или очного голосования в многофункциональных центрах государственных услуг.

Ответ на этот вопрос я фактически озвучил ранее. К процессу выявления мнения граждан не применяются нормы гражданского законодательства. Соответственно и инструментарий такой процедуры не ограничен только классическими "цивилистическими" формами волеизъявления.

Более того, современное законодательство уже сейчас предусматривает возможность использования электронных ресурсов для реализации крайне значимых процедур. Наиболее близкий к обсуждаемой теме пример - возможность проведения общего собрания собственников имущества в многоквартирном доме с использованием информационной системы.

Такую возможность устанавливает статья 44.1 Жилищного кодекса Российской Федерации. Причем используемый для этого электронный ресурс может быть не только государственным, но и частным.

На мой взгляд, появление подобных инструментов не ущемляет, а расширяет возможности граждан по реализации их законных прав и интересов. Чем больше у людей будет возможностей высказать свое мнение, в том числе и удаленно, находясь, например, на отдыхе или в командировке, тем более объективным и полным окажется результат учета такого мнения.

Тогда что вы можете сказать про место в этом механизме общего собрания собственников имущества в многоквартирном доме? Эта тема тоже неоднократно поднималась.

Виктор Блажеев: Здесь как раз все предельно просто. Общее собрание традиционный и прямо предусмотренный законодательством способ волеизъявления собственников имущества в многоквартирном доме.

В обсуждаемом порядке голосования, утвержденном правительством Москвы, однозначно написано: решение общего собрания имеет приоритет над результатами голосования в иных формах. Иначе говоря, как бы ни голосовали через иные инструменты, если собственники организовали общее собрание, именно его решение будет являться главным.

И несмотря на то, что, строго говоря, обсуждение программы реновации не является предусмотренным Жилищным кодексом Российской Федерации предметом рассмотрения на общем собрании, возможность учета его решения следует оценивать как положительный законодательный шаг, устанавливающий связь между традиционными и новыми формами взаимодействия граждан власти.

Еще одна тема, вызывающая неоднозначную реакцию, это учет мнения жителей квартир, не участвующих в голосовании как поддержавших включение дома в программу реновации.

Виктор Блажеев: Во-первых, еще раз повторюсь, речь идет не о сделке и никаких юридических проблем я здесь не вижу.

Во-вторых, если даже обращаться к праву, то концепция учета бездействия лица как формы выражения согласия с чем-либо присутствует как в российской, так и в зарубежных правовых системах. Больше всего на слуху у наших сограждан пример направления накопительной части пенсии "молчунов" в государственные пенсионные фонды. Этот механизм вполне успешно работает.

Такие инструменты с одной стороны удобны. В том смысле, что большинству участников процесса в принципе не надо совершать реальных действий, чтобы продемонстрировать свою волю. Единственным важным аспектом здесь является информирование таких лиц о последствии их бездействия. В случае с реновацией, мне кажется, уже сейчас о процессе известно максимальному числу лиц.

С другой стороны, такой инструмент, как ни странно это может прозвучать, максимально повышает вовлеченность жителей домов в принятие решения. В том случае, если в доме имеется значительное число жильцов, заинтересованных в переселении, остальные будут вынуждены высказать свое мнение. Они не смогут просто ничего не делая мешать своим соседям реализовать принадлежащее им право на улучшение жилищных условий. И если противников расселения окажется больше 1/3, дом расселяться не будет.

Все механизмы вроде учета мнения жильцов, оценки состояния домов, обязанности предоставить взамен именно квартиру и именно в том же районе являются (с правовой точки зрения) лишь дополнительными "бонусами" собственнику изымаемого имущества, которые имеют скорее социальную, чем правовую суть

Есть очень хорошая аналогия. Это коммунальные квартиры. Допустим, один из собственников решил продать свою часть квартиры. Закон гласит, что соседи имеют преимущественное право купить эту долю и продавец обязан предложить сделку именно им. Но если они молчат и никак не реагируют на предложение, он вправе продать ее кому угодно. То есть молчание соседа закон толкует как согласие с продажей квартиры постороннему.

Фактически сейчас государство предлагает всем жителям дома новое жилье, которое априори обладает большей рыночной стоимостью. При этом у собственников есть масса каналов для озвучивания своего несогласия. Это и "Активный гражданин", и явка в МФЦ, и наконец общее собрание жильцов. Если в доме действительно будет более или менее значимое число несогласных, они точно смогут отстоять свою позицию.

Но зато, если большая часть жителей будет хотеть улучшить свои жилищные условия, а против будет выступать лишь маленькая часть жильцов, они не смогут злоупотреблять своим правом, саботируя этот процесс.

Нельзя забывать, что речь идет не о единственном собственнике в отдельно стоящем доме, а о конгломерате собственников, которые изначально ограничены законом в части своих прав. Собственник имущества в многоквартирном доме не может действовать или бездействовать так, как ему захочется. Он обязан следовать за большинством окружающих его сособственников. Иначе нормальное функционирование такого сложного конгломерата как многоквартирный дом будет просто невозможно.

Так что оба необходимых условия очевидно имеются. И говорить о нарушении конституционных прав граждан в этой части мне кажется неуместным.

А еще встречалось упоминание статьи 35 Конституции Российской Федерации, в том смысле, что никто не может быть лишен своей собственности иначе, чем на основании решения суда.

Виктор Блажеев: Хорошее, уместное упоминание, трудно не согласиться. Действительно, процедура принудительного лишения права собственности требует прямого участия суда. И в этой части процедура реновации также не предлагает ничего существенно нового. Если посмотреть принятый в первом чтении проект федерального закона, то уже сейчас он предусматривает именно судебный механизм принудительного изъятия жилого помещения, находящегося в частной собственности гражданина.

Если какой-либо из собственников откажется от добровольной реализации своего имущества, органы власти города Москвы будут обязаны обратиться в суд, и именно он будет проверять соблюдение законности в каждом конкретном случае.

В этом случае собственнику, у которого в принудительном порядке изымается его жилое помещение, гарантируется конституционное право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ). Важно только, чтобы механизм судебной защиты прав такого гражданина содержал все необходимые процессуальные гарантии, включая право на полноценный судебный пересмотр судебного решения, вынесенного по первой инстанции. Поэтому ограничение возможности обжалования состоявшегося судебного решения исключительно по основаниям равнозначности представляется неоправданным. Положения законопроекта в этой части, как видится, подлежат корректировке при его подготовке ко второму чтению.

Ключевой вопрос

Наиболее радикальные критики реновации говорят, что этот механизм противоречит Конституции Российской Федерации. Что бы вы сказали на эту тему? Вы с ними согласны?

Виктор Блажеев: Я не встречал указаний на то, какой именно норме Конституции Российской Федерации противоречит предлагаемый механизм, но если допустить, что речь идет о защите прав собственности, то ответ прост.

Право собственности, как и любое другое вещное право, может быть ограничено. Об этом говорит и статья 55 Конституции Российской Федерации, и статья 1 Гражданского кодекса Российской Федерации. Для этого достаточно наличие всего двух условий.

Ограничение должно быть установлено федеральным законом и обусловлено необходимостью защиты законных прав и интересов других лиц (публичных интересов).

И то, и другое в данном случае присутствует. Возможность переселения будет содержаться в федеральном законе, а законное право граждан на улучшение жилищных условий уже закреплено в статье 40 Конституции Российской Федерации.

Мне кажется, будет уместно процитировать вторую часть этой статьи: "Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище".

Так что оба необходимых условия очевидно имеются. И говорить о нарушении конституционных прав граждан в этой части мне кажется неуместным.