Новости

Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2018 год

Положение с правами человека является основным барометром социального самочувствия населения, здоровья и настроения общества. Уровень признания, соблюдения и защиты этих непреходящих ценностей определяет степень устойчивости и развития личности, общества и государства в их неразрывной взаимосвязи и взаимозависимости, характеризует качество жизни в конкретном обществе и во многом определяет авторитет власти.

В 2018 году ситуация с правами человека в Российской Федерации складывалась на фоне крупных событий всероссийского и международного масштаба.

18 марта прошли выборы Президента Российской Федерации. Им избран Владимир Владимирович Путин, получивший беспрецедентную поддержку общества; за действующего главу государства и гаранта прав и свобод человека проголосовали свыше 56 млн граждан, или более 76% от общего числа избирателей, принявших участие в выборах. Принятые Президентом Российской Федерации Указ от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" и на его основе - 12 приоритетных национальных проектов определили вектор развития и укрепления гарантий гражданских, социальных, экономических, культурных и политических прав граждан в нашей стране на среднесрочную перспективу.

В числе заметных событий 2018 года - запуск в эксплуатацию автомобильного моста над Керченским проливом, который возведен в рекордные сроки и стал самым длинным в Европе. Этот уникальный инфраструктурный проект является символом воссоединения Крыма с Россией и открывает новые возможности для развития экономики региона. Наряду с этим он дал возможность жителям Крыма и гражданам материковой части России более полно реализовать свои социальные и культурные права. Введены в эксплуатацию и другие крупные объекты промышленности.

Прошедший в России Чемпионат мира по футболу FIFA 2018 не только стал лучшим в истории проведений чемпионатов с позиций организации, безопасности и зрелищности, но и продемонстрировал высочайший уровень защиты прав болельщиков от дискриминации. Эти события оценивались гражданами позитивно с точки зрения стабильности и развития прав человека в России.

Среди резонансных социально-политических и экономических событий 2018 года необходимо также отметить начало проведения пенсионной реформы, которая на этапе ее проектирования предусматривала тотальное повышение пенсионного возраста мужчинам на 5, а женщинам на 8 лет, лишала отдельные группы населения привилегий по досрочному выходу на пенсию, снижала уровень дифференциации в решении пенсионных вопросов, что привело к всплеску протестных настроений.

Несмотря на то, что данная ситуация была в значительной степени выправлена после вмешательства Президента Российской Федерации, она в совокупности со снижением доходов населения, повышением цен на товары и услуги, ростом долговой нагрузки на население, увеличением количества бедных и некоторыми другими факторами отрицательно сказалась на общей оценке состояния прав человека, которую дали граждане России в 2018 году. Доля респондентов, считающих, что уровень соблюдения прав человека в стране можно оценить скорее негативно, превысила количество респондентов, дающих положительную оценку, на 17%.

Увеличение числа скептически настроенных людей к системе защиты прав человека было обусловлено также резонансными делами о незаконном применении насилия к обвиняемым и осужденным, запретом выступать с концертами рэперам, размытостью понятия "экстремизм" в соответствующих нормах Уголовного кодекса Российской Федерации, по которым стали привлекать к ответственности чаще, большим количеством граждан, не получивших причитающуюся им зарплату в связи c банкротством предприятий. Эти темы поднимались в многочисленных жалобах и в мой адрес.

2018 год прошел под знаком юбилейных дат двух документов, определивших на десятилетия мировое развитие в направлении приоритета прав и свобод человека и гражданина, - 70 лет со дня принятия Всеобщей декларации прав и свобод человека и 25 лет Конституции Российской Федерации, которые в корне изменили подходы к базовым ценностям жизни общества.

Эти исторические документы теснейшим образом взаимосвязаны, они являются источниками исключительно важных гарантий не только прав и свобод человека и гражданина, но и самого существования личности. Их юбилеи стали важным импульсом для осмысления пройденного пути в области соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, оценки состояния защищенности человека в современном мире и выработки механизмов укрепления потенциала института уполномоченных по правам человека.

Не менее значимым событием в 2018 году стало 20-летие ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая устанавливает неотъемлемые права и свободы каждого человека и обязывает государства, ратифицировавшие Конвенцию, гарантировать их. Это историческое событие стало значимым как для России, так и для всех государств - членов Совета Европы. Запрет российской парламентской делегации выступать в ПАСЕ и последовавшие со стороны России ответные меры в виде приостановления внесения взносов в Совет Европы и прекращения участия в заседаниях ПАСЕ положили начало коренному кризису Совета Европы. Несмотря на это, наша страна продолжает выполнять все обязательства, вытекающие из европейских международных договоров Российской Федерации.

В настоящем Докладе все группы прав рассматриваются через призму их соответствия нормам указанных выше основополагающих документов эпохального значения.

На общей ситуации с правами человека в стране сказались и процессы, происходящие в мире, в том числе нарастающая тенденция к политизации проблематики прав человека. Дело доходит порой до прямой гуманитарной интервенции, когда суверенитет государства, права и свободы граждан необоснованно и несправедливо подавляются одной страной или группой государств. Нарушение прав российских граждан на Украине приобрело массовый характер. Институты Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и коллег в субъектах Российской Федерации были полностью вовлечены в процессы защиты наших соотечественников, в том числе посредством коммуникаций с зарубежными омбудсменами и официальных обращений в международные органы. Но нередко мы были неуслышанными, сталкиваясь с двойными стандартами в оценке событий и продвижением интересов отдельных стран в геополитической борьбе.

Однако указанные действия дали в целом обратный эффект и консолидировали россиян, имеющих на генетическом и историческом уровне обостренное чувство справедливости и национальной гордости.

Государством в 2018 году решены многие проблемы в области прав человека на законодательном и правоприменительном уровне, о чем подробно говорится в настоящем Докладе.

Вместе с тем поступающие в мой адрес обращения свидетельствуют о том, что еще многое предстоит сделать, чтобы граждане России почувствовали себя по-настоящему защищенными. Разрыв между конституционными нормами о правах и свободах человека и практикой их воплощения в жизнь сокращается медленнее общественных ожиданий. Поэтому задача по безусловной реализации конституционного права на достойную жизнь остается весьма актуальной. Она определена в качестве национального приоритета государства.

Свой вклад в воплощение идеалов добра и справедливости, в утверждение режима законности в стране вот уже на протяжении 20 лет вносит Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и его рабочий аппарат. 26 февраля 1997 года был принят Федеральный конституционный закон N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", а 22 мая 1998 года был избран первый Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (далее также Уполномоченный).

С 1998 года к Уполномоченному в общей сложности поступило свыше миллиона обращений. В них боль и страдание людей по поводу несправедливостей и беззакония в жизни, надежда на восстановление нарушенных прав и свобод.

Несмотря на встречающиеся на пути защиты прав и свобод сложности, за это время удалось оказать содействие в восстановлении нарушенных прав многим тысячам российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства. Только за 2018 год в тесном взаимодействии с судебной властью, органами прокуратуры, другими государственными и общественными правозащитными институтами оказана помощь в реализации прав 184 797 гражданам.

Наряду с этим институт Уполномоченного вносил посильную лепту в совершенствование законодательства Российской Федерации о правах и свободах человека и гражданина, приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитие международного сотрудничества в области прав человека, правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

В адрес субъектов законодательной инициативы и в заинтересованные федеральные органы государственной власти было направлено 80 предложений по совершенствованию законодательства. Часть из них воспринята и отражена в принятых федеральных законах.

Существенно расширено многостороннее и двустороннее сотрудничество с омбудсменами зарубежных стран. В Москве прошло первое заседание Евразийского Альянса Омбудсменов. При поддержке Управления Верховного комиссара ООН по правам человека проведена международная конференция на тему "Проблемы защиты прав человека на евразийском пространстве: обмен лучшими практиками омбудсменов". Подписаны меморандумы о сотрудничестве с Председателем Национальной Комиссии по правам человека Монголии, Защитником граждан (Омбудсменом) Республики Сербия, Омбудсменом Греции. Совместно с Европейским институтом омбудсмена оказано содействие в возвращении на родину моряков российского судна "Норд" и моряков украинского судна ЯМК0041. Во взаимодействии с внешнеполитическим ведомством осуществлялась поддержка ряда россиян, содержащихся под стражей в США.

В рамках правопросветительской работы, учитывая юбилейные даты, особое внимание было уделено пропаганде идей и положений Всеобщей декларации прав и свобод человека, Конституции Российской Федерации, Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод. По данной тематике проведены парламентские слушания в обеих палатах Федерального Собрания Российской Федерации, организованные впервые при непосредственном участии Уполномоченного, а также круглые столы, конференции, международные форумы.

Продолжалась реализация общефедеральных просветительских проектов среди пенсионеров, лиц с ограниченными возможностями, молодежи. Второй год подряд по нашей совместной с Министерством просвещения Российской Федерации инициативе в декабре 2018 года проводился Всероссийский урок по правам человека, в котором приняли участие более 8 млн школьников и студентов. Совместно с Российским новым университетом реализуется просветительский проект "Школа правозащитников: учиться и действовать".

В качестве приоритетных направлений своей дальнейшей деятельности вижу защиту каждого, чьи права и свободы нарушены незаконными и несправедливыми действиями органов власти, а также содействие выстраиванию единой государственной системы защиты прав и свобод человека, повышение ее эффективности, консолидацию вокруг нее институтов гражданского общества. В этих целях будут в полной мере использованы возможности закрепленных в законе инструментариев, а также продолжен поиск новых форм и методов работы. Надеюсь, что в этом поможет созданный в 2018 году при поддержке Президента Российской Федерации Научно-образовательный центр по правам человека на базе МГЮА имени О.Е. Кутафина.

В представленном Докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2018 год (далее - Доклад) сохраняется преемственность с докладами прошлых лет. Как и прежде, настоящий Доклад содержит информацию о состоянии и проблемах соблюдения и защиты прав человека в Российской Федерации, о мерах, которые были приняты Уполномоченным и его рабочим аппаратом в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Доклад состоит из вступительного слова, девяти глав, объединяющих 43 параграфа, а также приложения. Завершают Доклад рекомендации и предложения государственным органам по принятию мер, направленных на совершенствование законодательства в целях повышения эффективности защиты прав и свобод человека и гражданина.

В отличие от предыдущих докладов, нынешний Доклад не сопровождается электронным носителем, на котором была размещена "Правозащитная карта России". Данный информационный ресурс теперь имеется на официальном сайте Уполномоченного в сети Интернет и доступен для всех интересующихся правозащитной тематикой.

Выражаю свою искреннюю благодарность всем гражданам, а также государственным учреждениям и общественным объединениям, оказавшим содействие в подготовке настоящего Доклада.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Т.Н. Москалькова

Глава 1

Права и свободы человека и гражданина: общественное восприятие, мониторинг обращений и результаты их рассмотрения

1.1. Права и свободы в общественном восприятии

Традиционно Фондом "Общественное мнение" (далее - ФОМ) в рамках сотрудничества с Уполномоченным осуществляется мониторинг общественного мнения о правах и свободах человека и гражданина, что позволяет сделать вывод о тенденциях в оценках населением уровня соблюдения прав граждан.

Социологические исследования, проведенные ФОМ в 2018 году, показали, что существенно вырос запрос на социальную справедливость. Так, 27% респондентов отмечают, что в последние три-четыре года российское общество стало менее справедливым, при этом только 10% полагают, что оно становится более справедливым (в 2017 году - 18% и 15% соответственно). Данную ситуацию респонденты связывали со снижением уровня жизни, уменьшением заботы о людях, возросшим расслоением общества.

Социальное неравенство, разрыв между богатыми и бедными, увеличение числа малоимущих с неизбежностью ставят вопрос о принятии на национальном уровне мер по развитию систем социальной защиты, расширению комплекса адресных мер, направленных на повышение защищенности прав наиболее уязвимых групп населения, активизации работы по преодолению социального неравенства. Принятие во исполнение майского Указа Президента Российской Федерации 12 приоритетных национальных проектов вселяет надежду на позитивные перемены в этом направлении.

Особую актуальность обеспечения социальной справедливости по отношению к человеку подтверждает и сформированный по результатам опроса, проведенного ФОМ в 2018 году, рейтинг значимости прав и свобод человека и гражданина для жителей России.

За последние 3 года он не претерпел существенных изменений. На первое место традиционно граждане ставят социальные права. Их особое значение определяется заинтересованностью населения в обеспечении достойного качества жизни.

Право на бесплатную медицинскую помощь с позиций значимости в сравнении с 2017 годом утратило 3%, но лидирующую позицию в рейтинге сохранило (показатель значимости - 78%), более того, было отмечено респондентами как самое низкообеспеченное право (отрицательную оценку уровня его реализации дали 54% опрошенных, удовлетворительную - 30%, хорошую - всего 14%).

Наибольшую значимость права на бесплатную медицинскую помощь отметили жители Центрального (82%), Южного (81%) и Сибирского (80%) федеральных округов.

Право на бесплатное образование как наиболее значимое назвали 62% опрошенных, и, сохраняя второе место в рейтинге, оно демонстрирует рост показателей значимости в сравнении с 2017 годом (на 2%). Наиболее высокий спрос на бесплатное образование наблюдался по итогам опросов жителей Сибирского (69%) и Южного (67%) федеральных округов.

Право на жилище и его справедливую оплату заняло третье место в рейтинге наиболее значимых прав; его отметили в среднем 53% респондентов, что меньше на 2%, чем в 2017 году. При этом наивысшие показатели значимости продемонстрированы в Южном (59%) и Северо-Западном (58%) федеральных округах. Среди социально-демографических групп особенно часто право на жилище и его справедливую оплату отмечали представители старшего поколения (46-60 лет; старше 60 лет) и лица с наиболее низким материальным обеспечением: по каждой из названных групп показатель значимости составил 59%.

Право на свободу и личную неприкосновенность по результатам трех лет демонстрирует нестабильность показателей, которые в 2017 году (51%) выросли на 8% в сравнении с 2016 годом (43%) и снова снизились в 2018 году (47%), что вывело эту группу прав на четвертую строчку рейтинга. Наибольшую заинтересованность в соблюдении права на свободу и личную неприкосновенность проявили молодые респонденты (18-30 лет). При этом особенно высокие показатели отмечены в Северо-Западном (57%) и Центральном (54%) федеральных округах.

На пятое место в рейтинге значимости респонденты поместили право на труд и его справедливую оплату. На него указали 46% опрошенных. По сравнению с показателями прошлых лет - 48% в 2016 году, 52% в 2017 году, рейтинг данного права снизился и опустился на одну ступень. Максимальная доля респондентов, отметивших значимость права на труд, наблюдалась в Уральском (52%) и Приволжском (49%) федеральных округах. Доля опрошенных, указавших значимость названного права, особенно высока среди лиц в возрасте 46-60 лет (51%).

Актуальность трудовых прав для лиц старшего возраста увеличивается в связи с повышением пенсионного возраста в рамках реформирования пенсионной системы в 2018 году. Вместе с тем в сравнении с результатами социологических исследований прошлых лет показатель значимости трудовых прав для указанной категории граждан в 2018 году не обнаруживает роста. О результатах пенсионной реформы судить рано, но с учетом введения уголовной ответственности за необоснованный отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение лица, достигшего предпенсионного возраста, подразумевается, что практика соблюдения права на труд сохранит стабильность и впредь.

Шестое место по значимости занимает право на социальное обеспечение (41%). Количество опрошенных, отметивших указанное право, снизилось в сравнении с предыдущим годом (в 2017 году оно составляло 46%). Наибольшая доля респондентов, отметивших указанное право, наблюдается в Северо-Западном (49%) и Приволжском (46%) федеральных округах. На его значимость указали в первую очередь лица старшего возраста: среди респондентов старше 60 лет каждый второй (53%).

Право на неприкосновенность жилища и неприкосновенность собственности отмечено 31% респондентов, что вне зависимости от его снижения на 2% (33% в 2017 году) подняло уровень его значимости на одну ступень в рейтинге - на седьмое место. Наиболее высокие показатели значимости названного права продемонстрированы в Южном (34%) и Уральском (34%) федеральных округах.

Показатели права на справедливый суд и равенство перед законом в последние три года колеблются: в 2016 году - 27%, в 2017 - 36%, в 2018 - 27% и занимают восьмую строчку в рейтинге (снижение на одну ступень). Наиболее высока доля граждан, оценивших указанное право как особо значимое, - в Южном (33%) и Северо-Западном (32%) федеральных округах. По нашему мнению, позитивные изменения произошли за счет инициированной Верховным Судом Российской Федерации судебной реформы, которая отвечает запросам общества.

Девятую позицию в рейтинге 2018 года занимает право иметь землю в частной собственности (27%), значимость которого отмечена большим числом респондентов в Южном (36%) и Сибирском (33%) федеральных округах. В реализации указанного права проявили повышенную заинтересованность опрошенные с наиболее высоким материальным достатком (34%). Кроме того, право иметь землю в частной собственности отмечали в качестве значимого жители небольших городов (менее 50 тыс. жителей) и сел (соответственно 30% и 32%).

Право на благоприятную окружающую среду отметили 23% респондентов, что на 2% больше, чем в 2017 году. В рейтинге значимости прав и свобод оно поднялось на одну позицию, заняв десятое место. Наибольшая доля опрошенных отнесла его к числу особо значимых в Южном (33%) и Центральном (24%) федеральных округах.

Мероприятия по охране окружающей среды, проведенные в рамках Года экологии в России, сыграли положительную роль, но не снизили актуальности проблем экологического благополучия. В ходе социологических исследований право на благоприятную окружающую среду наиболее часто отмечалось респондентами среди прав, с нарушениями которых они лично сталкивались в 2018 году. Приведенный показатель служит сигналом о необходимости дальнейшего наращивания усилий по обеспечению экологического благополучия, для реализации которого значимую роль играет тесное взаимодействие государственных органов с институтами гражданского общества.

Несмотря на то что верхние строки рейтинга по-прежнему занимают преимущественно социальные права, сопоставление результатов социологических опросов за 2016, 2017 и 2018 годы позволяет выявить рост значимости гражданских (личных), политических, экономических и культурных прав.

В сравнении с 2016 годом увеличилась доля опрошенных, указавших на значимость семи видов прав и свобод: права на бесплатное образование; права на личную свободу и неприкосновенность; права иметь землю в частной собственности; права на благоприятную окружающую среду; права на личную и семейную тайну; свободы слова; свободы совести и убеждений.

Повышение внимания респондентов к названным правам свидетельствует об увеличении заинтересованности в их реализации, включая дальнейшее развитие гарантий соблюдения и защиты. Результаты опросов показали, что значительная часть респондентов дает уровню соблюдения этих прав оценку "удовлетворительно" или "плохо".

Неоднозначная оценка дана гражданами уровню соблюдения права на свободу и личную неприкосновенность. Несмотря на преобладание мнения о хорошем уровне соблюдения этого права в современной России (40%), примерно такая же доля респондентов оценила уровень его соблюдения как удовлетворительный (39%), а 11% опрошенных - как неудовлетворительный.

Аналогичная оценка наблюдается применительно к соблюдению права на свободу слова. На хороший уровень его соблюдения указали 35% опрошенных, высока доля респондентов, оценивших уровень его соблюдения как удовлетворительный (34%), при этом 20% дали негативную оценку.

Показатели уровня соблюдения свободы совести, права исповедовать любую религию или не исповедовать никакой также не единообразны. На данном этапе среди респондентов превалирует хорошая оценка - 38%, при этом удовлетворительную и плохую оценку дали соответственно 34 и 14% опрошенных.

Уровень соблюдения прав человека тесно связан с обеспечением механизмов их охраны и защиты, использование которых должно осуществляться в условиях недопущения дискриминации. При этом, по мнению респондентов, несмотря на равенство перед законом и судом, гарантированное Конституцией Российской Федерации, защита прав человека не обеспечивается для всех в равной степени. Преобладающее большинство опрошенных - 67% - убеждены, что права отдельных групп населения нарушаются чаще. К лицам, чьи права наименее защищены, респонденты относят прежде всего малоимущих граждан (мнение высказано 21% от общего числа опрошенных).

Представляет также интерес мнение населения о том, какие органы и структуры в наибольшей степени защищают права и свободы в Российской Федерации. Из общего числа респондентов каждый третий (36%) отметил значимую роль Президента Российской Федерации в защите прав и свобод граждан. Примерно каждый седьмой опрошенный (13%) положительно высказался о деятельности органов прокуратуры и Правительства Российской Федерации. Каждый восьмой опрошенный (12%) отметил весомый вклад Уполномоченного и его Аппарата в дело защиты прав человека.

В числе правоохранительных органов, наряду с прокуратурой, наиболее высокие показатели продемонстрировали суды и полиция (по 6%), при этом наблюдается некоторое их снижение в сравнении с 2017 годом (в 2017 году суды отметили 7% респондентов, полицию - 8%).

Важную роль в обеспечении соблюдения и защиты прав и свобод играют институты гражданского общества, среди которых, как следует из результатов опроса, наиболее популярны средства массовой информации (16%), а также негосударственные правозащитные организации (9%). Стоит подчеркнуть, что оценка гражданами роли правозащитных организаций в сравнении с предыдущим годом продемонстрировала заметный рост (в 2017 году их отметили 6% респондентов).

В целом, оценивая результаты социологических опросов, приходится констатировать, что говорить о существенных сдвигах в общественном сознании в вопросах соблюдения и реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации пока преждевременно. Необходима предметная и кропотливая работа по укреплению их политических, экономических и социальных гарантий, совершенствованию законодательства о правах и свободах, правовому просвещению населения.

1.2. Масштабы, динамика и структура обращений

За 2018 год к Уполномоченному поступило 38698 обращений, из них 1728 (4,47%) - коллективные.

На уменьшении числа обращений, по нашему мнению, в значительной степени сказались результаты предпринимаемых государством усилий по решению ряда социально-экономических задач: повышен минимальный размер оплаты труда, увеличен размер пособия по безработице, расширен перечень жизненно необходимых лекарственных препаратов для медицинского применения, приняты меры, направленные на совершенствование порядка обеспечения лекарственными препаратами лиц, больных редкими заболеваниями, введены механизмы судебного контроля за отменой постановлений о прекращении уголовного дела, расширены полномочия общественных наблюдательных комиссий, активизирована деятельность правоохранительных органов и осуществлены другие мероприятия. Данные меры сократили "питательную почву" для отдельных видов жалоб. Кроме того, Уполномоченным более эффективно стали использоваться предоставленные ему законом инструментарии, наработанные практикой формы рассмотрения обращений и осуществления консультативной помощи в процессе личного приема, посредством телефонной связи и по электронной почте.

Информация о нарушениях прав человека и гражданина Уполномоченному поступала по различным каналам.

Традиционно основная часть сообщений поступала по почте.

Уполномоченным проведен 21 личный прием, в том числе с выездом в Волгоградскую, Калужскую, Саратовскую, Ульяновскую области и Ненецкий автономный округ, руководством Аппарата - 35 приемов граждан. В общей сложности на них принято 237 человек.

Введенная годом ранее практика приема граждан с использованием видео-конференц-связи в 2018 году была продолжена. В таком формате были проведены приемы жителей Санкт-Петербурга и Пензы.

В рабочие дни по заранее утвержденным графикам в приемной офиса осуществлялся тематический прием граждан специалистами Аппарата по соответствующим вопросам соблюдения и защиты их прав.

Всего в режиме личного приема принято 4494 гражданина.

Кроме того, дано 14,8 тыс. телефонных консультаций. Для этого в Аппарате выделены специальные телефонные линии. Представляется, что данная мера позитивно сказывается на снижении количества письменных обращений в адрес Уполномоченного.

В 2018 году продолжена доказавшая свою эффективность работа горячих телефонных линий, организуемых Аппаратом в преддверии значимых событий в общественной жизни. В частности, такие линии действовали накануне и в день выборов Президента Российской Федерации и в Единый день голосования (120 звонков), а также в период проведения чемпионата мира по футболу FIFA (200 звонков). Все обратившиеся получили профессиональные консультации.

В случаях, когда информация СМИ или других источников позволяла предположить массовое и (или) грубое нарушение прав и свобод человека или имела, по мнению Уполномоченного, особое общественное значение, она принималась к рассмотрению в инициативном порядке на основании статьи 21 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". В целях своевременного реагирования в Аппарате Уполномоченного проводится мониторинг информации в Интернете и СМИ.

Все обращения, поступающие к Уполномоченному, рассматриваются им лично либо государственными гражданскими служащими (далее - служащие) его Аппарата в соответствии с Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", и по ним принимаются меры реагирования в рамках полномочий, законодательно предоставленных Уполномоченному. По большей части обращений давались разъяснения, часть заявлений передавалась для принятия мер по компетенции другим государственным органам и органам местного самоуправления.

9686 обращений были приняты к рассмотрению в рамках мер реагирования, предусмотренных статьей 20 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", что составляет четверть от их общего числа.

Необходимо отметить, что в представленном ниже рейтинге тематики обращений по отраслям законодательства в сравнении с 2017 годом произошли определенные изменения. Увеличилось число обращений, поступивших по вопросам законодательства о социальном страховании и социальном обеспечении и законодательства в сфере религиозных отношений. Напротив, уменьшилось число обращений по вопросам уголовного законодательства, законодательства в сфере миграции населения и гражданского законодательства.

Количество обращений по вопросам законодательства в сфере религиозных отношений с 12-й строчки поднялось на 4-ю, количество обращений по вопросам уголовного законодательства опустилось с 11-й строчки на 19-ю, на две позиции вниз переместились значения обращений по вопросам законодательства в сфере миграции населения и гражданского законодательства (с 6-го на 8-е и с 5-го на 7-е соответственно).

Первые три места, как и в 2017 году, по своей притягательности сохранили за собой уголовно-процессуальное законодательство, жилищное законодательство и уголовно-исполнительное законодательство.

Увеличилось число обращений, поступивших по вопросам законодательства об охране окружающей среды (рейтинг этих обращений поднялся с 16-го на 14-е место), а также по вопросам законодательства о суде и судоустройстве (с 18-го на 15-е место).

Как и в прошлом году, большинство обращений касались уголовно-процессуальной тематики - 11 191 обращение (28,92%). Вместе с тем по сравнению с 2017 годом их число уменьшилось на 12%.

В структуре обращений по вопросам уголовно-процессуального законодательства преобладают просьбы о ходатайстве перед компетентными органами о пересмотре приговоров и постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, а также жалобы на длительность и формализм проводимых доследственной проверки и расследования.

Вторую строчку занимают обращения по вопросам исполнения законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства - 13,77% (5327). В этой сфере не теряют актуальности вопросы постановки на жилищный учет, предоставления жилья, платы за жилье и оказания коммунальных услуг.

Наибольшее число обращений по жилищной тематике поступило из городов Москвы (1143) и Санкт-Петербурга (178), Московской (581), Свердловской (115) и Челябинской (129) областей, Краснодарского края (333), а также из Республики Ингушетия (113) и Республики Татарстан (118).

Третьими в рейтинге стали обращения по поводу нарушений в сфере уголовно-исполнительного законодательства - 3695 (9,55%). Здесь превалируют жалобы на условия отбывания наказания в исправительных учреждениях - 2104 (56,9% от числа обращений данной категории), содержания в следственных изоляторах (СИЗО) - 791 (21,4% от числа обращений данной категории).

Больше всего обращений поступило от лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы в Красноярском (152) и Пермском (117) краях, Республике Коми (160), Оренбургской области (95).

Необходимо отметить, что в сравнении с 2017 годом зафиксировано увеличение числа жалоб по вопросам законодательства в сфере религиозных правоотношений - почти в 3 раза (с 810 до 2766). Всплеск обращений во многом был связан с расширением использования информационных технологий в социальной сфере, которое, по мнению заявителей, противоречит их религиозным убеждениям. Так, в 94,7% (2620) обращений указанной тематики граждане выражали несогласие с введением электронной идентификации личности. Заявители указывали на неприемлемость размещения персональных данных в Единой системе идентификации и аутентификации, на необходимость отказа от электронного способа учета личности, в том числе выступали против использования платежной карты "Мир", ИНН, СНИЛС, электронных паспортов. При этом обращения во многом носили типовой характер, были практически идентичны по своему содержанию и форме. По всем обращениям Уполномоченным даны разъяснения.

Преобладающее число обращений по религиозной тематике поступило от жителей Республики Башкортостан (304), Челябинской (562), Свердловской (240) и Тюменской (119) областей, а также города Санкт-Петербурга (375).

Обращает на себя внимание увеличение на 8% (с 2348 до 2542) в сравнении с прошлым годом числа жалоб, относящихся к сфере законодательства о социальном страховании и социальном обеспечении. Связано это с ростом числа обращений граждан к Уполномоченному по вопросам пенсионной реформы в целом, исчисления размера пенсий, пенсионной надбавки и перерасчета пенсий в частности (с 476 в 2017 году до 882 в 2018 году). Всплеск обращений граждан, недовольных увеличением пенсионного возраста, относится к периоду обсуждения варианта законопроекта, установившего увеличение пенсионного возраста мужчинам до 65 и женщинам до 63 лет, принятого в первом чтении 19 июля 2018 года. После вмешательства в этот вопрос Президента Российской Федерации, который предложил скорректировать параметры пенсионной реформы, количество жалоб граждан по указанному вопросу значительно уменьшилось.

Больше всего обращений по вопросам социального обеспечения поступило от жителей города Москвы (248), Краснодарского края (81), Московской (69), Кемеровской (67) и Свердловской (62) областей.

Характеристика регионального среза обращений.

В 2017 году впервые для характеристики территориального среза обращений был использован индекс их интенсивности на 10 тыс. населения. В 2018 году на 10 тыс. человек населения приходилось в среднем по 2,63 обращения к Уполномоченному, что несколько меньше показателей 2016 и 2017 годов на 0,27 и 0,22 соответственно. В частности, снизилась интенсивность обращений из всех федеральных округов, за исключением Южного и Уральского, в которых она возросла на 0,2 и 0,56 соответственно.

Выше среднего по стране были показатели в Южном федеральном округе - 3,43 обращения на 10 тыс. населения, Уральском федеральном округе - 2,91 и Центральном федеральном округе - 3,32. Показатели в других федеральных округах ниже.

Необходимо отметить, что значительный рост показателя интенсивности обращений в Южном федеральном округе по сравнению с 2017 годом связан с массой (1152) однотипных обращений по поводу передачи религиозной организации "Приход святого Климента Римско-католической церкви в Севастополе" кинотеатра "Дружба" в городе Севастополе.

В Уральском федеральном округе заметный прирост коэффициента интенсивности по сравнению с 2017 годом отмечается в Челябинской и Тюменской областях, что связано с увеличением числа однотипных обращений по вопросам отказа от электронной идентификации личности и использования документов, противоречащих религиозным убеждениям (562 и 119 соответственно).

В Северо-Кавказском федеральном округе самый высокий коэффициент интенсивности обращений наблюдался в Республике Ингушетия, и его заметный прирост связан со значительным числом обращений по вопросам жилищного законодательства и законодательства о ЖКХ. Если в 2017 году поступило 10 обращений названной тематики, то в 2018 году - 113.

В Дальневосточном федеральном округе самый высокий коэффициент интенсивности обращений был в Чукотском автономном округе и Хабаровском крае. В Хабаровском крае он определялся количеством жалоб (большинство в округе), в Чукотском округе - низкой численностью населения.

Число субъектов Российской Федерации, количество обращений из которых было выше среднего показателя, относительно прошлого года уменьшилось с 20 до 18. Однако в отношении 12 субъектов Российской Федерации отмечается устойчивая тенденция к сохранению данного показателя. К ним относятся республики Адыгея (3,4), Коми (4,29), Карелия (3,59), Крым (3,73) и Мордовия (3,61), Краснодарский край (3,0), Московская (3,93), Кировская (2,77) и Свердловская (2,67) области, города федерального значения Москва (4,78), Ямало-Ненецкий автономный округ (4,14).

Более подробный анализ обращений по группам прав, территориальной принадлежности заявителей, интенсивности обращений, а также примеры восстановления прав граждан в 2018 году по регионам содержатся в "Правозащитной карте России", которая размещена на официальном сайте Уполномоченного.

1.3. Основные результаты рассмотрения обращений и работы по другим направлениям

Главным показателем эффективности работы Уполномоченного является число людей, получивших реальную помощь в защите и восстановлении нарушенных прав, полезную консультацию с разъяснением норм законодательства и иную правовую поддержку.

В общей сложности с использованием всех предусмотренных Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" инструментов, а также благодаря тесному взаимодействию с государственными органами и институтами гражданского общества удалось оказать помощь в защите нарушенных прав 184797 гражданам (включая неопределенный круг лиц) по 929 жалобам из 9686 принятых к рассмотрению. В 2018 году зафиксировано общее снижение количества жалоб к Уполномоченному на 7,5%, при котором удалось сохранить показатель результативности деятельности Уполномоченного за 2017 год и добиться положительного результата по каждому десятому обращению. И несмотря на то что положительных решений в защиту прав заявителей по сравнению с 2017 годом принято меньше (с 1038 до 929), в сопоставлении с 2014, 2015 и 2016 годами эффективность работы в данном секторе увеличилась на 50%, 60% и 20% соответственно (с 464, 369 и 738 до 929).

Положительное решение получили многие коллективные обращения: работников предприятий, жильцов аварийных домов, жителей населенных пунктов с неблагоприятной экологической обстановкой, инвалидов, пенсионеров, многодетных семей.

В сфере реализации и защиты социальных и экономических прав удалось помочь 174 882 гражданам по 371 жалобе.

В их числе значительную долю составили граждане, которым оказано содействие в защите трудовых прав. Так, восстановлены права 18 729 граждан. Среди них работники ОАО "Шадринский завод транспортного машиностроения" (Курганская область), ООО "Дарасунский рудник" (Забайкальский край), АНО "РИА "Севастополь"", ФГУП "Кленово-Чегодаево" (город Москва), ОАО "Донречфлот" (Ростовская область), ООО "Геотек - Восточная геофизическая компания" (Иркутская область), ГБУ РД "Дербентская ЦГБ" (Республика Дагестан), МКОУ "Звериноголовская СОШ им. дважды Героя Советского Союза Г.П. Кравченко" (Курганская область), ГБУ Московской области "Мособлмедсервис".

В жалобе П. сообщалось о многочисленных нарушениях трудовых прав работников ГБУ Московской области "Мособлмедсервис". По результатам инициированной Уполномоченным прокурорской проверки выявлены нарушения при выплате работникам учреждения ежемесячной премии и ежемесячной надбавки к должностному окладу за сложность. Общая сумма неосуществленных выплат составила более 400 тыс. руб. Кроме того, установлено, что в нарушение Положения об оплате труда работников ГБУ МО "Мособлмедсервис" предельный уровень кратности соотношения средней заработной платы руководителя учреждения и средней заработной платы работников завышен. Руководству учреждения направлено представление с требованием о принятии мер по устранению причин и условий выявленных нарушений, а также предписание с требованием обеспечить возмещение в бюджет Московской области причиненного ущерба. Представление исполнено в полном объеме.

В тесном взаимодействии с компетентными государственными органами оказана поддержка в реализации жилищных прав 26153 граждан по 57 жалобам, в том числе квартиры или социальные выплаты на улучшение жилищных условий получили 389 человек, устранены нарушения, допущенные в отношении 1961 гражданина при расселении из аварийных домов, приняты меры по недопущению незаконного выселения 34 граждан, оказано содействие в защите прав 150 участников жилищно-строительных кооперативов и долевого строительства жилья в Московской и Новосибирской областях.

К Уполномоченному обратилась М. по вопросу улучшения жилищных условий своих сестер: А. и Л., которые являются инвалидами I-II групп. Из обращения следовало, что семья заявителя в составе 7 человек, включая ее мужа, несовершеннолетних детей и двух ее сестер, состояла на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий в администрации Волховского района Ленинградской области с 2004 г. Сестры заявительницы были включены в список граждан, претендующих на получение субсидии за счет средств федерального бюджета на приобретение жилого помещения. В 2006 г. жилой дом, в котором они проживали, полностью сгорел. Для временного проживания органом местного самоуправления семье М. была предоставлена неблагоустроенная однокомнатная квартира. В 2007 г. М. улучшила жилищные условия путем приобретения квартиры для себя и своих детей. Однако ее сестры, имеющие ограничения в передвижении и нуждающиеся в постороннем уходе, остались проживать в неблагоустроенном жилом помещении. С целью защиты прав инвалидов на жилище Уполномоченным было направлено обращение губернатору Ленинградской области, по результатам которого было предоставлено сестрам А. и Л. по договору социального найма жилое помещение в виде отдельной благоустроенной квартиры.

87537 человек (по 15 жалобам, четыре из которых - коллективные) смогли улучшить свою экологическую обстановку, воспользоваться прибрежной защитной полосой рек, избавиться от пагубной перевалки угля, вредных последствий отходов производства и потребления.

К Уполномоченному поступила жалоба Т. на неблагоприятную экологическую и санитарную обстановку в Мценском районе Орловской области. В ходе проверки, проведенной Орловской природоохранной межрайонной прокуратурой по ходатайству Уполномоченного, установлен факт несанкционированного размещения мусора на земельном участке, относящемся к землям лесного фонда. Руководителю КУ ОО "Мценское лесничество" внесено представление, по результатам рассмотрения которого свалка ликвидирована. Также выявлен сброс сточных вод по несанкционированному выпуску на рельеф местности и в водоохранную зону р. Ока. В связи с выявленными нарушениями режима использования водоохранной зоны водного объекта управлением Росприроднадзора по Орловской области виновные должностные лица БСУ СО ОО "Тельченский психоневрологический интернат" привлечены к административной ответственности. Несанкционированный сброс хозяйственно-бытовых стоков прекращен. Экологическая обстановка для почти 18 тыс. жителей улучшилась.

В сфере защиты личных и политических прав удалось помочь обеспечить справедливость и законность в отношении 3217 граждан по 94 жалобам. В числе получивших помощь 2006 граждан, сумевших реализовать свое активное избирательное право, 40 граждан, получивших гражданство Российской Федерации, вид на жительство или разрешение на временное проживание, которым органы власти ранее необоснованно давали отказы. Кроме того, во взаимодействии с Минтрансом России оказано содействие в субсидировании авиамаршрутов из города Нарьян-Мара, что позволило защитить права неопределенного круга лиц на свободу передвижения.

Также по итогам проверок Уполномоченным оказано содействие в защите прав участников публичных акций по 4 обращениям.

К Уполномоченному обратилась инициативная группа международной общественной организации "Мемориал", которая на протяжении 10 лет собирает у Соловецкого камня на Лубянской площади сторонников, чтобы почтить память жертв политических репрессий. В 2018 г. ввиду проведения строительных работ мэрия Москвы предложила активистам "Мемориала" перенести акцию на проспект Академика Сахарова к памятнику "Стена скорби", что формально не являлось нарушением прав граждан, но, по мнению организаторов, в корне меняло суть памятного мероприятия, его традицию и глубокую историю. В результате участия Уполномоченного в согласительных процедурах с представителями "Мемориала", ГУ МВД России по г. Москве, ГУ МЧС России по г. Москве и подрядной организацией, проводившей ремонтные работы, акция "Возвращение имен" была согласована и проведена 29 октября 2018 г.

За 2018 год удалось помочь в реализации прав и законных интересов 376 гражданам по 346 обращениям в сфере уголовного судопроизводства. При поддержке ФСИН России, органов прокуратуры и правозащитных организаций Российской Федерации оказано содействие в защите прав 6307 осужденных по 104 жалобам.

По материалам и запросам Уполномоченного компетентными органами и должностными лицами отменено 198 постановлений органов дознания и предварительного следствия, в том числе 150 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, 35 постановлений о приостановлении предварительного следствия или дознания, 13 постановлений о прекращении уголовного дела. Наряду с этим возбуждено 22 уголовных дела и прекращено 5 уголовных дел. В 6 случаях изменена мера пресечения в виде заключения под стражу на более мягкую. Судами отменено 5 приговоров.

К Уполномоченному поступило обращение в защиту прав обвиняемого Б., содержащегося в следственном изоляторе, в котором сообщалось об ухудшении здоровья Б. ввиду ненадлежащего медицинского обеспечения. В целях проверки факта нарушения прав Б. и принятия необходимых мер Уполномоченный направила обращения в Генеральную прокуратуру Российской Федерации и ФСИН России, в результате чего медицинское обеспечение Б. было организовано в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в сфере охраны здоровья, больному проведены клинико-лабораторные и инструментальные исследования, назначена и проведена специфическая медикаментозная терапия заболевания крови. Гражданин Б. был освидетельствован комиссией врачей-специалистов, по заключению которой имеющееся у него заболевание по степени выраженности нарушений функций органов и систем организма включено в Перечень тяжелых заболеваний, препятствующих содержанию под стражей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 января 2011 г. N 3 "О медицинском освидетельствовании подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений". В связи с этим мера пресечения гражданину была изменена с заключения под стражу на домашний арест.

Оказано содействие в реализации и восстановлении прав 8930 военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, членов их семей, лиц гражданского персонала воинских частей и учреждений лиц призывного возраста (далее военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов) по 32 жалобам. В частности, было возобновлено теплоснабжение жителей военного городка Хомутово (Сахалинская область, 1500 жителей), устранены недостатки в организации водоснабжения и улучшения качества воды в военном городке Комсомольск-на-Амуре31 (Хабаровский край) (1000 жителей).

К Уполномоченному обратился военнослужащий Щ. по вопросу ненадлежащего качества воды в жилых помещениях в военном городке Комсомольск-на-Амуре31. По просьбе Уполномоченного по жалобе была осуществлена проверка прокуратурой Восточного военного, которая показала, что качество воды в военном городке, в том числе и в жилом помещении заявителя, не отвечало требованиям по химическим и органолептическим показателям. По результатам проверки недостатки в организации водоснабжения устранены, качество воды восстановлено и соответствует нормативным требованиям.

В течение года Уполномоченный уделяла внимание обеспечению прав граждан Украины, находящихся в местах принудительного содержания в Российской Федерации.

В июле 2018 г. Уполномоченный совместно с коллегой в Ямало-Ненецком автономном округе А. И. Саком посетила и проверила условия содержания под стражей О. Сенцова в колонии "Белый медведь" Ямало-Ненецкого автономного округа.

Благодаря взаимодействию с вице-президентом Европейского института омбудсмена и руководством правоохранительных органов Российской Федерации капитану украинского судна ЯМК0041 В. Новицкому и двум рыбакам, содержащимся в СИЗО1 УФСИН России по Республике Крым и г. Севастополю, заменена мера пресечения в виде заключения под стражу на домашний арест.

6 декабря 2018 г. Уполномоченный посетила в СИЗО1 УФСИН России по г. Москве ("Лефортово") моряков А. Артеменко, В. Сороку и А. Эйдера. Во взаимодействии с руководством СИЗО и органами следствия было принято решение об оказании им дополнительной медицинской помощи в гражданских лечебных учреждениях. В начале 2019 г. они прошли такое обследование, В. Сороке была сделана операция.

7 декабря 2018 г. Уполномоченный посетила в СИЗО2 ФСИН России украинских военнослужащих: капитана корабля Р.Н. Мокряка и сотрудника СБУ А. Л. Драча.

Важнейшим направлением работы Уполномоченного, позволяющим эффективно восстанавливать права граждан России, находящихся за рубежом, является международное сотрудничество в области прав и свобод человека и гражданина на двусторонней основе с омбудсменами иностранных государств и с международными организациями. В течение 2018 года такая правозащитная дипломатия, в том числе в рамках Евразийского Альянса Омбудсменов и совместной работы с Министерством иностранных дел Российской Федерации, компетентными органами зарубежных государств, позволила оказать помощь 175 гражданам, находящимся за границей, по 130 обращениям.

30 октября 2018 г. во взаимодействии Уполномоченного с Вице-президентом Европейского Института Омбудсмена (ЕИО) Н. Карпачевой при всесторонней поддержке Президента Российской Федерации, Главы Республики Крым и правоохранительных органов Российской Федерации состоялось долгожданное событие: освобождение моряков российского судна "Норд", которые вернулись на родную землю в российский Крым.

В результате взаимодействия Уполномоченного и Вице-президента Европейского института Омбудсмена оказано содействие в проведении операции гражданину Российской Федерации А. Седикову, отбывающему наказание в ГУ "Бучанская исправительная колония N 85" г. Ирпень Киевской области.

В общей сложности по материалам Уполномоченного органами прокуратуры внесено в адрес компетентных должностных лиц 77 требований и 91 представление об устранении нарушений закона. За допущенные нарушения прав, свобод и интересов граждан к административной ответственности привлечены 21 должностное лицо и 25 юридических лиц; одно должностное лицо привлекается к уголовной ответственности; 150 служащих государственного аппарата получили дисциплинарные взыскания.

Работа с обращениями граждан приводит к выводу, что заявители недостаточно осведомлены о том, какие государственные органы обязаны оказывать им помощь при нарушении их прав и свобод, не знают и не умеют защищать свои права. В этой связи Уполномоченным и Аппаратом значительное внимание уделялось правовому информированию граждан, развитию правового образования и воспитания. Реализованы масштабные просветительские проекты для различных групп населения: "Единый урок прав человека", "Правовой марафон для пенсионеров", "Правозащитная карта России", конкурс "Инновационные технологии в правовом просвещении по вопросам прав и свобод граждан, форм и методов их защиты", правозащитная премия "Спешите делать добро" и многие другие.

По результатам рассмотрения обращений Уполномоченным направлено в федеральные органы государственной власти 80 предложений по совершенствованию законодательства. Часть из них воспринята и отражена в принятых федеральных законах. Так, при содействии Уполномоченного в законодательство внесены изменения в части установления дополнительных критериев идентификации должников по исполнительным производствам, закрепления дополнительных гарантий сторон в рамках гражданского и административного судопроизводства при прекращении предварительного судебного заседания и открытии судебного заседания в первой инстанции. Учтены предложения о конкретизации порядка разработки и применения клинических рекомендаций, о недопустимости запрета импорта медицинских препаратов в рамках ответных мер на недружественные действия иностранных государств.

По инициативе Уполномоченного в 2018 г. принят Указ Президента Российской Федерации от 22 марта 2018 г. N 116 об обеспечении жильем бывших военнослужащих ВС Украины на территории Республики Крым. В рамках реализации данного Указа уже 287 человек, проживающих в Республике Крым и г. Севастополе, получили свидетельства, удостоверяющие право на единовременную денежную выплату в целях жилищного обеспечения.

Принято постановление Правительства Российской Федерации и ратифицирован международный договор, позволившие восстановить права на охрану здоровья и медицинскую помощь российских граждан, проживающих на территории комплекса "Байконур".

Большим успехом стала разработка совместно с Советом Федерации проекта федерального закона "Об общих принципах организации деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации", который 25 октября 2018 г. внесен на рассмотрение в Государственную Думу.

В процессе своей работы Уполномоченный нуждается в научно-аналитической поддержке. Эту задачу в перспективе должен выполнять Национальный центр по правам человека. В качестве первого этапа его формирования в рамках исполнения поручения Президента Российской Федерации N Пр620 от 12 апреля 2018 г. создан Научно-образовательный центр по правам человека (далее - Центр), который будет функционировать в качестве структурного подразделения ФГБОУ ВО "Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина". Основными функциями Центра будут реализация образовательных программ повышения квалификации для уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, сотрудников их рабочих аппаратов, председателей и членов ОНК, руководителей правозащитных организаций, сотрудников органов внутренних дел и иных правоохранительных органов, а также научно-исследовательская, методическая и экспертная деятельность в области защиты прав и свобод человека и гражданина.

Глава 2

Защита гражданских и политических прав и свобод

2.1.Право избирать и быть избранным

Свободные, демократические выборы - одна из ценностей современной цивилизации, обязательный атрибут реальной власти народа, возможность влиять на историю развития государства, в котором он живет.

Ключевыми событиями 2018 года стали две масштабные избирательные кампании: выборы Президента Российской Федерации (18 марта) и единый день голосования (9 сентября). Явка составила 67,5%, что выше явки на выборах Президента Российской Федерации в 2012 году, в которых приняли участие 71 780 800 избирателей.

Организация и проведение избирательной кампании на выборах Президента Российской Федерации 2018 года и столь высокий уровень явки избирателей получили положительную оценку международных экспертов и международных наблюдательных миссий, которые признали, что выборы прошли открыто, честно и легитимно.

В единый день голосования (9 сентября) в 80 субъектах Российской Федерации прошло 4757 избирательных кампаний различного уровня и 59 местных референдумов в 8 субъектах Российской Федерации. В этот период состоялись дополнительные выборы 7 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, выборы глав 22 субъектов Российской Федерации, а также выборы депутатов законодательных (представительных) органов власти в 16 субъектах Российской Федерации.

В целях поддержки гражданской активности и упрощения контроля их чистоты в 2018 году было продолжено совершенствование избирательного законодательства, что в итоге действительно усилило гарантии избирательных прав, повысило прозрачность и доступность голосования.

Общественная палата Российской Федерации и региональные общественные палаты получили право назначать наблюдателей на выборы, общественные организации, волонтеры, активные граждане России смогли осуществлять наблюдение непосредственно на избирательных участках в день голосования.

Впервые была предусмотрена возможность видеонаблюдения и трансляции изображения в сети Интернет из помещения для голосования и помещения ТИК, что существенно повысило открытость избирательного процесса и создало правовые основания для использования видеозаписей при рассмотрении жалоб. На 14 тыс. избирательных участков в 42 субъектах Российской Федерации применялось видеонаблюдение с трансляцией процесса голосования в режиме онлайн в Интернете. При этом веб-камеры были установлены не только в участковых комиссиях, но и в помещениях территориальных избирательных комиссий.

В соответствии с Федеральным законом от 1 июня 2017 г. N 104-ФЗ наблюдатели на выборах Президента Российской Федерации имели право осуществлять фото- и видеосъемку в помещении для голосования. Впервые был применен судебный порядок удаления из помещения для голосования наблюдателей и иных лиц, а также отстранения от работы членов участковой избирательной комиссии. Существенно упрощен порядок назначения наблюдателей на выборы, и расширены их права.

В 2018 году в избирательный процесс активно внедрялись современные цифровые технологии. Главным новшеством стала отмена открепительных удостоверений, имевших большие нарекания у правозащитников из-за возможности организации "каруселей", и замена их механизмом включения в список избирателей по месту нахождения на основании заявления. Для этого гражданам обеспечили возможность подать заявление через портал "Госуслуги" либо обратиться в многофункциональные центры по предоставлению государственных и муниципальных услуг (далее - МФЦ) или прийти в территориальную, участковую избирательные комиссии.

Внедрение инновационного механизма включения в список избирателей по месту нахождения ("Мобильный избиратель"), который заменил систему открепительных удостоверений и досрочного голосования, сделало процедуру голосования более удобной и предоставило избирателю возможность выбора формы голосования.

Еще одно новшество в сфере цифровых технологий - QR-кодирование протоколов участковых избирательных комиссий об итогах голосования. Эта технология способствовала ускоренному вводу данных протокола участковой избирательной комиссии в систему ГАС "Выборы", обеспечивая прозрачность подведения итогов избирательных кампаний.

Развитие электронных технологий в области избирательного процесса, по мнению Уполномоченного, способствует снижению возможностей для злоупотреблений и нарушений избирательных прав граждан. В этой связи Уполномоченный поддерживает проведение эксперимента по электронному голосованию, который планируется осуществить в 2019 году на 30 универсальных цифровых избирательных участках города Москвы.

В 2018 году продолжалась реализация государственной программы Российской Федерации "Доступная среда" на 2011-2020 годы, благодаря которой увеличилось в том числе количество помещений для голосования на первых и вторых этажах и имеющих специальное оборудование.

Положительной практикой следует признать внедрение в период проведения выборов мэра города Москвы таких новых форм организации голосования, как образование избирательных участков за пределами территории города Москвы (всего было образовано 209 участков) и увеличение продолжительности работы избирательных комиссий на два часа. Комплексно эти меры позволили большему числу москвичей, в первую очередь тем, для кого удобство процедуры играет решающую роль, реализовать право на выбор и принять участие в голосовании.

В рамках заключенного в 2016 году Соглашения с ЦИК России о взаимодействии в период подготовки и проведения избирательных кампаний, референдума Российской Федерации Уполномоченный и служащие его Аппарата осуществляли тесное сотрудничество с ЦИК России, принимали меры по предупреждению нарушений избирательных прав граждан и соблюдению избирательного законодательства.

Новой формой взаимодействия в рамках соглашений региональных уполномоченных с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации стало создание центров общественного наблюдения, главная цель которых заключалась в повышении информированности граждан и доступности информации о выборах.

Уполномоченный и служащие его Аппарата принимали активное участие в научных конференциях и заседаниях круглых столов по вопросам совершенствования избирательного процесса.

Таким образом, в рамках юбилейных мероприятий, проводимых ЦИК России, Уполномоченный и его представители приняли участие в научно-практической конференции "Выборы. Сегодня и завтра", посвященной 25-летию современной избирательной системы России, в круглом столе по развитию и совершенствованию избирательного законодательства, Уполномоченный также выступила на пленарной сессии Первого Всероссийского конгресса общественных наблюдателей.

В период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации в Аппарате Уполномоченного была образована мониторинговая рабочая группа, которая ежедневно принимала обращения граждан, осуществляла мониторинг СМИ, поддерживала связь с региональными уполномоченными, обменивалась информацией с Аппаратом ЦИК России. В нее вошли представители правозащитного и научного сообществ, "Корпуса за чистые выборы", Ассоциации юристов России и служащие Аппарата Уполномоченного, которые оперативно реагировали на обращения, выезжали для проверки поступающих сведений.

Опыт мониторинговой рабочей группы оказался успешным, ее деятельность продолжилась в период подготовки и проведения выборов в единый день голосования 9 сентября 2018 года.

Одновременно с этим работала горячая линия, которая стала дополнительным каналом информации о возможных нарушениях в ходе выборов и позволила оперативно реагировать на поступающие сигналы.

На горячую линию Уполномоченного обратился председатель ТИК района Митино г. Москвы с просьбой оказать содействие в восстановлении системы "Мобильный избиратель". В результате обращения Уполномоченного в МГИК о необходимости принять меры технического характера более 2000 жителей смогли в ТИК района Митино воспользоваться этой услугой.

В 2018 году впервые была апробирована такая форма работы, как совместное наблюдение с Общественной палатой города Москвы, Общественным штабом по наблюдению за выборами мэра Москвы и Ассоциацией юристов России за соблюдением избирательного законодательства. Служащие Аппарата Уполномоченного с представителями штаба осуществляли выезды в мобильные пункты избирателей по Московской области, образованные для голосования по выборам мэра города Москвы.

Представители Уполномоченного также вошли в состав мониторинговой рабочей группы Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека по выборам Президента Российской Федерации в 2018 году. Региональные уполномоченные являлись членами мониторинговых мобильных групп СПЧ на территории Московской, Ленинградской, Новосибирской, Тверской, Владимирской областей и города Москвы.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 81 обращение по вопросам реализации избирательных прав граждан (в 2016 году - 96, в 2017 году - 50), которые затрагивали широкий спектр вопросов, возникающих на различных этапах избирательного процесса.

Большинство обращений касалось вопросов организации и осуществления голосования. Заявители указывали на ненадлежащее оборудование помещений избирательных участков, в том числе слабую организацию видеонаблюдения, нехватку бюллетеней, отсутствие специальных условий для голосования избирателей с ограниченными возможностями здоровья.

Гражданка Ш., осуществлявшая уход за дочерью, инвалидом первой группы, обратилась к Уполномоченному с жалобой на отказ сотрудников МФЦ в приеме заявления о голосовании вне помещения для голосования, поскольку сотрудники МФЦ пришли к ней для оформления заявления о голосовании только 13 марта 2018 г., когда срок на дистанционную подачу заявления о голосовании вне помещения для голосования уже истек. После вмешательства Уполномоченного гражданка Ш. включена в список избирателей по месту нахождения и внесена в реестр лиц, голосующих вне помещения.

В поступающих жалобах сообщалось об отказе в регистрации кандидатов, о давлении со стороны администрации при приеме документов кандидата-самовыдвиженца, однако по результатам проведенных проверок факты нарушений, как правило, не подтверждались.

Число обращений в связи с формированием и организацией деятельности избирательных комиссий по сравнению с предшествующими периодами претерпело некоторый рост. Анализ поступивших жалоб позволил выявить ряд вопросов, ранее не отражавшихся в обращениях к Уполномоченному, в частности о легитимности участковой избирательной комиссии в связи с наличием родственных связей между членами комиссии.

К Уполномоченному обратился гражданин Т. с жалобой на включение в состав членов участковой избирательной комиссии N 1170 по району Перово г. Москвы четырех однофамильцев, которые с большой степенью вероятности являются близкими родственниками и составляют все руководство комиссии. Вместе с тем наличие родственных связей между председателем и членами участковой избирательной комиссии не является нарушением по действующему законодательству и не влечет за собой признания незаконным состава указанной УИК.

Отсутствие исчерпывающего правового регулирования в этой области может привести к конфликту интересов и нарушению избирательных прав граждан. В этой связи предлагается рассмотреть возможность внесения в федеральное законодательство, регулирующее избирательный процесс, изменений в части уточнения ограничений и запретов для членов избирательных комиссий.

В обращениях по вопросам получения и распространения сведений об избирательном процессе сообщалось о слабом информировании о возможности голосования по месту пребывания. Такие обращения, как и жалобы на отсутствие условий для голосования, в основном поступали от граждан с ограниченными возможностями здоровья.

По сравнению с 2016 и 2017 годами немного увеличилось количество обращений по вопросам регистрации, составления списка избирателей в связи с формированием избирательных округов. Заявители жаловались на исключение их из списка избирателей или на отказ включить их в этот список.

К Уполномоченному обратился гражданин Ч., постоянно проживающий в Мурманской области, с жалобой на отказ УИК о включении его в список избирателей по месту нахождения в санатории. По ходатайству Уполномоченного нарушение было устранено.

По вопросам реализации активного и пассивного избирательного права, как и в предыдущие годы, поступали жалобы от граждан, находящихся в СИЗО, а также от заявителей новой категории - лиц, в отношении которых по судебному решению в качестве меры пресечения избран домашний арест.

В прошедшем году на горячую линию Уполномоченного поступали отдельные устные сообщения по вопросам нарушения волеизъявления избирателей (принуждение участвовать в выборах, голосовать за определенного кандидата и др.), число которых снизилось по сравнению с 2016 годом.

В ходе рассмотрения поступивших к Уполномоченному заявлений выявлен ряд проблем правового регулирования и правоприменительной практики.

В частности, требует дополнительных законодательных решений дальнейшее повышение прозрачности избирательного процесса с помощью совершенствования института наблюдателей.

На выборах Президента Российской Федерации уполномоченный по правам человека во Владимирской области столкнулся с определенными ограничениями, затрудняющими мониторинг реализации гражданами избирательных прав. Он не входит в число лиц, которые наделены правом осуществлять наблюдение за проведением выборов, референдума. В этой связи региональный уполномоченный был вынужден обратиться в Общественную палату области за получением статуса наблюдателей для себя и сотрудников своего аппарата.

Целесообразно внедрить практику общественного наблюдения, выдвижение наблюдателей общественными объединениями и субъектами общественного контроля на выборах всех уровней, проводимых на территории Российской Федерации. Введение общественного наблюдения лицами беспристрастными и в то же время компетентными будет являться действенной гарантией обеспечения гласности в работе избирательных комиссий.

Требует особого внимания вопрос реализации пассивного избирательного права лицами, в отношении которых избрана мера пресечения в виде заключения под стражу. В соответствии с Конституцией Российской Федерации до вступления приговора в силу лицо считается невиновным и обладает всей полнотой конституционных прав (часть 3 статьи 32, часть 1 статьи 49). Однако в настоящее время ввиду отсутствия законодательно закрепленных правовых механизмов сложилась ситуация, когда лицо, в отношении которого избрана мера пресечения в виде заключения под стражу или домашнего ареста, имеет значительные ограничения для участия в избирательной кампании в качестве кандидата на выборную должность. В этой связи необходимо урегулировать порядок нотариального удостоверения документов в связи с участием в выборах в качестве кандидата.

Уполномоченный отмечает, что на момент подготовки Доклада намечены пути решения другой важной проблемы реализации пассивного избирательного права, с которой к омбудсмену многократно обращались граждане: о снижении верхней границы муниципального фильтра на губернаторских выборах с 10% до 5%, что позволит расширить возможности для выдвижения кандидатов, не обладающих административным ресурсом.

Для структурирования и упрощения законодательства, регулирующего сферу выборного права, Уполномоченным поддерживается широко обсуждаемая идея создания избирательного кодекса Российской Федерации. Поскольку избирательное право - это сложный правовой сегмент, который регламентирован множеством федеральных и региональных законов, а также многочисленными нормативными актами избирательных комиссий, то кодификация норм будет благотворно влиять на правоприменение и повысит гарантии прав граждан в рассматриваемой сфере отношений.

С сожалением приходится констатировать, что в нарушение норм международного права граждане России, находящиеся на территории Украины, были полностью лишены возможности реализации своих избирательных прав во время проведения выборов Президента Российской Федерации в 2018 году.

К Уполномоченному в день голосования поступили обращения от граждан России, проживающих или находящихся на Украине, на действия украинских властей по ограничению в допуске граждан России, желающих проголосовать на выборах Президента Российской Федерации: организованы охраняемые силовыми структурами кордоны вокруг дипломатических представительств Российской Федерации, через которые граждане не могли пройти. Уполномоченный сделала по этому поводу официальные заявления, обратилась в международные органы и к Уполномоченному Верховной Рады Украины по правам человека. Однако политизированность сферы прав человека и система двойных стандартов не позволили восстановить нарушенные права граждан Российской Федерации.

По мнению Уполномоченного, подобные действия не только нивелируют само понятие "права человека", но и являются прямым вызовом всем основополагающим международным принципам, нормам и стандартам, обязательство исполнять которые Украина приняла на себя как член ООН, ОБСЕ и других международных организаций.

2.2. Право на гражданство Российской Федерации

Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы, утвержденная Указом Президента Российской Федерации 31 октября 2018 года, в качестве основных направлений миграционной политики в области гражданства определила обеспечение простоты, прозрачности процедур и понятности условий приобретения гражданства Российской Федерации.

В 2018 году в гражданство Российской Федерации принято 268,1 тыс. иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - иностранные граждане). В сравнении с 2017 годом их количество увеличилось на 4,5%.

Среди принятых в гражданство Российской Федерации в 2018 году граждане государств - участников СНГ составляют подавляющее большинство (95,3%), граждане ЕС - 0,3%. От иностранных граждан поступило 42,3 тыс. заявлений о признании их носителями русского языка (прирост на 184,5%), из них в гражданство Российской Федерации приняты 16,4 тыс. человек (прирост на 308,1%).

В рамках курса на последовательное совершенствование законодательства о гражданстве Российской Федерации принят Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации"". Законом внесены изменения в статью 14, дающие право на упрощенный прием в гражданство Российской Федерации участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее - Государственная программа), и членам их семей, состоящих на учете по месту пребывания на территории принимающего субъекта.

Кроме того, предложения Уполномоченного по предоставлению иностранным гражданам возможности повторного участия в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, реализованы в Указе Президента Российской Федерации от 15 марта 2018 г. N 109, которым предусмотрена такая возможность при условии возмещения понесенных затрат, связанных с получением государственных гарантий и социальной поддержки.

Однако сложности в вопросах приема в гражданство Российской Федерации сохраняются. В 2018 году к Уполномоченному поступило 652 обращения по вопросам гражданства (в 2017 и 2016 годы - 580 и 801 соответственно).

Преобладающее большинство (92%) поступило от лиц, проживавших в странах ближнего зарубежья, главным образом от граждан Украины (27,5%), Республики Узбекистан (10,8%), Республики Армения (8,6%), Республики Казахстан (6,7%) и Республики Таджикистан (5,9%).

Наибольшую долю составляют обращения о содействии в приобретении гражданства Российской Федерации, которые поступали от граждан, не имеющих действительных документов, удостоверяющих личность; не представивших сведения об их настоящем правовом положении; имеющих неснятую или непогашенную судимость, в том числе отбывающих наказание за совершенные преступления в виде лишения свободы; являющихся членами семей граждан Российской Федерации.

Значительным остается число обращений от лиц, чей паспорт гражданина Российской Федерации признан недействительным и изъят в связи с проведенной в соответствии с законодательством проверкой обстоятельств, свидетельствующих о наличии либо отсутствии у них гражданства Российской Федерации, - 89 обращений.

Гражданин Украины Г. обратился к Уполномоченному с просьбой об оказании содействия в приобретении гражданства Российской Федерации. Решением Бахчисарайского районного суда Республики Крым от 21 марта 2017 г. установлен факт постоянного проживания Г. на территории Республики Крым по состоянию на 18 марта 2014 г. Уполномоченный обратилась в УВМ МВД по Республике Крым с просьбой предоставить сведения о рассмотрении уполномоченными органами вопроса приобретения Г. гражданства Российской Федерации. УВМ МВД по Республике Крым Уполномоченный уведомлена о том, что Г. признан гражданином Российской Федерации на основании Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя".

Вопросы применения отдельных норм законодательства о гражданстве и процедуре его принятия затрагивались в 148 обращениях. По итогам их рассмотрения гражданам направлены необходимые разъяснения.

В целом по результатам рассмотрения обращений, проверки их обоснованности оказано содействие 40 гражданам в решении вопросов гражданства по 19 обращениям.

Среди них 5 обращений, по которым были приняты решения о приобретении гражданства Российской Федерации (принадлежности к гражданству) с учетом имевшихся решений судов об установлении юридического факта проживания на территории Российской Федерации. По 3 обращениям удалось восстановить права граждан Российской Федерации, чьи паспорта ранее были признаны выданными в нарушение установленного порядка, еще по 3 обращениям гражданство Российской Федерации было приобретено в результате проведения процедур по установлению личности.

Анализ обращений позволяет выделить ряд актуальных проблем правового регулирования и правоприменительной практики.

Острой остается проблема упорядочения правового положения лиц, находящихся на территории Российской Федерации без документов, удостоверяющих личность. Количество таких лиц, по сведениям МВД России, составило в 2018 году 4,3 тыс. человек. Существенного снижения их числа, несмотря на принимаемые меры по упрощению определения гражданской принадлежности и приобретению российского гражданства этой категорией лиц, не происходит: в 2017 году на территории Российской Федерации находилось 4 тыс. человек, в 2016 году - 4,9 тыс. человек.

Ш., как лицо без гражданства, обратился к Уполномоченному с просьбой об оказании содействия в приобретении гражданства Российской Федерации. Из материалов обращения следовало, что Ш. проживает на территории Российской Федерации длительное время без каких-либо документов. Решением Сысертского районного суда Свердловской области от 31 января 2017 г. был установлен факт постоянного проживания заявителя на территории Российской Федерации с 1 января 1999 г. Заявление Ш. о приеме в гражданство Российской Федерации длительное время находилось на рассмотрении уполномоченных органов, однако решение в отношении него по существу вопроса не было принято. Уполномоченным было направлено мотивированное обращение в УВМ ГУ МВД России по Свердловской области, в результате чего 20 февраля 2018 г. положительно решен вопрос о принятии Ш. в гражданство Российской Федерации.

Обсуждение вопросов правового положения лиц без гражданства, не имеющих документов, на территории Российской Федерации состоялось 23 мая 2018 года на заседании консультационно-правозащитной группы Экспертного совета при Уполномоченном с участием представителей правозащитного сообщества, руководителей и специалистов подразделений ГУВМ МВД России, а также сотрудников Представительства Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Российской Федерации. В числе рекомендаций по упорядочению правового положения лиц без гражданства предложено: снятие временных рамок главы VIII.1 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" и установление упрощенного порядка приобретения российского гражданства лицами без гражданства; создание инструментов для определения правового статуса лица без гражданства, его документирования и предоставления прав на трудовую деятельность, медицинское и социальное обслуживание.

Более того, в целях решения указанной проблемы в настоящее время МВД России продолжается доработка законопроекта, предусматривающего выдачу временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства на территории Российской Федерации.

В поступающих к Уполномоченному обращениях нередко содержится информация об организационных и финансовых затруднениях, с которыми сталкиваются иностранные граждане, выразившие желание получить российское гражданство при получении разрешения на временное проживание (РВП) и вида на жительство.

По своему конституционно-правовому смыслу разрешение на временное проживание и вид на жительство являются подтверждением одного и того же права, права законно проживать на территории Российской Федерации. Требования, которые предъявляет Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" в случае смены статуса временно проживающего на постоянно проживающего, практически идентичны. Установленный порядок усложняет людям, которые сделали выбор в пользу России, процедуру получения гражданства. Через год приходится собирать те же документы, так же доказывать свое желание и мотивы стать гражданином Российской Федерации, что является дополнительной финансовой нагрузкой для иностранных граждан и поводом для коррупционных проявлений.

Определение единого института вида на жительство позволит практически сразу требовать от иностранного гражданина или лица без гражданства сведения об источнике средств к существованию и подтверждения наличия жилого помещения, что, в свою очередь, повысит ответственность переселенцев в Россию на постоянное место жительства. По мнению Уполномоченного, в рамках упрощения и либерализации массива миграционного законодательства этап получения разрешения на временное проживание может быть исключен как утративший социальную и правоохранительную роль.

Сохраняет свою злободневность проблема приобретения гражданства в упрощенном порядке гражданами бывшего СССР и квалифицированными специалистами. На ее решение направлен разработанный в МВД России проект федерального закона, предусматривающий упрощение приобретения гражданства следующими категориями иностранных граждан: окончившими с отличием обучение по очной форме в государственных образовательных организациях высшего образования; уроженцами РСФСР, имевшими гражданство бывшего СССР, имеющими разрешение на временное проживание или вид на жительство, у которых усматривается устойчивая правовая связь с Российской Федерацией, без соблюдения условия о сроке проживания; квалифицированными специалистами, востребованными российской экономикой.

Для улучшения качества и повышения эффективности работы комиссий по признанию иностранного гражданина носителем русского языка предусмотрено освобождение граждан Украины, являющихся потенциальными носителями русского языка, использующих его в семейно-бытовой и культурной сферах и по своему менталитету близких к российским гражданам, от прохождения соответствующего собеседования. Такие же преференции предлагается распространить на граждан Республики Беларусь, где русский язык является государственным языком. Одновременно предусмотрены требования к уровню знаний, необходимых для признания иностранного гражданина носителем русского языка, критерии оценки этого уровня, порядок разработки, использования и хранения контрольных измерительных материалов, используемых при проведении комиссией собеседований с иностранными гражданами.

Уполномоченный поддерживает проектируемые изменения в законодательство о гражданстве Российской Федерации и выражает надежду на их скорейшее принятие.

Вместе с тем Уполномоченный полагает, что необходимо расширить категорию иностранных граждан, которые могут быть признаны носителями русского языка, включив в нее лиц, проживавших ранее или проживающих на всей территории бывшего СССР, владеющих русским языком и повседневно использующих его в семейно-бытовой и культурной сферах, что позволит им быть признанными носителями русского языка и получить право на приобретение гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке.

Правозащитное сообщество справедливо ставит вопрос о необходимости скорейшего решения проблемы правового статуса лиц, чьи паспорта гражданина Российской Федерации признаны недействительными в связи с проводимыми органами МВД России проверками. Как следует из обращений к Уполномоченному, указанная проверка, предусмотренная российским законодательством, в основном проводится при обращениях граждан в подразделения по вопросам миграции территориальных органов МВД России за получением заграничного паспорта, заменой паспорта гражданина Российской Федерации в связи с истечением срока его действия.

В августе 2018 г. к Уполномоченному обратился Ф., проживающий в Калужской области, с просьбой о содействии в получении паспорта гражданина Российской Федерации, изъятого сотрудниками УФМС России по Калужской области в 2014 г. как необоснованно выданного. Благодаря взаимодействию Уполномоченного с МВД России была оперативно проведена проверка, в результате которой выяснилось, что Ф. с младенчества проживает в России (он с мамой приехал с Украины), служил в Вооруженных Силах Российской Федерации, имеет постоянное место работы на протяжении многих лет. С учетом обстоятельств его дела Ф. восстановлен паспорт гражданина Российской Федерации. 20 сентября 2018 г. в присутствии представителя Уполномоченного он был вручен Ф.

Решение вопроса о приобретении гражданства Российской Федерации лицами, чьи паспорта признаны необоснованно выданными в связи с нарушением установленного законодательством порядка, требует внесения изменений в законодательство.

ЕСПЧ 12 июня 2018 года была рассмотрена и удовлетворена жалоба двух жителей центральных регионов России о несудебном изъятии ранее выданных паспортов гражданина Российской Федерации. Суд усмотрел в действиях российской власти нарушение Европейской конвенции по правам человека, удовлетворил жалобу и обязал государство-ответчик выплатить гражданам компенсацию морального вреда на общую сумму 5000 евро и 776 рублей.

В целях исключения такой негативной практики Уполномоченный считает необходимым легализовать статус указанных граждан, длительное время проживающих на территории Российской Федерации и имеющих устойчивую правовую связь с Российской Федерацией. Представляется справедливым и разумным в отсутствие доказательств того, что первично полученный российский паспорт был выдан на основе подложных документов либо заведомо ложных или недостоверных сведений, решать вопрос гражданства Российской Федерации этой категории лиц в упрощенном порядке.

2.3. Свобода совести и вероисповедания

Право на свободу совести и вероисповедания является не только конституционным, но и неотъемлемым естественным правом человека. Независимость самоопределения личности, широта мировоззренческого выбора индивидуума - это его природа. Одним из важнейших элементов свободы совести является право открыто исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, без притеснений со стороны общества или властей выбирать и менять, иметь и распространять религиозные убеждения.

В современном мире трагической ошибкой будет отказ от культурных традиций, формирующих "цивилизационный код народов с его культурными, духовными и религиозными парадигмами". Единственно возможным способом формирования миропорядка в современных реалиях может быть межцивилизационный диалог культурных и религиозных традиций. Данный вывод констатирован участниками XXII Всемирного русского народного собора, прошедшего 1 ноября 2018 года, в котором приняла участие Уполномоченный.

Защита государством свободы совести и вероисповедания является важнейшей предпосылкой укрепления единства и целостности нации во всем ее этнокультурном и конфессиональном многообразии. Основные принципы и гарантии реализации права на свободу совести и вероисповедания установлены Федеральным законом "О свободе совести и о религиозных объединениях".

В целях совершенствования нормативного регулирования сообразно общественному запросу по укреплению гарантий свободомыслия в законодательство о свободе совести и вероисповедания в 2018 году внесен ряд изменений. Принятый Федеральный закон о волонтерстве предусмотрел возможность привлечения религиозными организациями добровольцев для участия в проведении богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, а также для выполнения работ, оказания услуг, направленных на поддержку и обеспечение деятельности этих организаций, предусмотренных их уставами.

Из обязательных требований при реализации права на труд исключена специальная оценка условий труда в отношении священнослужителей и других работников, чьи обязанности имеют богослужебный характер. Урегулирован порядок отказа религиозных организаций от присоединения к региональному соглашению о минимальной заработной плате в субъекте Российской Федерации. Расширены правовые возможности религиозных организаций по использованию самовольных построек, предназначенных для обслуживания имущества религиозного назначения и (или) образующих с ним единый монастырский, храмовый или иной культовый комплекс. Религиозные организации освобождены от сдачи годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности вне зависимости, являются ли они налогоплательщиками или нет.

В нашей стране на начало 2018 года, по данным Минюста России, было зарегистрировано 30 965 религиозных организаций.

В декабре 2018 года Уполномоченным подписано Соглашение о сотрудничестве со Святейшим Патриархом Московским и всея Руси Кириллом, закрепившее формы и методы совместной деятельности института государственного правозащитника и Русской православной церкви, с целью обеспечения прав верующих и укрепления уважения к достоинству человека в государстве и обществе.

В рамках Соглашения представители Русской православной церкви и Аппарата Уполномоченного будут, в частности, проводить консультации по вопросам соблюдения и защиты прав граждан, совместно посещать детские дома, дома престарелых, хосписы, социальные реабилитационные центры и иные социальные учреждения, обеспечивать свободу совести и свободу вероисповедания граждан, проходящих военную службу, находящихся в медицинских организациях и в учреждениях системы социального обслуживания. Особое направление сотрудничества - защита права на свободу вероисповедания граждан, находящихся в учреждениях системы исполнения наказаний.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 2766 обращений по вопросам свободы совести и вероисповедания, из них 46 коллективных (в 2017 году - 810).

Интенсивное внедрение в российском обществе высоких технологий в 2018 году повлекло за собой всплеск обращений, связанных с введением электронной идентификации личности, - 94,7% от общего числа обращений по вопросам свободы совести и религиозных отношений.

Граждане заявляли о своем несогласии с применением информационных технологий при идентификации личности, со сбором, обработкой и предоставлением персональных данных (в том числе биометрических данных) для передачи по каналам связи в целях проведения идентификации посредством сети Интернет с применением шифровальных (криптографических) средств. В обращениях они выступали против размещения персональных данных в Единой системе идентификации и аутентификации, Единой биометрической системе, сообщали о неприемлемости использования платежной карты "Мир", электронных паспортов, СНИЛС, ИНН.

Обращения носили характер заявлений о принципиальном отношении верующих к идентификации и электронному способу учета личности, без информирования о фактах нарушения прав граждан со стороны должностных лиц или вследствие применения законодательства. Такое отношение граждан к цифровизации - следствие недостаточной разъяснительной работы со стороны сотрудников банковской системы, отделений Пенсионного фонда Российской Федерации, отделений Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Уполномоченный и служащие его Аппарата старались восполнить недостаток правового просвещения подробными разъяснениями по каждому обращению.

Вместе с необходимостью просветительской работы Уполномоченный отмечает, что развитие высоких технологий, позволяющих значительно упростить жизнь людей, обеспечить их безопасность и доступность социальных услуг действительно может таить в себе известные опасности, связанные с возможностью ограничения права на свободу, расширением механизмов контроля над личностью. Интенсивный рост обращений по данному вопросу позволяет сделать вывод, что государству и гражданскому обществу еще предстоит поиск социального компромисса относительно решения данной фундаментальной коллизии между правом на безопасность и качеством жизни, с одной стороны, и правом на личную свободу - с другой.

В ряде обращений, связанных с ограничениями свободы совести и вероисповедания содержались предложения запретить исповедовать религиозные убеждения Церкви христиан - адвентистов седьмого дня, а также просьбы защиты прав последователей духовно-оздоровительного направления китайской гимнастики цигун Фалуньгун (Фалунь Дафа), а также христиан-баптистов, которые жаловались на привлечение к административной ответственности за осуществление миссионерской деятельности без разрешительных документов. На основании обращения Уполномоченного прокуратурами субъектов Российской Федерации осуществлялись проверки, в результате которых нарушений федерального законодательства не выявлено.

Данные судебной статистики свидетельствуют о существенном сокращении случаев привлечения к ответственности за осуществление миссионерской деятельности с нарушением требований законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях, в том числе в связи с неуведомлением органов юстиции о начале либо продолжении такой деятельности.

В 2018 году рассмотрено судом 419 дел по статье 5.26 КоАП РФ, в 2017 году - 477 дел. Наказанию подвергнуто 250 лиц (78 юридических и 172 физических), из которых 243 оштрафованы.

Вместе с тем следует отметить, что, по мнению граждан, суды общей юрисдикции не учитывают всех обстоятельств дела и необоснованно применяют наказание, ограничивая право на объединение и свободу деятельности религиозных организаций. На необходимость исправления судебных ошибок обращает внимание Конституционный Суд Российской Федерации, указывая, что само по себе нарушение законодательного требования о необходимости уведомления действующей религиозной группой уполномоченного органа государственной власти о продолжении деятельности не является деянием, влекущим административную ответственность, предусмотренную частью 4 статьей 5.26 КоАП РФ. Привлечение к административной ответственности требует учета всей совокупности обстоятельств совершенного правонарушения.

По мнению Уполномоченного, для обеспечения единообразия правоприменительной практики представляется целесообразной подготовка в рамках реализации положений соглашения о сотрудничестве Аппарата Уполномоченного и Правового управления РПЦ обзора правоприменения законодательства о миссионерской деятельности и о свободе совести.

Правомерности регистрации и ликвидации религиозных объединений посвящено всего 7 обращений (0,3%), но затрагиваемые в них проблемы касались прав большого числа граждан и получили широкий резонанс в обществе.

Экспертным и правозащитным сообществом широко обсуждался вопрос об ограничении реализации права на свободу религиозных убеждений адептов "Свидетелей Иеговы". Деятельность всех отделений этой организации признана Верховным Судом Российской Федерации экстремистской и запрещена на территории Российской Федерации.

Из обращений к Уполномоченному следовало, что после ликвидации отделений "Свидетелей Иеговы" верующие оказались лишены права на религиозную свободу.

В связи с обращением Уполномоченного по жалобе М., сообщившей о многочисленных фактах необоснованного задержания, допросов, обысков жилых помещений и возбуждения уголовных дел в отношении граждан, причастных к организации "Свидетели Иеговы", Генеральной прокуратурой Российской Федерации дано поручение прокурорам упомянутых заявительницей субъектов Российской Федерации организовать проверку изложенных сведений.

Из 23 ответов прокуратур субъектов Российской Федерации следует, что задержания и привлечение граждан к уголовной ответственности имели место. В результате прокурорских проверок шести гражданам мера пресечения в виде заключения под стражу изменена на домашний арест, подписку о невыезде; в отношении одного гражданина выявлены допущенные следственными органами нарушения. В отношении всех граждан в прокуратурах 23 субъектов Российской Федерации поставлены на контроль ход и результаты следственных действий.

События, происходящие с последователями "Свидетелей Иеговы" (вынесение приговора гражданину Дании Деннису Кристенсену, привлечение к уголовной ответственности более 100 адептов, применение мер принуждения к некоторым из них), заставляют задуматься о необходимости уточнения признаков экстремистской деятельности, указанных в статье 282.2 УК РФ. Безусловно, любая экстремистская деятельность недопустима, но также недопустимы расплывчатые критерии отнесения религиозных материалов к экстремистским, когда фактически любой федеральный судья по своему усмотрению может запретить любую книгу, изображение, видео- или аудиозапись.

В 2018 году принято 6 постановлений ЕСПЧ в связи с жалобами на решения судов Российской Федерации, нарушающие свободу выражения мнения, из которых по одному делу были признаны экстремистскими видеоматериалы, по-другому - книги исламского богослова.

По мнению Уполномоченного, в целях укрепления гарантий прав граждан требуются четкие законодательные, а не оценочные критерии, расширяющие административное и судебное усмотрение и позволяющие признавать те или иные материалы и убеждения экстремистскими.

Необходимо учитывать, что свобода совести подразумевает не только право исповедовать любую религию, но также право не исповедовать никакой религии. К Уполномоченному поступают жалобы и на негативное влияние религиозных организаций.

В частности, были обращения граждан, которые считали нарушением своих прав навязчивую миссионерскую деятельность "Свидетелей Иеговы", которые приходили к ним в дом или останавливали на улице, предлагали купить соответствующую литературу и войти в их ряды. При этом граждане указывали, что были случаи, когда эти миссионеры записывали в своих учетных книгах данные об их месте проживания, расценивая такие действия как вторжение в их личную жизнь, а иногда - и угрозу их безопасности.

Уполномоченный полагает, что адепты "Свидетелей Иеговы" не должны преследоваться по субъективным основаниям, но и они не должны ущемлять права других людей.

Как и в 2017 году, предметом обращений к Уполномоченному являлась передача конфессиям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности. По мнению заявителей, такое имущество обладает определенной спецификой, служит для верующих объектом сосредоточения того, что в их восприятии является сакральным, связанным с религиозным поклонением и почитанием, обеспечивает реализацию свободы вероисповедания.

К Уполномоченному поступило 6 жалоб по вопросу выселения религиозной организации "Община Православной Церкви Божией матери Державная города Твери" из муниципальных нежилых помещений в связи с односторонним отказом Департамента управления имуществом и земельными ресурсами г. Твери от договора о передаче ей в безвозмездное пользование этих помещений для осуществления уставной деятельности и использования под храм. Несмотря на обращение Уполномоченного, по судебному решению религиозная организация была выселена из занимаемого помещения со ссылкой на нормы гражданского законодательства о свободе расторжения договора безвозмездного пользования.

Острота вопроса может быть существенно снижена посредством заключения соглашений между государством и религиозными организациями, направленных на урегулирование их имущественных отношений с государством и третьими лицами, а также правового положения недвижимых объектов религиозного назначения. В этой связи Правительству Российской Федерации целесообразно утвердить типовые соглашения об имущественных отношениях с религиозными организациями.

Свобода совести и вероисповедания гарантируется основополагающими международно-правовыми актами в сфере прав человека. Во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, других международных документах установлен принцип: каждый человек имеет право на свободу совести и свободу вероисповедания, а государства обязаны создавать условия для реализации этих прав и защищать их.

В этой связи рейдерские захваты храмов Украинской православной церкви, дискриминационные действия в отношении канонической православной церкви, унижение человеческого достоинства верующих идут вразрез с нормами права и морали.

Дальнейшее укрепление гарантий права исповедовать свою религию или убеждения как индивидуально, так и сообща с другими, участвовать публичным или частным порядком в богослужении, обучении, отправлении религиозных и культовых обрядов, обеспечение реализации прав верующих - одна из приоритетных задач мирового сообщества, решение которой будет содействовать построению миролюбивого и открытого общества в интересах устойчивого развития.

2.4. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (миграция)

Законное предоставление гражданам широких возможностей для свободного передвижения по территории Российской Федерации с целью выбора по собственному усмотрению любого места для пребывания и жительства - это важнейший и действенный элемент современной демократии, проявление свободы личности, которая ни физически, ни документарно не привязана к конкретной местности. Государство со своей стороны обязано создавать гражданам условия для реализации данного права и не может ограничивать его иначе как на основании закона.

Актуальность права на свободу передвижения по стране и за ее пределами в последнее десятилетие существенно увеличилась. Так, если в 2008 году внутренняя миграция исчислялась в 1,9 млн человек (1% населения), то за 2018 год составила 4,34 млн человек (это примерно 3% населения).

В 2018 году подразделениями по вопросам миграции территориальных органов МВД России предоставлено порядка 19,6 млн государственных услуг по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства.

Государством последовательно проводится курс на укрепление гарантий реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Важное значение для развития внутренней миграции имеет принятый в 2016 году закон, установивший возможность безвозмездного предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа.

Эту возможность сегодня получили и иностранные граждане, и лица без гражданства - участники Государственной программы переселения соотечественников, которые смогут получить так называемые дальневосточные гектары сначала в безвозмездное пользование, а после приобретения гражданства Российской Федерации - в собственность. Данная мера, которую Уполномоченный поддерживает, направлена на стимулирование добровольного переселения соотечественников на постоянное место жительства в Российскую Федерацию.

Государство принимает все меры в целях оптимальной циркуляции потоков мигрантов внутри страны. С 1 октября 2018 года вступили в силу поправки в Налоговый кодекс Российской Федерации об освобождении от обложения налогом на добавленную стоимость услуг по внутренним воздушным перевозкам в регионы Дальнего Востока, что, в свою очередь, позволило снизить стоимость авиаперевозок. Следствием этого явились поддержка населения отдаленных регионов страны и возможность реализации их права на перемещение.

Президентом Российской Федерации утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы, определившая основные направления государственного регулирования данной сферы.

В настоящее время продолжают разрабатываться и приниматься документы стратегического планирования, специальные программы, имеющие целью социально-экономическое развитие всех регионов Российской Федерации. Их принятие позволит определить новый вектор распределения миграционных потоков, будет способствовать оптимальной реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, в том числе не в ущерб государственным интересам.

В условиях последовательной государственной политики, направленной на совершенствование правовых инструментов регулирования внутренней миграции, количество обращений к Уполномоченному по этой тематике остается незначительным, но затрагивает целый спектр важных вопросов.

Основная масса обращений в 2018 году касалась вопросов регистрационного учета (33 обращения). Из них 45,5% - это просьбы оказать содействие в регистрации по месту жительства собственников жилого помещения, членов семьи либо разъяснить порядок регистрации или отказа в ней. Поступали жалобы в связи с затягиванием решения о снятии с регистрационного учета по месту жительства, незаконным, по мнению граждан, снятием с учета, а также в связи со сложностями в получении адресно-справочной информации.

В письмах по вопросам постановки на учет по месту пребывания (30,3%) заявители сообщали, что из-за отказа в регистрации возникают трудности при оформлении трудовых отношений, получении социальных льгот и т.п.

Большая часть обращений касалась регистрации по месту пребывания и месту жительства. Несвоевременная постановка на учет, необоснованный отказ в ней либо снятие с регистрационного учета затрудняют реализацию гражданских прав на медицинскую помощь, получение образования, социальное обеспечение, трудоустройство, участие в выборах.

Гражданка В. обратилась к Уполномоченному с жалобой на действия подразделения по вопросам миграции МО МВД России по г. Норильску, снявшего ее с регистрационного учета по месту жительства. По запросу Уполномоченного ГУ МВД России по Красноярскому краю провело проверку и восстановило регистрацию по месту жительства В., виновные в необоснованном снятии ее с регистрационного учета были привлечены к дисциплинарной ответственности.

Своевременный регистрационный учет граждан - это не только возможность реализации их прав, но и законом установленная обязанность. В случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения предписаний закона наступает административная ответственность в соответствии со статьями 19.15.1 и 19.15.2 КоАП РФ; за фиктивную регистрацию предусмотрена уголовная ответственность в соответствии со статьей 322.2 УК РФ.

В ряде случаев граждане, чтобы соблюсти одни нормы закона, идут на нарушение других, поскольку по объективным причинам не могут получить необходимого для регистрации согласия всех участников общей долевой собственности (коммунальная квартира, многоквартирный дом с коридорной системой - ранее общежитие) либо сталкиваются с проволочками в уполномоченных органах власти (подкуп должностного лица, поддельные свидетельства о регистрации и т.д.). Здесь гражданам необходима дополнительная административная поддержка.

До настоящего времени остается неурегулированным вопрос регистрации граждан в апартаментах, строительство которых в последнее время получило широкое распространение. В этой связи заслуживает поддержки разработанный Минстроем России проект федерального закона, предоставляющий гражданам возможность регистрации в таких помещениях по месту пребывания.

Целый ряд проблем порождают пробелы в законодательном регулировании порядка регистрации. Так, положения нормативных правовых актов не содержат ограничений по санитарным нормам при постановке на учет, а основаны на уведомительном характере. Отказывать в регистрации, равно как и проверять достаточность жилой площади, соблюдение санитарных норм, органы регистрационного учета не вправе. В результате допускается регистрация большого числа людей на ничтожно малой площади, что влечет за собой массу бытовых неудобств, а следовательно - конфликты, административные правонарушения, криминал. Уголовную ответственность несут и собственники "резиновых квартир".

О наличии проблем в этой сфере свидетельствуют данные судебной статистики. В 2018 году по статье 322.2 УК РФ как по основной статье обвинения осуждены 1561 человек, за 2017 год - 1555 человек, за 2016 год - 1004 человека. Из 1561 осужденного 1429 были оштрафованы, 88 получили условные сроки, 12 приговорены к реальному лишению свободы, 18 назначены иные виды наказаний.

Практика показывает, что существует необходимость совершенствования правовой регламентации регистрационного учета, в том числе его законодательного ограничения исходя из санитарных норм как по месту жительства, так и по месту пребывания (за исключением близких родственников и супруга).

Немаловажными причинами нарушений в сфере регистрационного учета являются низкая правовая грамотность граждан, недостаточная квалификация лиц и организаций, оказывающих юридические услуги, обман со стороны недобросовестных работодателей. Последние, изымая у мигрантов документы для оформления трудовых отношений, создают тем самым предпосылки для развития бездомности.

Вместе с тем утрата документов далеко не всегда происходит по вине работодателей. Их могут потерять сами мигранты, прибывшие на заработки. В любом случае человек попадает в ситуацию, когда без паспорта невозможно вернуться домой, а без регистрации - трудно восстановить паспорт. Известны случаи, когда граждане, оставшиеся без документов, оказывались в ЦВСИГ.

Механизм восстановления документов определен российским законодательством. Вместе с тем до разрешения проблемы граждане остаются без необходимой помощи. Востребован поиск возможных форм оказания помощи гражданам, попавшим в тяжелую жизненную ситуацию.

В качестве одного из возможных способов помощи в решении проблемы интересен опыт уполномоченного по правам человека в Воронежской области, организовавшего совместно с землячествами содействие в возвращении в места постоянного проживания гражданам, приехавшим в область с целью трудоустройства, но попавшим в трудную жизненную ситуацию.

В 15 обращениях к Уполномоченному заявители поднимали проблему реализации права на свободу передвижения в связи с неразвитостью транспортной инфраструктуры.

В ходе личного приема граждан в августе 2018 г. к Уполномоченному обратились жители Ненецкого автономного округа с жалобой на недоступность воздушных перевозок по маршрутам Нарьян-Мар - Москва - Нарьян-Мар, Нарьян-Мар - Санкт-Петербург - Нарьян-Мар, Нарьян-Мар - Архангельск - Нарьян-Мар из-за высоких цен на авиабилеты при отсутствии автомобильного и железнодорожного сообщения с другими регионами России.

Учитывая социальную значимость проблемы, Уполномоченный обратилась к Министру транспорта Российской Федерации с просьбой о проработке вопроса о возможности дополнительного субсидирования указанных межрегиональных авиамаршрутов. В результате было принято положительное решение. По информации Администрации Ненецкого автономного округа, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2018 г. N 1372 в Правила предоставления субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта на осуществление региональных воздушных перевозок пассажиров на территории Российской Федерации и формирование региональной маршрутной сети добавлены маршруты, пункты отправления (назначения) которых расположены в Арктической зоне России, в том числе с территории Ненецкого автономного округа. С января 2019 г. по субсидируемым тарифам осуществляются полеты в Архангельск, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Киров, Челябинск, Уфу и Москву.

Положительно разрешился и вопрос обеспечения свободы передвижения неопределенного круга жителей Брянской области, связанный с особенностью соблюдения порядка пограничного режима на участке государственной границы в районе пункта пропуска "Брянск-Орловский".

К Уполномоченному от уполномоченного по правам человека в Брянской области поступило обращение о необходимости изменения порядка пассажирских перевозок и продажи билетов на поезд N 62/61 сообщением Москва - Николаев - Москва со станции Брянск-Орловский. Пассажиры, следующие по указанному маршруту, проходили пограничный контроль на станции Брянск-Орловский. Однако посадка и высадка пассажиров на ней были запрещены, в связи с чем жители региона продолжали свой путь до Москвы (400 км) для того, чтобы вернуться обратно другим поездом. В этих условиях граждане несли дополнительные финансовые и временные потери. По результатам рассмотрения просьбы Уполномоченного ОАО "РЖД" принято решение об установлении с 20 марта 2018 г. на указанной станции остановки для посадки/высадки пассажиров (вместо технической) для пассажирского поезда N 62/61 в обоих направлениях.

Еще одна проблема, с которой пришлось столкнуться Уполномоченному в 2018 году, была связана с необоснованными отказами в продлении статуса вынужденного переселенца. Изменения, внесенные в конце 2015 года в статью 5 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4530-I "О вынужденных переселенцах", предусматривают возможность продления статуса вынужденного переселенца исключительно при наличии оснований, свидетельствующих о неполучении лицом каких-либо мер государственной поддержки на жилищное обустройство или об отсутствии в собственности жилья.

К Уполномоченному обратились лица, вынужденно покинувшие места своего постоянного проживания в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и переехавшие в Республику Ингушетия. Поводом для коллективного обращения стало снятие заявителей с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий в связи с отказом подразделения по вопросам миграции МВД по Республике Ингушетия в продлении им статуса вынужденного переселенца на основании дополнений, внесенных в ст. 5 Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах".

Уполномоченный обратилась к Главе Республики Ингушетия и к курирующему данный вопрос заместителю Председателя Правительства Российской Федерации, в настоящее время разрабатывается комплекс мер по его решению, подготовлен соответствующий проект доклада на имя Председателя Правительства Российской Федерации. Уполномоченный продолжает работать над решением данной системной проблемы.

Толкование изменений, внесенных в названный закон, основывается исключительно на отсутствии факта получения мер государственной поддержки вне зависимости от ее размера или наличия в собственности недвижимости вне зависимости от ее площади. В связи с этим многие граждане, которым было отказано в продлении статуса вынужденного переселенца, несмотря на несоответствие требованиям указанного закона, не смогли решить проблему своего обустройства по месту жительства в полной мере ввиду отсутствия необходимых финансовых средств.

По мнению Уполномоченного, при исследовании вопроса о продлении статуса вынужденного переселенца необходимо в первую очередь учитывать факт полного обустройства названной категории граждан по месту жительства исходя из установленных норм жилой площади на каждого члена семьи.

В 2019 году Уполномоченный будет продолжать мониторинг ситуации в области соблюдения и защиты прав вынужденных переселенцев.

2.5. Право на обращение в государственные и муниципальные органы

Право на обращение в органы государственной власти является ключом к эффективному взаимодействию государства, гражданского общества и личности. От того, насколько ответственно, качественно и своевременно власть реагирует на обращения граждан, зависят судьбы людей, авторитет властей, незыблемость веры в закон, стабильность и правопорядок в обществе, его развитие.

Количество обращений, направленных в органы публичной власти и должностным лицам, свидетельствует о высокой востребованности данного права в качестве механизма защиты других прав и свобод граждан и в то же время о распространенности данной формы участия граждан в управлении делами государства и контроля деятельности органов власти.

Так, за 2018 год в адрес Президента Российской Федерации поступило 1647388 обращений от заявителей (без учета обращения граждан по "Прямой линии"). В Совет Федерации обратилось 31500 граждан и организаций. В Государственную Думу подано 229710 обращений. За тот же период Правительством Российской Федерации рассмотрено 137963 письма, из них 2111 коллективных. В органы прокуратуры поступило 4794660 обращений.

Востребованным является институт уполномоченных по правам человека в Российской Федерации. В общей сложности в их адрес в 2018 году поступило около 220 тыс. жалоб и иных обращений.

Сообразно развитию высоких технологий, характерных для современных условий жизнедеятельности, государством прилагаются значительные усилия для повышения гарантий права граждан на обращение в государственные и муниципальные органы и совершенствования порядка рассмотрения таких обращений. В 2018 году полноценно заработала система обмена электронными сообщениями между гражданами и органами государственной власти. Это существенно расширило возможности для реализации права граждан на обращение, упростило и ускорило процесс обратной связи.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 17 апреля 2017 г. N 171 "О мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и организаций" органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения и организации, осуществляющие публично значимые функции, в 2018 году представляли в Администрацию Президента Российской Федерации и размещали на официальных сайтах информацию о результатах рассмотрения обращений граждан. Обработка представленных сведений осуществлялась в соответствии с новым тематическим классификатором обращений.

Принятые меры в рассматриваемой сфере, безусловно, способствуют совершенствованию организации диалога и сокращения дистанции между личностью и государством. Однако, как показывает практика, главная проблема взаимодействия социума и властных структур связана с тем, что качество поступающих гражданам ответов и оказываемых услуг далеко не всегда отвечает их ожиданиям, что порождает справедливое недовольство и вынуждает заявителей жаловаться повторно - уже в связи с нарушением права на обращение.

Большинство из поступивших в 2018 году в адрес Уполномоченного жалоб в той или иной степени является выражением неудовлетворения граждан результатами обращения в государственные и муниципальные органы.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 314 заявлений по вопросам реализации права на обращение, что на 36,9% меньше, чем в 2017 году, и более чем в два раза меньше в сравнении с 2016 годом.

В числе причин нисходящей динамики не последнюю роль сыграли законодательные новеллы, направленные на повышение эффективности рассмотрения обращений, а также активизация деятельности по выявлению нарушений в данной сфере и привлечению к ответственности виновных лиц.

Тематика рассматриваемой категории обращений остается традиционной: проблемы, связанные с организацией личного приема органами публичной власти; нарушение сроков рассмотрения либо полное игнорирование жалоб граждан; получение неполного или неопределенного ответа, данного не по существу поставленного вопроса; передача обращений в орган государственной власти, действия которого обжалуются.

Наибольшую долю корреспонденции в рамках рассматриваемой тематики (69%) составили обращения по вопросам личного приема, право на который должно обеспечиваться гражданам во всех органах государственной власти независимо от компетенции и является особой формой подачи обращений. После вмешательства Уполномоченного такое право, как правило, гражданами реализуется.

К Уполномоченному обратилась Ш. с жалобой на сотрудников отдела по вопросам миграции ОМВД России по г. Первоуральску Свердловской области, которые в ходе приема общались с Ш. в грубой форме, небрежно обращались с оригиналами ее документов. По запросу Уполномоченного в ГУ МВД России по Свердловской области проведена выездная проверка, в ходе которой сотрудникам названного отдела строго указано на необходимость вежливого и корректного обращения с гражданами, внимательного и бережного отношения к документам в процессе предоставления государственных услуг.

Как показывают поступающие обращения, в обществе существует повышенный запрос на открытость работы государственных органов, на этом фоне возрастает потребность в организации личных приемов руководителями органов власти. Ежегодно мастер-класс работы с обращениями граждан дает Президент Российской Федерации В.В. Путин. В 2018 году он провел 16-ю прямую линию, отвечал на вопросы россиян из разных регионов. В этот раз впервые во время обращения с гражданами В.В. Путин связывался с губернаторами и министрами, чтобы они могли оперативно отреагировать на жалобы и предложения населения. Всего на прямую линию с Президентом России поступило более 2,3 млн обращений.

Практика проведения личных приемов в режиме видеоконференции имеется в органах государственной власти Вологодской, Челябинской, Ярославской областей, Ненецкого автономного округа и других субъектов Российской Федерации. Формат видео-конференц-связи широко и успешно использовался при проведении Всероссийского дня приема граждан 12 декабря 2018 года. Платформой такого общения могут стать общедоступные программные средства, устанавливаемые на мобильные устройства, с учетом обеспечения необходимого уровня информационной безопасности.

Значительное число жалоб в адрес Уполномоченного (16%) содержало претензии к качеству ответов, получаемых от представителей органов публичной власти. Нередко вместо принятия конкретного правоприменительного решения по обращению гражданина дается формальный, часто неполный ответ, изобилующий большими по объему цитатами нормативных правовых актов, понять которые людям без высшего юридического образования нелегко.

В жалобах данной категории граждане указывали на неудовлетворенность ответами по вопросам замены паспорта, охраны правопорядка в общественных местах, перерасчета начисленных налогов, социального обеспечения, предоставления коммунальных услуг и другим. Особенно часто недовольство заявителей вызывали ответы, полученные от подразделений органов внутренних дел, налоговых органов, органов социальной защиты населения, городской и районной администраций.

К Уполномоченному поступило обращение в защиту прав Ч. по вопросу бездействия сотрудников полиции в связи с отказом специализированной стоянки вернуть владельцу эвакуированный автомобиль. По ранее направленным в УМВД России по Сергиево-Посадскому району Московской области жалобам Ч. получал формальные отписки. В связи с обращением Уполномоченного прокуратурой Московской области проведена проверка по факту непринятия УМВД России по Сергиево-Посадскому району мер по пресечению незаконных действий работников стоянки, в адрес начальника указанного органа внутренних дел внесено представление; нарушение закона устранено.

Непрофессиональные и неполные ответы чиновников являются результатом формального отношения к рассмотрению обращений граждан. Нередки случаи проверок по жалобам исключительно на основе документов, без выездов на место для установления фактов нарушений и личных встреч с заявителями.

Несмотря на то, что законодательством запрещено направлять жалобы для рассмотрения в тот орган власти, действия которого обжалуются, данная практика, к сожалению, все еще имеет место. Доля обращений к Уполномоченному об указанных нарушениях составила примерно 7% от общего объема корреспонденции в рассматриваемой сфере. Чаще всего граждане указывали на подобные нарушения со стороны сотрудников органов внутренних дел и прокуратуры. Отдельные обращения граждан свидетельствуют о случаях, когда при оспаривании действий рядовых сотрудников органа публичной власти жалоба передается руководителю того же органа.

Нарушение органами государственной власти сроков рассмотрения обращений граждан стало предметом порядка 6% жалоб, поступивших к Уполномоченному в рамках указанной тематики. Срок рассмотрения обращений, составляющий по общему правилу 30 дней, на практике существенно увеличивается за счет дополнения его временем оформления письма для отправки и почтовой пересылки. Нарушение сроков отмечается, как правило, при рассмотрении жалоб в надзорные органы, а также обращений с просьбой принять меры по защите прав граждан от противоправных посягательств третьих лиц.

Чаще всего граждане жалуются на нарушение сроков рассмотрения обращений органами прокуратуры, налоговой службы, полиции, органами государственного пожарного надзора, местной администрации.

К Уполномоченному поступило обращение Ч. с жалобой на длительное неполучение ответа от прокуратуры Курганской области на две его жалобы на действия должностного лица. После обращения Уполномоченного прокуратурой приняты меры прокурорского реагирования. Указанное в жалобах Ч. должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности.

По итогам изучения 314 жалоб граждан, касающихся нарушений права на обращение, абсолютному большинству заявителей даны необходимые разъяснения. В 80 случаях жалобы направлены в компетентные органы государственной власти для проверки изложенных доводов заявителей и оказания им содействия в устранении препятствий при реализации прав и свобод, в результате 6 должностных лиц по материалам Уполномоченного привлечены к дисциплинарной ответственности за нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан.

Анализ жалоб по вопросам реализации права на обращение в государственные и муниципальные органы позволяет выделить в рассматриваемой сфере ряд проблем, требующих не только совершенствования правоприменительной практики, но также внесения изменений в действующие нормативные правовые акты и организационные регламенты.

Как представляется, одной из первоочередных задач должно стать повсеместное внедрение форматов электронного взаимодействия граждан и должностных лиц (посредством электронных приемных, мессенджеров, чатов и т.п.). В этих целях необходимо приступить к разработке "цифрового" законодательства.

К Уполномоченному обратился П. с жалобой на бездействие сотрудников отдела ЗАГС г. Краснодара дворца бракосочетаний "Екатерининский зал". П. и Д. посредством единого портала государственных и муниципальных услуг подали заявление на регистрацию брака в указанном дворце бракосочетаний на 1 сентября 2018 г., однако зарегистрировано оно не было. По запросу Уполномоченного Управление ЗАГС Краснодарского края сообщило, что заявление П. и Д. передано в "Тестовый отдел ЗАГС", который, будучи инструментом для проверки настроек портала, не являлся подразделением ЗАГС. Обращено внимание на превышение заявителями двухмесячного срока подачи соответствующего заявления. При этом, принимая во внимание сложившуюся ситуацию, для разрешения возникшей несогласованности заявителю предложено обратиться лично к начальнику отдела ЗАГС г. Краснодара по телефону. В результате бракосочетание П. и Д. состоялось в желаемую дату.

Частые ошибки, связанные с внедрением электронных форм взаимодействия граждан и органов власти, свидетельствуют о сохранении актуальности предложения Уполномоченного, изложенного в Докладе за 2017 год, о формировании единой системы обработки и хранения обращений посредством создания соответствующего портала в сети Интернет. Названная цифровая площадка может стать универсальным средством, обеспечивающим принцип одного окна.

Внедрение данного портала должно охватывать не только сферу применения Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", но и распространяться на обращения, порядок рассмотрения которых регулируется иными федеральными законами. Для полноценного внедрения указанной системы требуется существенная поддержка со стороны Правительства Российской Федерации.

В этой связи Уполномоченный рекомендует субъектам права законодательной инициативы активизировать деятельность по разработке и принятию нового федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации", который обеспечит правовое регулирование современных и будущих возможностей в обозначенной сфере, а также станет надежным правовым каркасом создания единой электронно-информационной системы обработки и хранения обращений.

Решению вышеобозначенных задач в сфере реализации права на обращение может способствовать создание единого электронного паспорта гражданина, предоставляющего доступ ко всем сервисам и базам данных федеральных, региональных и местных органов власти (формирование единого информационно-телекоммуникационного ресурса - личного кабинета гражданина Российской Федерации, позволяющего реализовывать свои права и свободы с использованием цифровых технологий в том же объеме, что и при обращении в традиционной форме).

Создание единого электронного паспорта гражданина позволило бы обеспечить аккумулятивный механизм доступа ко всем интернет-сервисам и открытым государственным базам данных, что повысит удобство взаимодействия граждан с органами публичной власти при реализации прав, свобод и законных интересов.

Проблемы в сфере реализации права граждан на обращение не могут быть разрешены без повышения эффективности работы многофункциональных центров (далее - МФЦ). Создание с 2012 года сети МФЦ по предоставлению гражданам наиболее важных и социально значимых массовых услуг в шаговой доступности по принципу одного окна, по мнению Уполномоченного, стало прорывом государства в области рассмотрения обращений граждан и оказания государственных услуг. Количество ежегодно оказываемых населению услуг исчисляется миллионами. Полномочия и функции МФЦ постоянно расширяются, к ним добавляются новые федеральные, региональные и местные услуги. Вместе с тем поступающие к Уполномоченному обращения свидетельствуют и об увеличении количества фиксируемых гражданами случаев нарушения их прав сотрудниками МФЦ, в частности речь идет о необоснованных отказах в принятии документов для получения услуги, потере принятых документов, грубом обращении с посетителями центров.

К Уполномоченному поступила информация о неудовлетворительной работе МФЦ в Архангельском районе Республики Башкортостан. В частности, отмечено несоответствие сектора информирования и ожидания МФЦ установленным требованиям и нормам (очередь формировалась и двигалась хаотично, а из четырех оборудованных "окон" работали три); допущено нарушение условий обслуживания заявителей. В результате обращения Уполномоченного Архангельской районной прокуратурой Республики Башкортостан в адрес и.о. директора РГАУ МФЦ внесено представление об устранении нарушений закона, которое удовлетворено. Администрацией республики организован мониторинг качества работы МФЦ, проводится работа по их совершенствованию.

2.6. Право на проведение публичных мероприятий и участие в них

Право на свободное проведение публичных мероприятий (митингов, демонстраций, собраний и др.) является важнейшей формой выражения непосредственной демократии, а его реализация - показателем социальной активности населения.

Публичные мероприятия позволяют гражданам открыто выражать свои настроения и определять цели по различным вопросам государственной и общественной жизни, доводить до органов государственной власти позицию гражданского общества по поводу осуществляемой ею внутренней и внешней политики. С другой стороны, они являются для власти барометром общественных настроений и заставляют ее постоянно вносить коррективы в практику повседневной жизни.

В 2018 году в России проведено 51118 публичных мероприятий (больше на 8,3%, чем в 2017 году), в которых приняли участие более 11 млн граждан. Значительное их число было посвящено памятным событиям. Так, в рамках акции "Бессмертный полк", приуроченной ко Дню Победы, состоялось около 2900 мероприятий, в которых приняли участие более 400 тыс. человек.

Ряд акций, к сожалению, носили траурный характер и были посвящены трагедиям, которые произошли в жизни российского общества в 2018 году: гибели людей в ТЦ "Зимняя вишня" в городе Кемерово и в Керченском политехническом колледже.

Часть публичных мероприятий носила протестный характер. Массовые акции касались пенсионной реформы, проблем в сфере экологии, неправомерного применения физической силы сотрудниками правоохранительных органов, свободы Интернета и других вопросов.

Митинги, посвященные пенсионной реформе, прошли в более чем 80 городах России, из них наиболее массовые - в городе Москве (6000 человек) и городе Санкт-Петербурге (по разным оценкам, до 5000 человек).

Ряд манифестаций касался вопросов экологии, в том числе проходили акции против мусорных полигонов и строительства мусоросжигательных заводов, которые приобрели наиболее массовый характер в Московской области (в Волоколамске акция в связи с функционированием полигона "Ядрово" собрала порядка 5000 человек, в городе Коломне против полигона "Воловичи" выступили 2500-3000 человек).

Прошли акции по вопросам реализации избирательных прав, в которых принимали участие от нескольких десятков до нескольких сотен человек, прошедшие в январе 2018 года в 46 субъектах Российской Федерации.

В 2018 году по сравнению с предыдущим годом наблюдалось снижение числа несогласованных акций (на 13%). По данным МВД России, в общей сложности в них приняли участие порядка 58 тыс. граждан.

Так, 5 мая 2018 года в ряде городов России состоялись акции под лозунгом "Против коррупции, неравенства, цензуры и беззакония". В августе 2018 года в городе Москве прошла несогласованная акция "Марш матерей", организованная в поддержку обвиняемых по уголовным делам, возбужденным в связи с деятельностью организации "Новое величие".

В 2018 году к Уполномоченному по вопросам организации и проведения публичных мероприятий поступило 22 обращения.

Наибольшая доля указанных обращений касалась согласования места и времени проведения массовых мероприятий (45%). Заявители жаловались на необоснованные отказы в согласовании акций, обращались с просьбами о содействии в их организации.

Право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования носит уведомительный, а не разрешительный характер. Закон предписывает организатору в письменной форме уведомить о проведении акции уполномоченный орган власти, а также согласовать ее место и время в случае проведения мероприятия вне специально отведенных мест.

Однако приходится констатировать, что уведомительный порядок организации публичного мероприятия в ряде регионов фактически подменяется разрешительным со всеми сложностями процедуры согласования и широтой усмотрения должностных лиц.

Необоснованные отказы, предложение альтернативных площадок, заведомо не устраивающих организаторов акций, нежелание искать компромиссы нарушают законное право людей на свободу слова и, как следствие, провоцируют на проведение стихийных, несогласованных массовых мероприятий. Проявление неуважения к праву граждан на свободу слова и проведение публичных акций способствуют изменению общественных настроений, разрушают веру в справедливость и закон.

Так, встречаются случаи, когда на уведомление организаторы получают ответ из органа исполнительной власти, в котором не содержится информации ни о согласовании мероприятия, ни об отказе в его согласовании, ни предложений об изменении места и времени его проведения. Подобная практика прямо нарушает действующее законодательство, которое предполагает, что органы власти обязаны мотивировать свои предложения об изменении места и времени проведения публичного мероприятия. Это обстоятельство было констатировано в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 г. N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях".

В правоприменительной практике нередко в качестве аргумента к ограничению свободы собраний (несогласованию места и времени проведения акции) утвердилось указание на создание участниками публичных мероприятий препятствий для передвижения граждан и их доступа к социально значимым объектам. Вместе с тем такая позиция противоречит смыслу действующего законодательства. В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации возможные неудобства для других людей, включая помехи движению транспорта, сами по себе не могут служить уважительной причиной для изменения места и времени публичной акции.

Ранее Уполномоченным неоднократно отмечалось, что для придания законности решения о несогласовании публичной акции органы власти нередко специально организуют культурно-массовые мероприятия на том же месте и в то же время, которые были указаны в уведомлении организатора. В целях недопущения подобных случаев в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации оговорено, что проведение культурно-массового мероприятия, ярмарки, иных массовых акций, не подпадающих под законодательное определение публичного мероприятия, само по себе не может являться законным основанием для предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, заявленного к проведению в специально отведенном месте. Ссылка на занятость площадки существенна только в случаях, если планируемое культурно-массовое или иное мероприятие ранее было анонсировано в соответствии с законодательством, и при условии, что обеспечение безопасности при совместном проведении двух массовых акций невозможно.

Иногда власти отказывают заявителям и предлагают альтернативное место, которое не отвечает целям проведения акции. Для предотвращения указанных нарушений Уполномоченный постоянно ищет новые формы работы, позволяющие повысить уровень гарантий права на свободу собраний.

В частности, положительные результаты приносит участие федерального Уполномоченного и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в согласительных процедурах, направленных на определение места и времени проведения массовых мероприятий.

Вне зависимости от того, было ли публичное мероприятие согласовано в установленном порядке, значимую роль при его проведении играет деятельность правоохранительных органов, направленная на обеспечение безопасности и соблюдение требований закона. В случаях агрессии собравшихся на митинг лиц и угрозы вспышки массовых беспорядков полиция, равно как и Росгвардия, имеет право применять силовые методы воздействия. При этом применение силы должно осуществляться в соответствии с нормами законодательства, отвечать критериям обоснованности и разумности. К сожалению, указанные требования соблюдаются не во всех случаях.

Из общего числа обращений, поступивших к Уполномоченному по вопросам реализации свободы собраний в 2018 году, 19% касалось несогласия с действиями сотрудников правоохранительных органов, направленными на пресечение публичных мероприятий. Заявители указывали на случаи необоснованного пресечения акций, задержания их организаторов и участников, на нарушения при применении физической силы и специальных средств.

К Уполномоченному обратился П. с жалобой на нарушение его права на проведение одиночного пикета путем незаконного пресечения его акции сотрудниками полиции. По обращению Уполномоченного прокуратурой г. Москвы организована проверка, и по данному факту Кузьминской межрайонной прокуратурой в адрес начальника ОМВД России по Рязанскому району г. Москвы внесено представление об устранении нарушения закона. С личным составом проведены дополнительные занятия на предмет соблюдения требований административного законодательства, заместителю начальника полиции по охране общественного порядка указано на необходимость осуществления должного контроля за работой подчиненных сотрудников.

С обеспечением законности и обоснованности действий сотрудников правоохранительных органов при пресечении нарушений в ходе массовых акций тесно связаны вопросы привлечения к административной ответственности за организацию и участие в публичных мероприятиях. Указанные вопросы затрагивались в 27% от общего числа обращений в рассматриваемой сфере. Граждане жаловались на нарушения при составлении протоколов об административных правонарушениях, отказ в допуске адвоката к задержанному, угрозы и психологическое давление на задержанных со стороны сотрудников правоохранительных органов, неудовлетворительные условия в помещениях для административно задержанных, назначение чрезмерно строгого наказания.

К Уполномоченному поступила жалоба в защиту прав Е., привлеченного к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.2 КоАП РФ. В качестве нарушения установленного порядка проведения публичного мероприятия Е. как его организатору вменено то, что неустановленными лицами - участниками акции - продемонстрированы плакаты, по содержанию не соответствующие заявленной цели ее проведения. При этом судами не установлено, в чем конкретно выражались противоправные действия Е. и какая реальная угроза общественной безопасности и правопорядку была вызвана указанными действиями. С учетом изложенного Уполномоченным направлено обращение в прокуратуру Краснодарского края. В результате Краснодарский краевой суд вернул дело об административном правонарушении на новое рассмотрение, по итогам которого производство по делу было прекращено.

Вместе с тем Уполномоченный полагает, что правонарушения, допущенные в ходе публичного мероприятия, должны в каждом конкретном случае становиться предметом тщательного рассмотрения правоохранительными органами. Участники акций, применившие насилие в отношении иных лиц, осуществившие порчу имущества, совершившие нарушения общественного порядка, должны нести наказание, отвечающее требованиям пропорциональности, справедливости, соразмерности, индивидуализации административной ответственности.

По результатам рассмотрения поступивших жалоб Уполномоченным направлялись в компетентные органы запросы о проверке указанных фактов либо заявителям давались ответы на поставленные вопросы. По итогам проверок оказано содействие в защите прав участников публичных акций по 4 обращениям.

Анализ обращений к Уполномоченному и правоприменительной практики в целом показывает, что многие проблемы реализации права на проведение публичных мероприятий сохраняют свою актуальность. Ярким показателем несовершенства правозащитных лифтов, позволяющих обеспечить эффективную защиту названного права, может служить значительное число обращений по данному вопросу в ЕСПЧ. За последние 6 лет в связи с нарушениями права на проведение публичных мероприятий в Российской Федерации ЕСПЧ вынес 19 положительных решений в отношении 53 заявителей. Общая сумма компенсаций по ним составила 497 тыс. евро.

Предметом рассмотрения ЕСПЧ становилась непропорциональность вмешательства государства в свободу собраний при согласовании и пресечении публичных мероприятий, применение силы в отношении участников манифестаций, обоснованность мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в связи с организацией и проведением публичных мероприятий, законность привлечения к административной ответственности организаторов и участников акций. Установленные ЕСПЧ нарушения прав были связаны не только с правоприменительными проблемами, но и с недостатками нормативно-правового регулирования.

В частности, федеральное и региональное законодательство требует совершенствования в части определения пределов вмешательства органов власти в реализацию права на организацию и проведение публичного мероприятия. В соответствии с позицией ЕСПЧ такое вмешательство в том случае, когда оно имеет основу в национальном законодательстве, предполагает требования к качеству закона, включая определенность формулировок, четкое закрепление полномочий органов власти и порядка их осуществления.

Как показывает практика, Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон N 54-ФЗ) не устанавливает четких и исчерпывающих оснований для запрета публичного мероприятия. При этом в силу неопределенности отдельных формулировок он, при известном толковании, допускает использование технической процедуры "согласования" в целях фактического запрета публичного мероприятия органом власти, что создает предпосылки для конфликта интересов. Разрешить ситуацию возможно путем совершенствования статьи 8 Федерального закона N 54-ФЗ, устанавливающей требования к местам проведения публичных мероприятий. В частности, представляется целесообразным предусмотреть минимальные требования к местам проведения публичных мероприятий: наличие транспортной и иной инфраструктуры, достаточной площади, соответствие санитарным нормам и правилам.

Наряду с изложенным требует проработки вопрос о регулировании способов осуществления организаторами согласования массового мероприятия с органами публичной власти и о возможности участия в согласительных процедурах уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Сохраняется необходимость и в совершенствовании законодательства субъектов Российской Федерации. Положения региональных законов, принятых после предоставления в 2012 году субъектам Российской Федерации полномочий по определению мест, где не допускается проведение массовых акций, в ряде случаев предусматривают такие ограничения, которые создают угрозу запрета публичных акций по формальным признакам.

В частности, для введения запретов в регионах применяются профилактические соображения, возможно установление запретов на проведение массовых акций в тех местах, где их проведение "может повлечь" нарушения правопорядка, работы учреждений и транспорта.

В целях выявления таких нарушений Уполномоченный намерена провести совместно с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации мониторинг применения названного закона.

Одной из острых проблем реализации свободы собраний становится недостаточная прозрачность процедур взаимодействия организаторов массовых акций с органами публичной власти, которая может привести к случаям воспрепятствования организации или проведению публичного мероприятия. За воспрепятствование организации или проведению публичного мероприятия предусмотрена административная ответственность (статьи 5.38 КоАП РФ), однако для обеспечения права граждан на свободу собраний определяющее значение приобретает не только пресечение, но и предупреждение указанных нарушений. Важно повышать открытость процедур, связанных с организацией и проведением акций, что может быть реализовано в том числе посредством более широкого использования информационных технологий.

В этой связи остается актуальным вопрос о создании интегрированного электронного портала публичных мероприятий, проводимых в субъектах Российской Федерации, который позволил бы организаторам направлять уведомления о проведении массовой акции и получать информацию о результатах ее согласования, а участникам обеспечивал бы своевременный доступ к информации.

В рамках данного проекта представляется целесообразным создание интерактивной карты публичных мероприятий, где в режиме online каждый гражданин сможет заблаговременно узнать о месте и времени проведения публичных мероприятий в его регионе, при желании принять в них участие, а организаторы получат возможность планировать свои публичные мероприятия заранее, без ущерба интересам других граждан, общества и государства, что позволит в конечном счете оптимизировать процедуру согласования публичных акций, сократить количество несогласованных акций и граждан, привлекаемых к ответственности за участие в них.

Учитывая необходимость оптимизации процедур в рамках организации публичных мероприятий, Уполномоченный рекомендует Правительству Российской Федерации рассмотреть возможность инициирования создания указанного электронного портала.

2.7. Права человека в условиях современных информационных технологий

Современные информационные технологии стали неотъемлемой частью жизни каждого человека в мире, в том числе в России. Об этом свидетельствуют как результаты социологических опросов, согласно которым более 70% населения страны пользуются услугами связи и Интернетом, так и объективные данные, подтверждающие постоянное увеличение количества пользователей мобильной связью и Интернетом, а времяпровождение человека в сети продолжает расти и, по разным оценкам, составляет более 6 часов в сутки.

Российская Федерация и ее граждане, использующие современные информационные технологии, стали частью цифрового мира, что является новым необратимым процессом глобализации. Посредством современных информационных технологий стираются границы между государствами, многократно ускоряется и увеличивается обмен информацией между гражданами, организациями и государствами, а коммуникации в обществе приобретают удаленный и неперсонифицированный характер.

Вместе с тем использование современных информационных технологий несет с собой ряд серьезных внешних и внутренних угроз. Поэтому важнейшей и сложнейшей задачей современности является достижение баланса интересов личности, общества и государства. Главным образом - баланса между соблюдением права на свободу слова в Интернете и права на доступ к современным информационным технологиям, с одной стороны, и обеспечением безопасности всех и каждого члена общества, защитой их от кибератак, манипуляций общественным сознанием, массового подстрекательства к совершению преступлений - с другой.

Исходя из этой концептуальной задачи, опираясь на результаты мониторинга СМИ и анализа обращений граждан, Уполномоченный выступила за отмену уголовной ответственности за "репосты", предусмотренной частью 1 статьи 282 УК РФ. Федеральным законом от 27 декабря 2018 г. N 519-ФЗ в даную норму внесены изменения, согласно которым уголовная ответственность за такое преступление наступает при условии повторного совершения и наличии административного наказания, с момента которого не прошел 1 год.

Сложившаяся правоприменительная практика по данной статье показала несоразмерность уголовной ответственности и общественной опасности противоправных деяний, совершаемых пользователями сети Интернет. Поэтому за последние годы в России многократно возросло количество обращений и жалоб по вопросам, связанным с административным и уголовным преследованием лиц, обвиняемых в экстремистской деятельности, а также противоречивой судебной практикой по данной категории уголовных дел.

В связи с этим 20 сентября 2018 года Пленумом Верховного Суда Российской Федерации было принято постановление "О внесении изменений в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2011 г. N 11 "О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности", дополняющее правила рассмотрения дел за лайки и репосты, которым разъяснено, что возбуждение уголовных дел по фактам размещения в Интернете экстремистских материалов возможно лишь при установлении умысла разжечь ненависть или вражду.

При подготовке названного проекта постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации были учтены представленные Уполномоченным предложения и замечания.

По мнению Уполномоченного, исключение уголовной ответственности за "репосты" информации в социальных сетях, если лицо, скопировавшее информацию, не имело умысла в части наступления общественно опасных последствий, заслуживает поддержки. Пересылая информацию, человек не может до конца оценить, в чем заключается ее общественная опасность, а зачастую распространяет соответствующие сведения, преследуя законные и, по его мнению, общественно полезные цели.

Таким образом, во избежание необоснованного усечения права на свободу слова и привлечения большого числа граждан к фактически необоснованной юридической ответственности (уголовной, административной) необходимо в самое ближайшее время определить, что же является преступлением в интернет-пространстве (интернет-преступлением).

Вместе с тем справедливо отметить, что государство, действуя в своих интересах, не всегда учитывает позицию граждан по вопросу информационной безопасности, связанной со сбором, обработкой и предоставлением персональных данных в целях проведения идентификации посредством сети Интернет, в частности, когда указанные действия противоречат их убеждениям.

Обеспокоенность Уполномоченного вызывают и вопросы о защите права на труд, предусмотренного статьей 37 Конституции Российской Федерации, в случае распространения практики замещения человеческого ресурса цифровыми технологиями, компьютерными программами и роботехникой.

В настоящее время крупные корпорации планируют или уже проводят сокращение штатов путем увольнения юристов, экономистов, бухгалтеров, специалистов среднего звена, заменяя их компьютерными программами, использующими технологии искусственного интеллекта либо суперкомпьютерные технологии. Сообщения о масштабных увольнениях работников по этим причинам начинают появляться с завидной регулярностью.

Следовательно, существует реальная угроза в среднесрочной и долгосрочной перспективе увольнения значительного числа трудящихся и появления большого числа безработных ввиду повсеместного использования современных информационных технологий. В этом случае государство путем установления законодательных ограничений и гарантий должно регулировать рынок и условия замещения человеческого труда роботизированными системами и искусственным интеллектом, возлагая в этом случае на работодателей определенные юридические, экономические и социальные обязанности. Возможность трудиться становится благом, которое требует справедливого распределения между членами общества. Подтверждением тому выступают звучащие в последнее время предложения на высшем уровне о необходимости предлагать гражданам работу по невысоким ставкам, так называемые социальные контракты, для того "чтобы люди что-то делали, а не сидели дома, получая пособия по безработице".

За 2017-2018 годы к Уполномоченному поступило 102 обращения, касающихся соблюдения прав граждан в связи с использованием информационных технологий, прежде всего сети Интернет.

Наибольшая доля обращений данной тематики поступила в связи с блокировкой различных интернет-ресурсов и мессенджеров. Так, граждане обращались к Уполномоченному в связи с блокировкой интернет-порталов (59%), мессенджера Telegram (4%), персональных интернет-страниц в социальных сетях "ВКонтакте" и "Одноклассники" (4%).

Ряд жалоб затрагивал вопросы обеспечения безопасности в сети Интернет, такие как: обеспечение защиты персональных данных (8%); закрытие интернет-ресурсов, распространяющих информацию экстремистского характера или информацию, наносящую вред развитию несовершеннолетних (7%).

Актуальными оставались обращения граждан, связанные с ответственностью за репосты и лайки (8%), размещением в социальных сетях информации, оскорбляющей граждан, и иными незаконными действиями (7%).

По итогам рассмотрения большинства обращений заявителям даны необходимые разъяснения, а отдельные заявления направлены в государственные органы, в компетенции которых находится проверка обоснованности изложенных доводов (Минкомсвязь России, Роскомнадзор, Следственный комитет России).

В результате принятых мер оказано содействие в защите прав неограниченного числа граждан, в том числе несовершеннолетних по 2 жалобам: по 1 обращению в социальной сети удалена интернет-страница, содержащая сведения экстремистского характера; по 1 обращению заблокирована группа в социальной сети, распространяющая информацию, наносящую вред здоровью детей, их нравственному и духовному развитию. Опыт по данному направлению правозащитной деятельности только складывается.

Анализ обращений названной тематики говорит в пользу необходимости совершенствования нормативно-правового регулирования развития информационных технологий в сфере ответственности за распространение запрещенной информации, блокировки интернет-ресурсов, защиты персональных данных, в том числе в части сбора и использования информации о частной жизни граждан.

Нужно также качественное правовое регулирование использования различных мессенджеров (WhatsApp, Viber, Telegram и др.). По данным Mediascope, аудитория мессенджеров продолжает активно расти. Их используют 62% россиян в возрасте 12-64 лет. 85% мобильных интернет-пользователей хотя бы один раз за месяц заходят в мессенджеры через мобильные устройства.

В целях обеспечения государственной безопасности 1 января 2018 года вступил в силу закон, который обязывает владельцев мессенджеров обеспечивать обмен сообщениями только тем пользователям, которые "идентифицированы в порядке, установленном Правительством Российской Федерации". Закон также обязывает мессенджеры "обеспечивать возможность рассылки электронных сообщений по инициативе органов государственной власти", ограничивать по требованию Роскомнадзора "рассылку массовых электронных сообщений, а также передачу электронных сообщений, содержащих информацию, распространяемую с нарушением требований законодательства Российской Федерации".

Эксперты заявляют, что выполнение предписаний закона невозможно с технической точки зрения: сквозное (end-to-end) шифрование, используемое в мессенджерах, не позволит прочитать данные, которые через него передают.

Необходимо отметить нечеткость законодательных норм в данной сфере. Например, есть мессенджеры, которые не требуют авторизации через телефонный номер, или корпоративные мессенджеры, порядок регулирования которых законом не определен.

Безусловно, развитие и совершенствование регулирования данного вопроса необходимо в первую очередь в целях борьбы с противоправным контентом и терроризмом. Однако в данной области существует множество нюансов и правовых коллизий, где действующее законодательство нуждается в существенной доработке с учетом мнения экспертов и общества.

Все более актуальной становится и проблема защиты персональных данных пользователей социальных сетей, в том числе и при их обработке с помощью технологий больших данных. Громкое разоблачение одного из самых популярных сетевых сервисов Facebook в марте 2018 года в связи с утечкой данных более 50 млн пользователей поставило множество вопросов о степени защищенности данных социальных сетей и их использования третьими лицами.

Проведенный ВЦИОМ в конце 2018 года среди россиян опрос об использовании персональных данных в социальных сетях третьими лицами выявил высокую степень "недоверия" к социальным сетевым сервисам: 55% опрошенных пользователей уверены в том, что их данные передаются третьим лицам.

Стоит отметить здесь еще одну негативную тенденцию, связанную с "пренебрежением" пользователями подобными угрозами. В частности, более 52% опрошенных не видят в передаче данных третьим лицам никакой угрозы, что вкупе с уже сложившейся практикой игнорирования и пренебрежительного отношения к внимательному изучению пользователями социальных сетей и иных интернет-сервисов "пользовательских соглашений" и "политик конфиденциальности" вызывает достаточно серьезные опасения за безопасность данных и соблюдение их прав.

Кроме этого, при пользовании интернет-сервисами все чаще применяется так называемый профайлинг онлайн-пользователей (веб-профайлинг), позволяющий отслеживать действия пользователей в сети Интернет (пользовательские данные), их предпочтения и интересы и обрабатывать их с помощью технологий больших данных (большие пользовательские данные). Уже сейчас ни для кого не секрет, что эти технологии активно применяются для контекстной рекламы и отслеживания поисковых запросов/действий пользователя, причем в большинстве случаев практически незаметно для него.

В этой связи актуальной является доработка проекта федерального закона N 571124-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", предусматривающего целый ряд законодательных решений по ограничению обработки больших пользовательских данных, в том числе и в интересах третьих лиц, а также по использованию средств идентификации при web-профайлинге.

Социально значимым направлением деятельности в сфере развития и регулирования Интернета остается организация безопасного использования интернет-ресурсов для детей. Одним из аспектов здесь является противодействие распространению информации, причиняющей вред здоровью и развитию несовершеннолетних лиц. Данная проблема по-прежнему остается острой, о чем свидетельствуют поступающие к Уполномоченному обращения, а также данные Роскомнадзора. Жизнь современного человека невозможно представить без Интернета, однако, по мнению Уполномоченного, Всемирная паутина таит в себе много опасных ловушек, в которые попадают чаще всего дети.

К Уполномоченному поступила жалоба от Я., в которой он обращает внимание на сайт в сети Интернет, по его мнению, пропагандирующий среди несовершеннолетних насилие и содержащий информацию, наносящую вред здоровью детей, их нравственному и духовному развитию. Уполномоченным было направлено обращение в Роскомнадзор и правоохранительные органы для проверки сообщения, в результате чего группа в социальной сети, на которую ссылался заявитель, заблокирована.

Проблема защиты несовершеннолетних от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию, поднималась Уполномоченным и в прошлые годы, в том числе в связи с деятельностью "групп смерти" в социальных сетях.

Результатами совместной работы по ее решению явилось принятие ряда мер, направленных на совершенствование законодательства в указанном направлении. Так, был принят Федеральный закон от 7 июня 2017 г. N 120-ФЗ, установивший уголовную ответственность за вовлечение несовершеннолетнего в совершение действий, представляющих опасность для его жизни. Одним из поводов для разработки названного законопроекта послужила активность групп суицидальной направленности в социальных сетях. При этом работа в указанном направлении продолжается. Федеральным законом установлены дополнительные механизмы противодействия деятельности, направленной на побуждение детей к совершению противоправных действий, опасных для жизни.

Важным направлением работы в указанной области является повышение информационной грамотности детей, их родителей, а также педагогических работников. Обучение младшего поколения безопасному пользованию Интернетом должно проводиться родителями или лицами, их заменяющими (опекунами, попечителями), а также может быть внедрено в школах на уроках информатики и ОБЖ и во внеурочное время в форме специализированных тренингов и вебинаров. Необходима максимальная раскрутка пропаганды безопасного Интернета для детей, по всем возможным каналам.

Поэтому необходимо выстраивать и поддерживать конструктивный диалог между гражданским обществом и государством в целях реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы. Учитывая, что в поддержании равновесия значимую роль играет система государственной правозащитной деятельности, все большую актуальность приобретает вопрос о расширении возможностей государственных правозащитных институтов в указанной сфере.

В данном срезе представляет интерес опыт Азербайджанской Республики, законодательством которой закреплено полномочие омбудсмена по контролю за выполнением органами публичной власти и должностными лицами обязанностей, связанных с обеспечением для граждан свободного, беспрепятственного пользования информационными ресурсами, обнародованием информации, возникшей или приобретенной в результате выполнения общественных обязательств, предоставлением гражданам информации по запросу.

В целях повышения защищенности прав граждан в условиях развивающегося информационного общества представляется целесообразным рассмотреть возможность заимствования указанных положений российским законодательством.

Глава 3

Защита социальных, экономических и культурных прав и свобод

3.1. Трудовые права

Согласно данным Росстата, численность трудоспособных граждан в возрасте 15 лет и старше в декабре 2018 года составила 76,3 млн человек. Большинство из них имеет рабочие места и заработную плату. Вместе с тем в стране еще немало людей, которые не могут найти себе работу согласно своему образованию и квалификации. Численность безработных граждан, зарегистрированных в органах службы занятости населения, в целом по Российской Федерации составила на 1 января 2019 года 693,2 тыс. человек.

В Российской Федерации за последнее время предпринят ряд мер, направленных на повышение гарантий прав трудящихся и борьбу с безработицей. Изданы федеральные законы, на основе которых с 1 января 2018 года минимальный размер оплаты труда (МРОТ) повышен до уровня прожиточного минимума. Это важный шаг на пути к реализации Российской Федерацией "Повестки дня устойчивого развития до 2030 года". Вместе с тем, по мнению экспертов, с учетом положений Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах МРОТ должен составлять 22-25 тыс. руб.

В 2018 году совершенствовалась государственная программа Российской Федерации "Содействие занятости населения", обсуждается программа системной поддержки и повышения качества жизни граждан "Старшее поколение", вступил в силу закон об уголовной ответственности работодателя за увольнение или отказ в приеме на работу граждан предпенсионного возраста, что в целом должно помочь им остаться востребованными на рынке труда до достижения пенсионного возраста.

Расширены возможности для предоставления работникам необходимого времени для прохождения диспансеризации. При этом по предложению Уполномоченного количество дней для проведения диспансеризации увеличено с одного дня, предусмотренного в первом варианте законопроекта, до двух дней.

С удовлетворением отмечаем, что многие рекомендации Уполномоченного, данные в целях усиления гарантий прав трудящихся, были восприняты и внедрены органами власти в процесс трудовых отношений.

В докладах о деятельности Уполномоченного за 2016 и 2017 годы обращалось внимание на негативную практику отказов в судебной защите работникам (в том числе при незаконном увольнении) по причине пропуска месячного срока на обращение в суд, так как предварительное заявление работников в государственную инспекцию труда или в прокуратуру не признавалось судами уважительной причиной пропуска срока. Данный вопрос получил отражение в соответствующем постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в разработке которого приняли участие представители Уполномоченного. Судебная практика была скорректирована: теперь обращение работника в надзорные органы в ряде случаев может признаваться уважительной причиной пропуска срока на обращение в суд.

В Докладе о деятельности Уполномоченного за 2017 год поднимался также вопрос о различном толковании судами Конвенции МОТ N 132 "Об оплачиваемых отпусках", порождавшем неоднозначную судебную практику в части срока реализации работником права на получение денежной компенсации за неиспользованный им отпуск. В 2018 году указанная проблема была решена постановлением Конституционного Суда Российской Федерации, при вынесении которого использовано заключение Уполномоченного и установлено, что норма пункта 1 статьи 9 Конвенции МОТ N 132 не дает прямого права на получение при увольнении компенсации за неиспользованные, накопленные отпуска, но дает право на судебное разбирательство с индивидуальным подходом, учитывающим причины неиспользования отпусков, степень вины в этом работодателя и (или) работника и т. д.

Вместе с тем анализ обращений граждан, поступающих к Уполномоченному, показывает, что до настоящего времени остается значительное количество проблем в сфере реализации права на труд.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 1611 обращений (в 2017 году - 1376; в 2016 году - 1681) по вопросам трудовых правоотношений. Их доля в общем числе обращений остается небольшой, но значимость поднимаемых проблем чрезвычайно высока, поскольку в ряде случаев нарушения прав затрагивают большие коллективы работников.

В отчетном году каждое седьмое из обращений являлось коллективным (всего - 111). При этом наблюдалось стабильное снижение числа коллективных жалоб: в 2018 году - 111 (6,9%), в 2017 году - 129 (9,3%), в 2016 году - 166 (9,8%), что свидетельствует о постепенном уменьшении грубых и массовых нарушений трудовых прав граждан, связанном с ужесточением ответственности работодателей.

По сравнению с аналогичными периодами прошлых лет рейтинг отдельных видов обращений данной категории изменился незначительно.

Большинство жалоб поступило по вопросам, связанным с увольнением: в 2018 году - 586 (36%), в 2017 году - 495 (36%), в 2016 году - 306 (29%), и большая их часть относится к результатам индивидуальных трудовых споров, разрешенных судом не в пользу работника. Всем заявителям предоставлена правовая помощь: в одних случаях истцам, ошибочно толкующим нормы права, разъяснено законодательство; в других - судебные акты были обжалованы и по некоторым обращениям удалось в досудебном порядке оказать содействие в сохранении рабочего места.

К Уполномоченному обратилась К. с жалобой на руководство ФГБУ "ЦЛАТИ" в связи с угрозой и понуждением к увольнению, в том числе посредством задержки выплаты зарплаты. По итогам проверки, инициированной Уполномоченным, в части доводов об угрозе увольнения Останкинским межрайонным прокурором г. Москвы объявлено предостережение директору учреждения. Заработная плата К. начислена и выплачена в полном объеме, работник продолжает трудиться.

На втором месте - жалобы на нарушения прав работников на оплату труда (в 2018 году - 469 (29,1%), в 2017 году - 385 (28%), в 2016 году - 538 (32%)). Люди жалуются на несправедливое изменение системы оплаты труда, на невыплату или несвоевременную выплату заработной платы (в т.ч. в связи с банкротством предприятия) и сумм, причитающихся при увольнении, на уклонение от начисления процентов за просрочку выплаты заработной платы, несправедливую оплату труда отдельных категорий работников (невыплату надбавок, доплат), неоплату сверхурочных работ, отказ в компенсации переработок и неиспользованных отпусков и т.п.

Суммарная задолженность по заработной плате на 1 января 2019 года по кругу наблюдаемых видов экономической деятельности составила 2419,9 млн руб. перед 36,7 тыс. человек (на 21,2% меньше, чем на 1 декабря 2018 года).

По обращению Уполномоченного в связи с жалобой бывших работников АНО "РИА "Севастополь" прокуратурой г. Севастополя установлено, что 29 работникам не выплачено более 4,6 млн руб., причитающихся им при увольнении. Руководителю организации внесено представление, по результатам которого виновное должностное лицо понесло дисциплинарную ответственность, а задолженность была погашена. Кроме этого, работникам выплачено более 300 тыс. руб. денежной компенсации за несвоевременную выплату причитающихся им сумм.

Чаще других в зоне риска бесплатного труда оказываются работники, получающие заработную плату неофициально. Как показал опрос ВЦИОМ, почти каждый четвертый россиянин получает всю зарплату или ее часть "в конверте". Доля тех, кто получал только официальный оклад, в 2018 году колебалась в пределах от 71% до 74%. "Серая" оплата труда носит латентный характер, однако информация о фактах ее получения содержится во многих жалобах, поступающих к Уполномоченному. При этом, согласно опросам, более чем третью часть работающего населения оплата труда "в конверте" вполне устраивает, еще одной трети "все равно" и лишь 29% указали на этот факт как на вынужденную меру по вине (требованию) работодателя. При этом большинство работников (58%) склонны обвинять в этом явлении государство.

Не может государство, к сожалению, обеспечить всех нуждающихся и работой по месту жительства, в связи с чем в России широко распространена трудовая миграция, что, в свою очередь, также порождает ряд проблем. В течение года к Уполномоченному поступило 239 обращений по вопросам оформления трудовых отношений - это 15% от общего числа жалоб на нарушение трудовых прав, при этом многие из них связаны с судебными спорами о признании отношений трудовыми. Большинство споров данной категории вызвано отсутствием работы в конкретной местности, когда граждане вынуждены соглашаться на любую деятельность без документального оформления трудовых отношений, осознанно принимая на себя риски, связанные со злоупотреблениями работодателей в виде отказа от оплаты труда и предоставления иных гарантий, предусмотренных законодательством. Впоследствии бесправные в таких условиях люди не имеют возможности предъявить доказательства трудовых отношений в надзорные органы или в суд, что, в свою очередь, приводит к невозможности оказать им содействие в восстановлении нарушенных прав.

В данную категорию включены также жалобы, связанные с истребованием трудовых книжек и исправлением записей в них, получением необходимых документов у работодателя или из архива и т.п.

Уполномоченному поступило обращение А. по вопросу выдачи архивных документов о работе до 2014 г. в Государственной инспекции сельского хозяйства в Автономной Республике Крым Республики Украина, необходимых ей для расчета пенсии. По итогам обращения Уполномоченного в Государственный комитет по делам архивов Республики Крым сообщено, что установлено местонахождение архивов государственных органов Украины, организована работа по систематизации и принятию их на хранение, и 13 сентября 2018 г. справка о заработной плате с 1997 по 1999 г. направлена А.

Часть поступивших жалоб в сфере трудовых правоотношений (5% от общего числа) связана с нарушениями условий труда и отдыха (несвоевременное предоставление или отказ в предоставлении отпуска, сверхурочные работы без согласия работника, дисциплинарные взыскания и т.п.), установленных трудовым договором и локальными нормативными актами.

К Уполномоченному поступило обращение Г. по вопросу бездействия руководства компании - судовладельца ООО "ТрансМорФлот" в отношении ее брата С., моряка теплохода "Композитор Рахманинов", по его возвращению из-за рубежа на родину в связи с окончанием срока трудового договора. По обращению Уполномоченного Южной транспортной прокуратурой обществу внесено представление о нарушении законодательства о предельном сроке нахождения члена экипажа на борту судна. Обществом за счет собственных средств организована репатриация С., который 26 декабря 2018 г. прибыл в г. Ростов-на-Дону.

Некоторые обращения (4% от общего числа) содержали информацию о нарушениях общих требований законодательства по охране труда, в основном связанных с аттестацией, переподготовкой и повышением квалификации работников, результатами специальной оценки условий труда на рабочих местах и уклонением от ее проведения, отказом в предоставлении различных льгот отдельным категориям работников и т.п.

К Уполномоченному обратился П. с жалобой на несоответствие его трудового договора с ООО "Атмосфера2013" требованиям законодательства в части охраны труда. По обращению Уполномоченного прокуратурой Ворошиловского района г. Ростова-на-Дону установлены факты непроведения работодателем обязательной специальной оценки рабочих мест на всем предприятии и невключения соответствующей информации в трудовые договоры, в т.ч. с П. Виновное должностное лицо и общество оштрафованы, а руководителю внесено представление, по результатам которого нарушения устранены.

Несмотря на то что в августе 2018 года уровень безработицы снизился до рекордно минимального с 1991 года значения, остаются проблемы с поиском работы и трудоустройством. Количество жалоб данной категории в процентном отношении практически не меняется с годами (4-5% от общего числа). Связаны они, как правило, с отсутствием работы по специальности в условиях конкретного места проживания и, как следствие, с претензиями к органу службы занятости населения.

Кроме того, граждане предпенсионного возраста часто жалуются, что работодатели, рассматривая кандидатуры на вакантную должность, отдают предпочтение более молодым работникам. В этой связи гражданам зрелого возраста гораздо сложнее трудоустроиться, особенно если их увольнение с предыдущей работы было связано с состоянием здоровья или инициативой работодателя. Повышение пенсионного возраста может усугубить данную проблему.

По результатам рассмотрения жалоб в сфере трудовых правоотношений при содействии Уполномоченного восстановлены права 18 729 граждан, в том числе работникам ООО "Дарасунский рудник" (Забайкальский край), ОАО "Шадринский завод транспортного машиностроения" (Курганская область), ФГУП "Главное военно-строительное управление N 6" (Хабаровский край), ООО "Геотек - Восточная геофизическая компания" и ООО "Братская буровая компания" (Иркутская область), ГБУ РД "Дербентская ЦГБ" и МУП "Горзеленхоз" (Республика Дагестан), ГУП "Ингушрегион Водоканал" (Республика Ингушетия) и др.

При этом по инициативе Уполномоченного проведены проверки, по результатам которых удовлетворены 21 представление и 2 предостережения органов прокуратуры, а также 2 предписания государственной инспекции труда; надзорными органами привлечены к административной ответственности 11 должностных лиц и 10 юридических лиц; привлечены к дисциплинарной ответственности 14 должностных лиц, по заявлениям органов прокуратуры выдано 288 судебных приказов, которые исполнены работодателями.

По 22 жалобам восстановлены права работников на оплату труда, общая сумма выплаченных средств составила более 56,05 млн руб. Проверки работодателей по жалобам на невыплату заработной платы позволили попутно выявить иные нарушения прав работников и способствовать их восстановлению.

По обращению Уполномоченного в связи с жалобой С. на невыплату заработной платы работникам ФГУП ЭХ "Кленово-Чегодаево" прокуратурой Троицкого административного округа г. Москвы проведена проверка. Установлено наличие задолженности перед 50 работниками на сумму 474 тыс. руб. и, кроме этого, несоответствие законодательству положений локальных актов предприятия о сроках выплаты заработной платы. Помимо мер по взысканию в интересах работников заработной платы прокуратурой принесен протест предприятию на положение об оплате труда в части сроков выплаты заработной платы. Локальный акт приведен работодателем в соответствие с требованиями законодательства, 5 виновных должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности.

В ряде случаев Уполномоченному удалось, заблаговременно привлекая надзорные органы и региональных уполномоченных, пресечь попытки массовых нарушений трудовых прав граждан.

Уполномоченному стало известно о планируемой забастовке более 50 учителей Звериноголовского района Курганской области в связи с невыплатой задолженности по заработной плате. По обращению Уполномоченного прокуратурой Курганской области установлено, что департаментом образования и науки Курганской области для определения уровня средней заработной платы необоснованно учитывались суммы компенсации за коммунальные услуги, социальные пособия, иные выплаты. Несмотря на равный объем денежных средств, выделенных из бюджета Курганской области в 2016-2017 гг., стимулирующие выплаты были существенно уменьшены в 2017 г.

Экс-губернатору Курганской области прокуратурой вынесено представление об устранении нарушений и привлечении к ответственности виновных должностных лиц. В результате 3 должностных лица освобождены от занимаемых должностей, вышеназванным департаментом разработан модельный правовой акт по вопросам оплаты труда педагогических работников, организован ежеквартальный мониторинг распределения и целевого использования средств, выделяемых на реализацию государственного образовательного стандарта.

В рамках дополнительно выделенных правительством Курганской области денежных средств педагогическому коллективу школы произведено начисление стимулирующих выплат в размере 400 тыс. руб., и приостановки образовательной деятельности удалось избежать.

По-прежнему актуальна проблема невыплаты задолженности по заработной плате работникам при банкротстве предприятий.

В частности, Уполномоченным осуществлялся контроль за банкротством ГК "Оптифуд" в г. Белая Калитва Ростовской области, где конкурсное производство завершено без нарушений порядка проведения торгов и распределения денежных средств, поступивших от реализации имущества. Продолжается контроль за погашением задолженности по зарплате работникам угледобывающих предприятий группы компаний "Кингкоул" в Ростовской области, где идет процедура конкурсного производства. Задолженность сократилась до 10,8 млн руб., но в связи с длительностью конкурсных процедур задолженность погашается медленно.

В этой связи не вызывает сомнения тот факт, что вопрос выплаты задолженности по оплате труда при банкротстве предприятий требует комплексного подхода и дополнительного законодательного регулирования, в том числе в части усиления ответственности лиц, виновных в банкротстве. На встрече с Президентом Российской Федерации 11 апреля 2018 года Уполномоченным была поднята данная проблема.

По поручению Президента Российской Федерации Правительством Российской Федерации подготовлен доклад с комплексными предложениями по данной проблеме. В их числе: сокращение продолжительности применяемых при банкротстве процедур, повышение открытости сведений о должнике, установление привилегированного статуса требованиям работников по выплате заработной платы при осуществлении работодателем текущей деятельности.

Поддержано предложение Уполномоченного о необходимости разработки предупредительных законодательных процедур, исключающих возможность для безответственного работодателя-должника необоснованно наращивать задолженность по заработной плате и осуществлять в течение длительного времени заведомо убыточную деятельность, ведущую к банкротству.

Вместе с тем для повышения эффективности механизма субсидиарной ответственности реальных собственников и иных контролирующих должника лиц представляется целесообразным рассмотреть вопрос об ужесточении уголовной ответственности работодателей за преднамеренное и фиктивное банкротство (статьи 196-197 УК РФ), а также скорректировать размер крупного ущерба, необходимого для привлечения к уголовной ответственности за такие деяния, уменьшив его с 2,25 млн руб. до 1 млн руб.

Законодательством о банкротстве в решении данной проблемы сделан шаг вперед. С 1 января 2022 года вступает в силу федеральный закон, устанавливающий порядок выплаты компенсации работнику в случае утраты заработной платы, причитающейся ему, но не выданной, так как в отношении работодателя возбуждено производство по делу о несостоятельности (банкротстве). В целом ситуация в России с правовым регулированием и практикой процедуры банкротства требует единовременного комплексного совершенствования, поэтому срок разработки закона целесообразно максимально сократить.

Остается актуальной проблема трудоустройства несовершеннолетних и молодых людей, окончивших образовательные организации, но не имеющих практического опыта и подтверждающего его трудового стажа. Жалоб по этой проблеме от молодых людей и их родителей Уполномоченному поступает немного, но статистика свидетельствует, что в настоящее время не трудоустроен каждый четвертый выпускник-бюджетник высших образовательных организаций, а с учетом получивших высшее образование платно их реальная численность еще выше.

При этом в России практически отсутствует система помощи в трудоустройстве выпускникам средних профессиональных и высших образовательных организаций с учетом их специальности и квалификации.

В этой связи для достижения цели по снижению безработицы среди молодежи дополнительно к рассматриваемым Государственной Думой проектам федеральных законов, предлагающим квотирование рабочих мест для молодежи, представляется необходимым постоянно осуществлять поиск новых форм решения вопроса занятости молодых специалистов. И, возможно, в недалеком будущем найдут свою реализацию в законотворческой деятельности предлагаемые экспертным сообществом меры по повышению интереса потенциальных работодателей к взаимодействию с образовательными организациями в форме стажировок, банков вакансий, наставничества для их выпускников и т.д. посредством предоставления таким работодателям возможных преференций в части налогообложения, возмещения части их затрат и т.п.

В Докладе за 2017 год поднималась проблема ограниченного инструментария Уполномоченного при разрешении жалоб граждан в сфере труда. Их непубличный характер, в том числе в государственной, муниципальной и коммерческой сферах, не позволяет Уполномоченному применять исчерпывающие меры для защиты и восстановления нарушенных прав и свобод граждан. В этой связи предлагается скорректировать положения Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", частично распространив правомочия омбудсмена на сферу трудовых (служебных) правоотношений, в том числе закрепить за Уполномоченным право требовать от работодателя независимо от форм собственности устранения допущенных нарушений трудового законодательства.

3.2. Право на жилище

Одним из стратегических направлений развития государства на ближайшие годы является улучшение жилищных условий 5 млн семей ежегодно . Реализация поставленной задачи планируется посредством выполнения национального проекта "Жилье и городская среда", состоящего из четырех федеральных проектов: "Ипотека", "Жилье", "Формирование комфортной городской среды", "Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда".

В минувшем году в целях укрепления гарантий жилищных прав граждан был принят комплекс правовых мер, в связи с чем Уполномоченный с удовлетворением отмечает, что в законодательных актах нашли отражение его рекомендации, содержащиеся в ежегодных и тематических докладах предыдущих лет . В частности, предложенные Уполномоченным нормативные изменения коснулись сферы долевого строительства жилья- уточнены критерии включения граждан в реестр обманутых дольщиков, повышена степень ответственности чиновников за выдачу разрешительной документации, усилен контроль за содержанием и выполнением мероприятий "дорожных карт" .

Одновременно с этим началась реализация программы отселения граждан с территории комплекса "Байконур": в прошлом году наши соотечественники получили первые 137 государственных жилищных сертификатов (247 граждан), а тем, кто пока остался проживать на Байконуре, предоставлены дополнительные гарантии на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Буквально спасением для многих семей стала Программа помощи валютным ипотечным заемщикам, которая была принята после обращения Уполномоченного к Президенту Российской Федерации.

Позитивные сдвиги отмечены и в сфере жилищно-коммунального хозяйства- внесены изменения в ЖК РФ, предусматривающие право собственников помещений в многоквартирных домах заключать прямые договоры с ресурсоснабжающими организациями , упрощена процедура предоставления гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, уточнен перечень работ, относящихся к капитальному ремонту жилого дома .

В 2018 году к Уполномоченному поступило 5327 обращений по вопросам реализации и соблюдения прав граждан в сфере жилищного законодательства.

Отмечено уменьшение количества обращений, направленных гражданами в 2018 году по сравнению с 2016 и 2017 годами.

Среди факторов, определивших такое снижение, можно назвать следующие: разрешение органами власти, в том числе при участии Уполномоченного и его Аппарата, таких системных вопросов, как создание инструментария по защите прав жителей города Москвы, участвующих в реновации, предотвращение выселения сотен граждан- валютных заемщиков- из своих единственных квартир, возобновление программы отселения граждан с территории комплекса "Байконур". Принятые правовые меры позволили снизить количество коллективных жалоб более чем в два раза (их совокупный объем в 2017 году составил 807, тогда как в 2018 году- 386).

Тематика обращений граждан по жилищным вопросам.

Наибольший удельный вес по-прежнему занимают претензии относительно непредоставления жилья в муниципальном жилищном фонде, необоснованного роста тарифов и начисления платы за жилищно-коммунальные услуги, непредоставления жилых помещений детям-сиротам, непредоставления мер государственной жилищной поддержки (субсидии, жилищные сертификаты), нарушений прав участников долевого строительства жилья, расселения аварийного жилищного фонда, выселения из жилых помещений.

В 2018 году благодаря поддержке государственных органов удалось оказать содействие в защите жилищных прав более 26000 граждан. Из них жилые помещения или социальные выплаты на улучшение жилищных условий получили 389 человек.

К Уполномоченному поступило обращение граждан, проживающих в аварийном общежитии, которое находилось на территории г. Всеволожска, но являлось собственностью г. Санкт-Петербурга. В результате трехлетней совместной работы Уполномоченного и органов исполнительной власти г. Санкт-Петербурга, Правительства Ленинградской области и администрации МО "Город Всеволожск" удалось положительно решить вопросы передачи здания общежития в собственность МО "Город Всеволожск" и расселения 29 граждан из опасного, аварийного здания. Все граждане получили квартиры по договорам социального найма.

При расселении аварийного жилищного фонда удалось устранить нарушения, допущенные в отношении 1961 гражданина, приняты меры по недопущению незаконного выселения 34 граждан.

К Уполномоченному поступило коллективное обращение жителей с. Бичура Республики Бурятия с жалобой на неудовлетворительное техническое состояние жилых домов, построенных по программе "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда". По результатам проверки нарушения строительных норм, допущенные администрацией муниципального образования "Бичурский район", были устранены.

Оказано содействие в защите прав участников долевого строительства жилья.

Летом 2018 г. в связи с банкротством одного из крупных застройщиков Urban Group к Уполномоченному обратились пострадавшие дольщики, направив резолюцию по итогам проведенного ими митинга. В результате обращения Уполномоченного к Министру строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации утвержден план мероприятий ("дорожная карта") по восстановлению прав дольщиков Urban Group.

Анализ поступающих обращений позволяет выделить ряд злободневных проблем, препятствующих реализации прав граждан.

Больной темой для общества является обеспечение жильем малоимущих граждан. По данным Росстата, в нем нуждается 2,4 млн малоимущих семей, состоящих на соответствующем учете, и только 4-5% из них ежегодно получают жилые помещения.

К Уполномоченному обратилась гражданка Н. из г. Астрахани, которая писала: "Наша многодетная семья из 12 человек проживает в маленькой квартире, очередь на жилье с 1996 г. не движется. Мы сейчас только 4253-и. Мы ютимся на маленькой площади без надежды на улучшение жилищных условий".

В условиях дефицита социального жилищного фонда государство способствует приобретению жилья в собственность, стимулируя и поощряя доступность ипотечного кредитования. Ипотека стала основным видом покупки жилья . Но это не решает проблему большого количества малоимущих и малообеспеченных граждан. Их доходы не позволяют улучшать жилищные условия в рамках существующих возмездных программ, а альтернатива получить социальное жилье практически отсутствует.

Ситуация усугубляется тем, что рынок доступного арендного жилья и некоммерческого жилья для граждан, имеющих невысокий уровень дохода , ожидаемого развития не получил. Инвесторы воздерживаются строить арендное жилье социального использования из-за его длительной окупаемости. По данным Минстроя России, социально ориентированное наемное жилье фактически используется лишь в городах Москве и Санкт-Петербурге, Ханты-Мансийском автономном округе- Югре и Кемеровской области .

Одним из путей решения проблемы строительства некоммерческого арендного жилищного фонда может стать предоставление застройщикам льготных земельных участков, предусмотренное действующим законодательством .

В связи с этим представляется целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации разработать и принять комплекс мер по стимулированию развития строительства арендного жилищного фонда социального использования и некоммерческого жилищного фонда для граждан, имеющих невысокий уровень дохода. В свою очередь, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предлагается активизировать реализацию механизма предоставления льготных земельных участков, предусмотренного Федеральным законом от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства".

Особо остро проблемы отсутствия доступного жилья стоят перед многодетными семьями.

К Уполномоченному поступило обращение многодетной семьи Ф., воспитывающих 10 детей. Семья проживает в малогабаритной квартире, в смежных комнатах. Дети вынуждены делать уроки по очереди, ежедневно сталкиваясь с бытовыми трудностями. Семья состоит на жилищном учете, но с учетом движения очереди перспектива улучшения жилищных условий до достижения детьми совершеннолетнего возраста у нее практически отсутствует. Средств на покупку жилья в ипотеку у Ф. нет.

По мнению Уполномоченного, в определенной мере решению жилищных вопросов многодетных семей способствовало бы предоставление им земельных участков на жилищно-земельный сертификат по формату материнского капитала.

В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации (Челябинская, Иркутская, Вологодская области) уже предусмотрен соответствующий механизм предоставления "земельных выплат" . Позитивный опыт в целях единообразного применения на территории всей страны целесообразно закрепить в нормативных правовых актах федерального уровня.

На протяжении многих лет остро стоит проблема обеспечения жильем лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Большинство обращений поступают от граждан, ранее подпадавших под категорию "дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей" (после 23 лет), которые своевременно по уважительным причинам не реализовали свое право на включение в Список лиц, подлежащих обеспечению жилым помещением, и теперь вынуждены восстанавливать его исключительно в судебном порядке.

В сложившейся ситуации, с учетом того, что данная категория граждан на момент реализации права на жилье юридически не образована и часто сталкивается с фактическим противодействием со стороны органов власти, обязанных предоставлять им жилье, Правительству Российской Федерации целесообразно рассмотреть вопрос о внесении изменений в Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в части включения в Список лиц, подлежащих обеспечению жилыми помещениями, граждан, не реализовавших данное право по уважительным причинам.

По мнению Уполномоченного, заблаговременное выявление и включение в соответствующий региональный Список лиц, относящихся к обозначенной льготной категории (с 12 лет), станет дополнительной гарантией своевременного обеспечения их благоустроенным жильем, а также повысит эффективность планирования бюджетных средств на приобретение для них жилых помещений.

Сохраняет актуальность проблема расселения аварийного жилья. В поступающих жалобах граждане указывали на несоблюдение сроков расселения, невключение аварийных домов в программу переселения. Проблемы зафиксированы в Архангельской области, Республике Карелия, Республике Бурятия, Республике Крым, городе Севастополе.

Отдельное внимание было уделено жалобам о неудовлетворительном состоянии жилья, построенного для переселения из аварийного жилищного фонда. Проверки специалистов Фонда содействия реформированию ЖКХ подтверждают, что тенденция строительства некачественного жилья наблюдается в большинстве регионов страны (по состоянию на сентябрь 2018 года претензии по качеству жилья подтверждены в 30 субъектах Российской Федерации). Наибольшее количество многоквартирных домов со строительными недочетами было выявлено в Сибирском, Приволжском и Центральном федеральных округах.

Основными причинами строительства жилья низкого качества являются ненадлежащее исполнение обязательств по контрактам со стороны застройщиков и подрядных организаций, отступление от утвержденной проектной документации, а также отсутствие последовательного контроля со стороны надзорных органов и должностных лиц органов власти.

По мнению Уполномоченного, подобные ситуации недопустимы, поскольку затрагивают вопросы не только жилищного обеспечения, но и безопасности граждан. В связи с этим Уполномоченный рекомендует Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос об усилении надзора за качеством строительства домов, о повышении ответственности должностных лиц органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также руководителей организаций, осуществляющих непосредственное строительство объектов недвижимости.

Население крайне критически, и справедливо, относится к качеству предоставляемых жилищно-коммунальных услуг при постоянном росте их стоимости. В середине 2018 года негативную общественную оценку вызвало предстоящее включение в состав платы за коммунальные услуги обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО) . Федеральным законом от 28 декабря 2016 г. N 486-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрен поэтапный запуск новой системы регулирования в области обращения с твердыми коммунальными отходами в срок до 1 января 2019 года, включая установление тарифов за обращение с ТКО и выбор регионального оператора. Вместе с тем, как свидетельствует практика, субъекты Российской Федерации оказались в неравной степени готовности к построению новой системы, и степень остроты этой проблемы в них разная.

Исправить ситуацию призван разработанный ФАС России совместно с Минэкономразвития России проект федерального закона "Об основах государственного регулирования цен (тарифов)" . В законопроекте содержится перечень регулируемых сфер деятельности, определены единые цели, принципы, формы и методы государственного регулирования цен (тарифов), отражены основные положения порядка установления регулируемых цен (тарифов), введен метод эталонных затрат, описан порядок осуществления государственного контроля.

В ежегодных докладах Уполномоченного неоднократно высказывалась критическая оценка ситуации в сфере долевого строительства жилья и вносились предложения по ее урегулированию. Внесение поправок в закон о долевом строительстве, направленных на защиту будущих участников долевого строительства от недобросовестных застройщиков, отчасти позволило снизить социальную напряженность. Вместе с тем ряд проблем в данной сфере требует решения.

По данным Минстроя России, на 1 апреля 2018 года по стране было зарегистрировано 842 проблемных объекта незавершенного строительства , а на 1 января 2019 года таких объектов уже насчитывалось 894 . При этом, согласно статистике Общественного движения дольщиков России, 56% замороженных строек страны не имеет "дорожных карт", а около трети объектов не получило статуса проблемных. Исключить противоречия при подсчетах позволила бы масштабная объективная инвентаризация недостроенных объектов.

Уполномоченный позитивно оценивает комплекс мер, направленных на повышение степени защиты прав граждан- участников долевого строительства, и надеется, что Правительство Российской Федерации продолжит работу в этом направлении, уточнив сведения по проблемным объектам и графикам реализации мероприятий по завершению их строительства.

Много обращений поступает от граждан- пайщиков жилищно-строительных кооперативов, которые указывают на отсутствие достаточной защиты от недобросовестных строительных организаций, невозможность отстоять свои имущественные интересы.

Повысить степень гарантии соблюдения прав граждан- участников строительства жилья поможет законодательная регламентация на федеральном уровне механизмов защиты интересов пайщиков жилищно-строительных кооперативов, предложения о которых Уполномоченным направлены в Совет Федерации. Определенным шагом в этом направлении стало и дополнение законодательства положениями, обязывающими кооперативы размещать сведения в Единой информационной системе жилищного строительства, а также устанавливающими особенности банкротства жилищно-строительных кооперативов .

В ходе работы с обращениями по тематике чрезвычайных ситуаций была выявлена проблема отсутствия нормативного регулирования порядка предоставления иностранным гражданам, находящимся на территории России, компенсации за утраченное в результате чрезвычайной ситуации жилье и имущество, независимо от отсутствия у них гражданства Российской Федерации. С целью урегулирования сложившейся ситуации Уполномоченный обращалась к Министру Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее- МЧС России). Отчасти проблема решена: в Правила выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий внесены изменения, которые распространяют их действие на правоотношения, связанные с осуществлением выплат иностранным гражданам, постоянно проживающим в жилых помещениях, попавших в зону чрезвычайной ситуации, и зарегистрированным в них по месту жительства.

Вместе с тем при разработке указанных Правил не был разрешен вопрос об их применении к лицам без гражданства, поэтому работа продолжается. Учитывая высокую социальную значимость затронутой проблемы, Уполномоченный осуществляет мониторинг нормотворческого процесса.

3.3. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь

Эффективная деятельность системы здравоохранения является одним из ключевых факторов социально-экономического развития государства, а здоровье населения - важнейшим элементом национальной безопасности.

Согласно результатам исследования "Индекс здоровья будущего", показатель доступности медицинской помощи в России находится на достаточно высоком уровне по сравнению со многими развитыми странами: 63,58 балла против 50,91 в среднем. В то же время уровень неудовлетворенности медицинскими услугами один из самых высоких: 31,75 балла против 52,85 в среднем. В числе причин могут быть достаточно низкие расходы государства в области здравоохранения (в России - это 0,5% от ВВП, в среднем по миру - 9%), а также длительное сохранение системных проблем, сопровождающих и тормозящих развитие данного сектора жизнедеятельности.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 поставлена задача достижения к 2024 году снижения уровня заболеваемости; снижения показателей инвалидности и смертности населения; повышения доступности и качества медицинской помощи, включая ликвидацию кадрового дефицита в медицинских организациях, оказывающих первичную медико-санитарную помощь, создания условий для оказания эффективной медицинской помощи на догоспитальном этапе.

В рамках последовательного укрепления правовых гарантий граждан на достойный уровень оказания медицинской помощи в 2018 году Росздравнадзору было предоставлено право производить контрольные закупки. Внесены изменения в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, приводящих к инвалидности граждан и сокращению продолжительности их жизни, расширен перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов для медицинского применения.

В конце 2018 года были приняты изменения в законодательство, направленные на регламентацию вопросов разработки, утверждения и применения клинических рекомендаций в целях повышения качества организации и оказания медицинской помощи. Важно отметить, что в последней редакции закона нашли свое отражение и предложения Уполномоченного.

Вопросы соблюдения прав граждан в сфере охраны здоровья впервые за последние годы стали предметом обсуждения на заседании Координационного совета уполномоченных по правам человека.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 732 обращения по вопросам здравоохранения. В результате проверок установлено, что в ряде случаев нарушения прав граждан подтвердились, в связи с чем были приняты меры реагирования.

Наибольший удельный вес составляют обращения по вопросам оказания медицинской помощи (447), в частности граждане жаловались на ее недоступность и неудовлетворительное качество.

К Уполномоченному обратился житель г. Керчи В. с просьбой о содействии в оказании медицинской помощи и предоставлении необходимых лекарственных препаратов его матери М., страдающей онкологическим заболеванием. После обращения Уполномоченного к Главе Республики Крым пожилой женщине откорректирована гипотензивная терапия, выдано направление на лечение в дневной стационар. Согласно данным персонифицированного отпуска рецептов, М. обеспечена лекарственными препаратами в полном объеме.

На втором месте находятся обращения, связанные с нарушениями прав граждан при оказании им психиатрической помощи, неудовлетворительным состоянием психиатрических больниц и дефицитом квалифицированных кадров.

Третье место по количеству занимают обращения по вопросам обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) - 52 письма, что на 10% больше, чем в 2017 году (47). Анализ обращений свидетельствует о недостаточном финансировании и дефиците бюджетов ОМС всех уровней.

Далее следуют обращения в защиту права на лекарственное обеспечение (51), число которых уменьшилось на 19%, преимущественно в связи с первыми результатами лекарственного импортозамещения. Граждан наиболее часто волнуют тенденция к удорожанию лекарственных препаратов, случаи их фальсификации, отсутствие контроля за реализацией через Интернет, нерациональное использование средств ОМС на лекарственное обеспечение.

К Уполномоченному обратилась онкобольная К. с жалобой на необеспечение прописанным ей врачом лекарственным препаратом. После обращения Уполномоченного в министерство здравоохранения Астраханской области необходимый препарат был закуплен за счет регионального бюджета и отпущен заявительнице.

В 2018 году благодаря поддержке компетентных государственных органов удалось оказать содействие в защите права на охрану здоровья и медицинскую помощь 30,2 тыс. граждан по 44 жалобам, 3 из которых коллективные.

По 30 жалобам оказано содействие по вопросам оказания качественной медицинской помощи в медицинских учреждениях; по 12 жалобам - по вопросам обеспечения граждан лекарственными препаратами для медицинского применения; по 1 жалобе - по вопросу оформления учетной медицинской документации; по 1 жалобе - по вопросу обеспечения конфиденциальности персональных данных пациентов.

Во взаимодействии с губернатором Московской области, а также уполномоченным по правам человека в Московской области разрешена жалоба В., страдающей онкологическим заболеванием, на необеспечение ее лекарственными препаратами в течение длительного времени: необходимые лекарственные препараты были закуплены за счет средств регионального бюджета и отпущены заявительнице.

Вместе с тем в вопросах охраны здоровья населения существует много проблем, на которые указывают заявители в своих обращениях к Уполномоченному.

Прежде всего - это проблема качества и доступности медицинской помощи. Доля обращений по данной тематике составила 62,4% от общего числа всех обращений по вопросам здравоохранения.

В режиме видео-конференц-связи к Уполномоченному обратились жители Еврейской автономной области с жалобой на отсутствие медицинских организаций в населенных пунктах Биробиджанского и прилегающих к нему районов. После обращения Уполномоченного в управление здравоохранения правительства Еврейской автономной области, Администрацию Президента Российской Федерации, к Министру здравоохранения Российской Федерации была организована работа фельдшерско-акушерского пункта в селе Новотроицком Ленинского района Еврейской автономной области, что позволило получить медицинскую помощь 254 гражданам.

Большую озабоченность вызывают случаи отказов в предоставлении пожилым гражданам медицинской помощи, в том числе проявляющиеся в невозможности назначения лечения.

Во избежание проволочек с госпитализацией пожилых людей, а также отказов в оказании им медицинской помощи Уполномоченный рекомендует органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации активизировать работу по реализации Плана мероприятий на 2016-2020 годы во исполнение первого этапа Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года в части совершенствования системы охраны здоровья граждан старшего поколения и развития медицинской помощи по профилю "гериатрия", включая подготовку профильных врачей.

В ряде обращений граждан поднимались проблемы о трудностях в реализации законного права на внеочередное медицинское обслуживание граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и приравненных к ним категорий граждан.

Во исправление ситуации Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА России), представляя информацию о ходе выполнения рекомендаций Уполномоченного, данных в Докладе за 2017 год, выступило с поддержкой Уполномоченного в части совершенствования законодательства об оказании медицинской помощи данной категории граждан.

Дело в том, что в унифицированных формах медицинской документации, используемых в медорганизациях, оказывающих помощь в амбулаторных условиях, утвержденных приказом Минздрава России от 15 декабря 2014 г. N 834н, данная льготная категория граждан не учтена. В связи с этим во многих медицинских организациях на информационных стендах, содержащих перечень категорий граждан, имеющих право на внеочередное обслуживание, лица, подвергшиеся воздействию радиации, не указаны.

В связи с этим полагаем возможным высказать предложение рассмотреть вопрос о подготовке проекта постановления Правительства Российской Федерации аналогичного постановлению от 13 февраля 2015 г. N 123, обязывающего медицинские организации, к которым прикреплены граждане, подвергшиеся воздействию радиации, и органы управления здравоохранением субъектов Российской Федерации направлять на госпитализацию таких граждан во внеочередном порядке в федеральные медицинские организации, и соответственно проекта приказа Минздрава России о внесении дополнений в приказ от 15 декабря 2014 г. N 834н.

Защита прав граждан с нарушениями психического здоровья остается одним из важнейших направлений деятельности Уполномоченного. Доля обращений по вопросам данной тематики составила 24% от общего числа обращений в защиту права на охрану здоровья. В основном жалобы касались незаконных действий по принудительному (насильственному) помещению (госпитализации) в психиатрические учреждения.

В целях оптимизации данного направления государственной деятельности Уполномоченный считает необходимым решить вопрос о формировании независимой от органов исполнительной власти в сфере охраны здоровья службы защиты прав пациентов, находящихся в медицинских организациях, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях, создание которой предусмотрено Законом Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании".

Одним из элементов оказания достойной комплексной медицинской помощи людям является организация надлежащего лекарственного обеспечения, которая позволяет своевременно осуществлять диагностику, лечение и профилактику заболеваний.

Государством предпринимаются определенные усилия в этом направлении, в том числе в рамках Стратегии лекарственного обеспечения населения Российской Федерации на период до 2025 года. На это направление в нашей стране из федерального бюджета ежегодно выделяется более 380 млрд руб. Однако еще не редки случаи отказа в необходимых лекарствах.

Уполномоченный считает недопустимой ситуацию, когда гражданам, страдающим тяжелыми, в первую очередь онкологическими, заболеваниями, приходится прерывать лечение из-за отсутствия необходимых лекарственных препаратов.

Имеет место случай, когда больному Б. из Свердловской области отказано в обеспечении рекомендованным лекарственным препаратом осимертиниб, применяемым при лечении рака легкого. По сообщению Минздрава Свердловской области в ответ на обращение Уполномоченного в защиту прав Б., в связи с тем, что данный препарат не входит в Перечень жизненно необходимых и важнейших, Б. была подобрана иная лекарственная терапия.

Анализ обращений граждан свидетельствует также о проблеме недостаточного обеспечения лекарственными препаратами лиц, страдающих орфанными заболеваниями.

В марте 2018 г. в средствах массовой информации появилось сообщение о необеспечении в Московской области больных с первичным иммунодефицитом жизненно необходимым и важнейшим лекарственным препаратом (иммуноглобулин) с февраля 2018 г. Для решения проблемы Уполномоченный обратилась к прокурору Московской области с просьбой провести проверку по сообщению и при необходимости принять меры прокурорского реагирования. В ходе проверки установлено, что своевременно меры, направленные на закупку лекарственного препарата "Иммуноглобулин человека нормальный", Минздравом Московской области не были приняты, что повлекло нарушение прав граждан. В связи с этим министру здравоохранения Московской области было вынесено представление, которое рассмотрено и удовлетворено. Минздравом Московской области осуществлена закупка данного препарата.

Уполномоченный полагает, что решить эту проблему поможет принятие изменений в действующее законодательство в части расширения перечня орфанных заболеваний, требующих использования дорогостоящих препаратов, за счет включения в него гемолитико-уремического синдрома, юношеского артрита с системным началом, мукополисахаридозома I, II и VI типов.

Особую тревогу вызывает проблема, связанная с оборотом фальсифицированных, контрафактных, недоброкачественных лекарственных препаратов. Несмотря на ратификацию Конвенции Совета Европы о борьбе с фальсификацией медицинской продукции (далее - Конвенция "Медикрим") и сходными преступлениями, угрожающими здоровью населения, доля фальсификатов на отечественном рынке товаров народного потребления остается значительной. По данным Национального фонда по защите прав потребителей, она достигла в настоящее время 40%. Это с неизбежностью ставит вопрос о необходимости осуществления комплекса мер, направленных на борьбу с контрафактом.

В ноябре 2018 г. Уполномоченный приняла участие в пленарном заседании VI Международного форума "Антиконтрафакт". В своем выступлении государственный правозащитник отметила необходимость приведения законодательства в соответствие с Конвенцией "Медикрим", согласно которой правонарушения, связанные со сбытом или предложением к сбыту, совершенные с использованием средств широкого распространения, таких как информационные системы, включая Интернет, отнесены к отягчающим обстоятельствам.

3.4. Право на образование

Образование формирует будущее как отдельно взятого человека, так и общества в целом, закладывает основы построения сильного и развитого государства, является фундаментом общественной безопасности. Не случайно обеспечение всеохватывающего и справедливого качественного образования отнесено к числу Целей устойчивого развития ООН до 2030 года.

Всего в Российской Федерации насчитывается более 95 тыс. образовательных организаций, в которых обучается более 30 млн человек, или 20% населения страны (более 7 млн воспитанников дошкольных образовательных организаций, более 16 млн школьников, более 2 млн учащихся образовательных организаций профессионального образования, более 4 млн студентов организаций высшего образования).

По данным QS-рейтинга за 2018 год, Россия находится на 15-м месте среди 50 стран с лучшими системами образования . 27 российских университетов по итогам 2018 года вошли в число лучших в мире .

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 образование отнесено к одному из приоритетных направлений развития государства, основными целями которого является обеспечение к 2024 году глобальной конкурентоспособности российского образования, вхождение Российской Федерации в число 10 ведущих стран мира по качеству общего образования, воспитание гармонично развитой и социально ответственной личности на основе духовно-нравственных ценностей народов Российской Федерации, исторических и национально-культурных традиций.

В 2018 году в законодательство внесены изменения, направленные на повышение транспортной доступности общеобразовательных организаций, усовершенствованы механизмы целевого обучения по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования , повышены гарантии абитуриентов с инвалидностью, которые теперь смогут подавать заявления в несколько вузов на внеконкурсный прием на обучение по программам бакалавриата и специалитета в пределах установленной квоты . До 1 января 2021 года продлено действие льгот для ветеранов боевых действий, детей-сирот и беспризорных при приеме в вузы в пределах установленной квоты при условии успешного прохождения вступительных испытаний.

Наряду с совершенствованием законодательства в образовательной сфере реализуются комплексные меры программного характера. В 2018 году началось осуществление государственной программы "Развитие образования", нацеленной на повышение качества и доступности образования всех видов и уровней, развитие цифрового образовательного пространства, расширение онлайн-образования. На реализацию указанной государственной программы из федерального бюджета выделено в 2018 году более 516 млрд руб. Кроме того, на федеральном и региональном уровнях дан старт реализации ведомственного проекта "Содействие созданию в субъектах Российской Федерации дополнительных мест для детей в возрасте от двух месяцев до трех лет в организациях, реализующих программы дошкольного образования на 2018-2020 годы".

В целях конструктивного обсуждения проблем и формирования системных предложений по всем уровням образования в ноябре 2018 года было проведено заседание Координационного совета уполномоченных по правам человека, в котором приняли участие Министр просвещения Российской Федерации, представители органов государственной власти, правозащитного и научного сообщества. По итогам обсуждений в адрес государственных органов направлены рекомендации, касающиеся как законодательного регулирования, так и правоприменительной практики в сфере соблюдения и защиты права на образование.

Вместе с тем приходится констатировать, что, несмотря на значительные усилия государства по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере образования, поступающие к Уполномоченному жалобы свидетельствуют о том, что защита прав граждан в указанной сфере требует повышенного внимания органов власти и гражданского общества.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 275 обращений по вопросам реализации права на образование, что меньше на 17%, чем в прошлом году. Их анализ в зависимости от тематики показывает, что при сохранении количества обращений по вопросам защиты права на получение дошкольного образования наблюдается снижение числа обращений по вопросам общего (начального, основного, среднего) и профессионального образования.

Число обращений по вопросам дошкольного образования осталось практически неизменным (86 обращений) и составляет треть- 31% от общего объема.

По вопросам общего образования к Уполномоченному в 2018 году поступило 106 обращений (39% от общего числа данной тематики). По сравнению с 2017 годом их количество сократилось на 25% (142), что сопряжено прежде всего с сокращением числа жалоб на отказы в приеме детей в общеобразовательные учреждения.

При этом к числу наиболее значимых для граждан вопросов в части получения общего образования относятся доступность образовательных учреждений и обеспечение комфортных условий обучения, отвечающих всем санитарным нормам и правилам противопожарной безопасности, закрытие сельских школ в связи с нерентабельностью их финансирования, отсутствие квалифицированных медицинских работников в учебное время, обеспечение безопасности учащихся.

Число обращений по вопросам обучения в организациях профессионального образования (включая среднее профессиональное и высшее образование) по сравнению с 2017 годом снизилось на 12%. Уменьшилось количество жалоб на незаконное, по мнению заявителей, отчисление из вузов. В основном обращения касались вопросов качества образовательных услуг, содействия в поступлении в организацию профессионального образования, отчисления из организации профессионального образования, проживания в общежитии.

По результатам рассмотрения обращений оказано содействие в реализации прав 88 гражданам по 11 жалобам, в том числе 8 детей были зачислены в дошкольные организации.

В июле 2018 г. к Уполномоченному поступило обращение В. с просьбой о защите права ее сына на бесплатное дошкольное образование. После обращения Уполномоченного в управление образования г. Каменска-Уральского Свердловской области ребенок в рамках доукомплектования дошкольных учреждений зачислен в муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад N 88".

По результатам рассмотрения жалоб по вопросам общего и профессионального образования принятые Уполномоченным меры для восстановления аккредитации школы позволили продолжить обучение 78 учащимся, 1 ребенку оказано содействие в организации необходимого психолого-педагогического сопровождения в школе, 1 студенту техникума назначена и выплачивается социальная стипендия.

В ряде случаев Уполномоченный по собственной инициативе принимала меры, направленные на устранение нарушений, носящих массовый характер.

В марте 2018 г. информационное агентство "Росбалт" опубликовало сведения о поставках некачественных продуктов в образовательные организации г. Новосибирска. Сообщалось, что до 90% продуктов, подвергшихся независимой экспертизе, в школах и детских садах г. Новосибирска оказались некачественными. Органами прокуратуры Новосибирской области по запросу Уполномоченного проведены проверки в образовательных организациях, по результатам которых некачественные продукты питания изъяты, поставщикам направлены претензии, взысканы убытки, контракты с ними расторгнуты. В целях пресечения поставок недоброкачественного продовольственного сырья для детского питания в бюджете г. Новосибирска впервые были выделены бюджетные ассигнования на проведение лабораторных исследований по показателям качества и безопасности сырья, поставляемого в образовательные организации.

Сохраняет свою актуальность проблема доступности дошкольного образования. Почти половина жалоб, поступивших к Уполномоченному (38 жалоб из 86), содержала просьбы о содействии в зачислении детей в дошкольные образовательные организации.

По данным Росстата, с 2014 года число воспитанников дошкольных образовательных организаций увеличилось приблизительно на 10% (с 6813,6 тыс. до 7477,9 тыс. человек). Однако темпы увеличения числа мест в дошкольных образовательных организациях остаются недостаточными. Практика рассмотрения поступающих к Уполномоченному обращений показывает, что, несмотря на позитивную динамику в 2018 году, не во всех субъектах Российской Федерации была обеспечена 100%-ная доступность дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет.

К Уполномоченному обратилась гражданка П. с жалобой на нарушение права на дошкольное образование дочери, 2014 г. р. Ребенок состоял с 2016 г. на учете для определения в детский сад в Южно-Курильск. Очередность в детский сад в пгт Южно-Курильск детям, проживающим в гарнизоне п. Лагунное, не менялась продолжительное время. После обращений Уполномоченного в администрацию МО "Южно-Курильский городской округ" Сахалинской области девочка зачислена в детский сад.

Острой остается проблема с местами в ясельных группах . Результаты проведенного Уполномоченным мониторинга показали, что, несмотря на сокращение очереди граждан, ожидающих предоставления места в дошкольной образовательной организации для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет, в некоторых регионах их число по-прежнему превышает несколько тысяч человек (Кемеровская область, Республика Саха (Якутия).

Обращает на себя внимание тот факт, что в обеспечении детей такими местами особенно нуждаются малоимущие семьи и одинокие матери, которые в силу материального положения вынуждены выходить на работу по окончании отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет. Для решения указанной проблемы необходимо создание дополнительных мест для детей ясельного возраста, строительство яслей и детских садов.

В отдельных субъектах Российской Федерации препятствует доступности дошкольного образования сохранение практики отказов в предоставлении мест в дошкольных образовательных организациях на основании отсутствия регистрации по месту жительства.

В целях решения обозначенной проблемы, по мнению Уполномоченного, Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации важно осуществлять поддержку частных дошкольных учреждений, установление ежемесячных денежных выплат для родителей детей, не получивших место в детском саду.

На территории Всеволожского муниципального района Ленинградской области предусмотрены ежемесячные денежные выплаты отдельным категориям граждан (опекунам, многодетным родителям, одиноким родителям, вдовам (вдовцам) в размере 9185 руб. Реализуется проект "Бюро бабушкиных услуг", в рамках которого неработающим родственникам ребенка дошкольного возраста предлагается трудоустройство через Центр занятости населения в НКО "Диалог поколений" с выплатой почасовой заработной платы за услуги по присмотру за ребенком.

В Пермском крае получил развитие негосударственный сектор: услугу дошкольного образования оказывают 35 частных дошкольных организаций и 33 индивидуальных предпринимателя (услугу получают 2048 детей в возрасте до 3 лет и 2510 детей в возрасте от 3 до 7 лет).

С 1 января 2019 года будет применяться новая методология по расчету основных показателей статистики образования и культуры, в том числе и показателей, связанных с охватом детей дошкольным образованием, программами начального, основного и среднего общего образования. Уполномоченный выражает надежду, что указанные меры позволят государству представить более точные данные в сфере дошкольного образования и оперативно решать возникшие проблемы.

В свете трагических событий, приведших к гибели и многочисленным травмам детей, внимание государственных органов и родителей было привлечено к проблеме обеспечения безопасности в образовательных организациях.

В октябре 2018 года страна была потрясена массовым убийством детей и подростков в Керченском политехническом колледже, когда студент четвертого курса организовал взрыв самодельной бомбы в учебном заведении, а затем начал расстрел студентов и преподавателей. Жертвами ужасной трагедии стали 20 человек, еще 67 получили ранения различной степени тяжести. После трагедии Уполномоченный выехала в Керчь, где совместно с Главой Республики Крым С.В. Аксеновым встретилась со студентами колледжа- участниками трагических событий и родственниками пострадавших ребят. По результатам проведенных встреч Уполномоченным совместно с Главой Республики Крым и Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка А.Ю. Кузнецовой подготовлены и направлены Президенту Российской Федерации предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в части обеспечения безопасности образовательных организаций.

В январе 2018 года в школе N 5 военного поселка Сосновый Бор Улан-Удэ девятиклассник с топором напал на учеников седьмого класса, а затем при помощи бутылки с воспламеняющейся жидкостью поджег учебное помещение. В этом же месяце в школе N 127 Мотовилихинского района города Перми произошла драка между учениками с применением холодного оружия.

По мнению Уполномоченного, обеспечение безопасности образовательных организаций требует комплексного подхода. Так, представляется необходимым включить все образовательные организации, в том числе частные, в перечень специально охраняемых объектов. При это важно нормативно повысить уровень требовательности к профессиональной надежности организаций и работников, оказывающих охранные услуги.

Одновременно, по мнению Уполномоченного, необходимо ужесточить требования к процедуре приобретения гражданами оружия.

Анализ поступающих к Уполномоченному обращений подтверждает актуальность проблемы получения образования детьми с ограниченными возможностями здоровья в неспециализированных образовательных организациях. Нехватка достаточного количества компетентных специалистов в общеобразовательных школах является одной из основных причин ущемления прав детей с ограниченными возможностями и их родителей.

В этой связи Уполномоченный считает возможным высказать рекомендацию в адрес Минпросвещения России принять меры по совершенствованию подготовки специалистов (педагогов, ассистентов) в целях организации обучения детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов, включая инклюзивное образование.

Модернизация системы образования как инструмента социального развития, включающая в том числе создание образовательной среды, обеспечивающей доступность качественного образования и успешной социализации для лиц с ограниченными возможностями здоровья, расширение возможности обучения для таких детей в неспециализированных образовательных организациях, является одной из приоритетных задач, названных в Концепции развития образования в Российской Федерации до 2020 года.

В качестве перспективных предложений по усилению гарантий соблюдения прав детей-инвалидов может быть введение практики проведения мониторинга организации инклюзивного образования государственными органами субъектов Российской Федерации, а также создание института общественного контроля над соблюдением прав обучающихся с ограниченными возможностями здоровья.

Неотъемлемым элементом системы образования должно служить правовое просвещение. В этой связи сохраняет актуальность вопрос о разработке универсального модуля, позволяющего учащимся получить как теоретические представления о правах человека, так и практические навыки их соблюдения и защиты. В 2018 году при непосредственном участии Уполномоченного продолжена разработка программ учебной дисциплины "Права человека" для организаций высшего образования, а также инициирована разработка модуля "Права человека" для внедрения в программы общего образования.

3.5. Право на доступ к культурным ценностям

В российском обществе культура рассматривается как важнейший фактор роста качества жизни и гармонизации общественных отношений, гарант сохранения единого культурного пространства и территориальной целостности и значимый ресурс социально-экономического развития, позволяющий обеспечить лидирующее положение нашей страны в мире. Сохранение и развитие традиционных российских духовно-нравственных ценностей включено в число основных приоритетов национальной безопасности, а разработка национальных проектов в сфере культуры отнесена к одному из главных направлений стратегического развития государства до 2024 года, в рамках которого планируется реализовать три амбициозных федеральных проекта, направленных на обеспечение качественно нового уровня развития инфраструктуры культуры ("Культурная среда"), создание условий для реализации творческого потенциала нации ("Творческие люди"), цифровизацию услуг и формирование информационного пространства в сфере культуры ("Цифровая культура").

Современная государственная политика в области культуры осуществляется в соответствии с Основами государственной культурной политики и Стратегией государственной культурной политики на период до 2030 года, с учетом которых принимаются меры по дальнейшему укреплению гарантий обеспечения культурных прав граждан.

В 2018 году Российская Федерация подписала Конвенцию Совета Европы о борьбе с преступлениями в отношении культурных ценностей (далее - Конвенция). Документ содержит ряд новаторских для международно-правовой практики элементов, в том числе обязательство по осуществлению уголовного преследования за правонарушения, совершенные в государствах, не подписавших Конвенцию. Уполномоченный надеется на скорейшую ратификацию Конвенции.

К сожалению, несмотря на предпринимаемые усилия, в общественном сознании право граждан на доступ к культурным ценностям не является первостепенным. Вопросы реализации права на жизнь, на жилище, на медицинскую помощь, образование, достойные условия проживания продолжают оставаться в числе наиболее значимых для подавляющего числа населения нашей страны. При этом социологические исследования ВЦИОМ показывают, что сложности в реализации права граждан на доступ к культурным ценностям прежде всего связаны с усталостью и нехваткой свободного времени (34% опрошенных), а также проблемами доступности культурных мероприятий, включая недостаточное количество денежных средств, необходимых для их посещения гражданами (27%), и удаленность от места жительства респондентов (21%).

Вывод о невысокой заинтересованности в реализации культурных прав подтверждают масштабы обращений граждан к Уполномоченному. Общее их число традиционно невелико. В 2018 году их увеличение произошло в основном в связи с проведением в России Чемпионата мира по футболу FIFA 2018. Из поступивших 95 обращений каждое 10-е - коллективное (11). Существенную долю коллективных обращений составили вопросы сохранения исторического и культурного наследия (памятников архитектуры).

Больше всего обращений поступило по вопросам, связанным с обеспечением прав граждан при проведении Чемпионата мира по футболу FIFA 2018, в которых чаще всего встречались просьбы оказать содействие в оформлении персонифицированной карты зрителя (паспорта болельщика) Чемпионата мира по футболу FIFA 2018 (FAN ID). В обращениях также затрагивались вопросы доступности спортивной инфраструктуры, просмотра спортивных соревнований.

Вопросы сохранения исторического и культурного наследия (памятников архитектуры), проведения их капитального ремонта стали предметом каждого 10-го обращения. Наиболее часто в них указывалось на ненадлежащую охрану памятников архитектуры.

Тема обеспечения государственной поддержки осуществлению деятельности в области культуры стала предметом каждого 20-го обращения. Большинство из них связаны с просьбой оказать содействие в получении грантовой поддержки творческим коллективам.

Также в 2018 году граждан волновали вопросы нарушения культурных прав в области телевидения, нарушения прав граждан при предоставлении туристических услуг, защиты культурных прав в сети Интернет, проведения концертов, в частности поступали обращения в связи с отменой концертов популярных рэп-исполнителей.

По результатам рассмотрения большинства обращений заявителям даны разъяснения, по 12 жалобам проведены проверки с участием компетентных государственных органов (органов прокуратуры, территориальных органов Минкультуры России, Роспотребнадзора).

Анализ поступивших обращений свидетельствует о ряде сложностей, которые имеются в реализации культурных прав граждан, в том числе в связи с устаревшим законодательством о культуре, на совершенствование которого экспертное сообщество указывает в последнее десятилетие. В настоящее время основным нормативным правовым актом в данной сфере являются принятые еще в 1992 году Основы законодательства Российской Федерации о культуре, многие положения которых не отвечают современным реалиям. Потребность в принятии соответствующего федерального закона обусловлена необходимостью обеспечить действенное правовое регулирование в области культуры, а также предусмотреть механизмы защиты прав человека в этой сфере, в том числе право на доступность к культурным ценностям.

По мнению Уполномоченного, скорейшая разработка нового закона "О культуре" будет способствовать развитию гарантий культурных прав граждан.

Анализ обращений граждан позволяет выделить еще одну группу прав, тесно связанную с культурными ценностями, - право на свободу молодежного творчества. Показательными в данном случае стали обращения представителей молодежи в защиту права на доступ к культурным ценностям в связи с отменой концертов рэп-исполнителей.

В декабре 2018 г. Уполномоченным в связи с резонансными сообщениями о запрете популярным исполнителям проводить концерты, поступающими из различных регионов России, были направлены соответствующие запросы в территориальные органы прокуратуры Российской Федерации с целью проведения проверок. Ситуация с запретами выступлений популярных среди молодежи исполнителей находилась на контроле Президента Российской Федерации. В результате практика необоснованных запретов концертов рэп-исполнителей была прекращена и соответствующие культурные мероприятия прошли в ряде регионов страны.

Уполномоченный полагает, что, если тексты рэп-исполнителей не нарушают общепринятых принципов нравственности, не являются экстремистскими, не разжигают расовую или религиозную ненависть, они имеют полное право на существование и публичное исполнение. Оценку таким формам искусства может дать только зритель.

Значительная часть проблем реализации права на участие в культурной жизни общества и доступ к культурным ценностям связана с охраной объектов материальной культуры, включая архитектурные сооружения. Памятники архитектуры, занимая основное место среди культурных ценностей, требуют не только принятия охранительных мер, но и действий по поддержанию их в надлежащем техническом состоянии.

В связи с интенсивным строительством в мегаполисах граждане выражают обеспокоенность сохранением исторического облика городов (только в 2018 году общая площадь введенных жилых помещений составила 57,3 млн кв. м), а также техническим состоянием зданий и сооружений, включенных в перечень объектов культурного наследия.

В этой связи застройку исторических кварталов, особенно крупных городов, обладающих инвестиционной привлекательностью, необходимо осуществлять при обязательном мониторинге общественного мнения, с учетом профессиональной оценки историков, архитекторов, при балансе интересов общественности и частных инвесторов.

Кроме того, ряд объектов, включенных в Список всемирного наследия, не получили статус объекта культурного наследия в соответствии с российским законодательством, что свидетельствует о сохраняющейся актуальности приведения нормативных правовых актов в соответствие с Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия.

К Уполномоченному обратились жители г. Санкт-Петербурга, обеспокоенные планируемым строительством многоквартирного дома в непосредственной близости от объекта культурного наследия федерального значения "Чесменский дворец с флигелями". По их мнению, строительные работы приведут к ухудшению состояния памятника архитектуры XVIII века, расположенного в границах объекта всемирного наследия "Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним памятники", а новое здание безвозвратно изменит композиционно завершенное открытое городское пространство. Разрешение на строительство семиэтажного жилого дома со встроенными коммерческими помещениями, подземной автостоянкой на земельном участке в непосредственной близости от объекта культурного наследия федерального значения признано судом законным. В этой связи в Минкультуры России направлено обращение с просьбой принять меры в рамках государственной охраны объектов культурного наследия. В целях обеспечения выполнения требований международного права и сохранения объектов всемирного наследия, выполнения поручений Президента Российской Федерации и формирования ответственного подхода к развитию территорий, связанных с такими объектами, Минкультуры России разработан проект федерального закона, направленный на установление порядка выполнения международных обязательств, вытекающих из Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия. Ситуация остается на контроле Уполномоченного.

Обращая особое внимание на необходимость сохранения исторического облика города Санкт-Петербурга, Уполномоченный выражает надежду на скорейшее принятие законодательных мер по усилению охраны объектов культурного наследия, в том числе расположенных в границах населенных пунктов.

Заявления граждан также свидетельствуют о сложностях соблюдения требований охранных обязательств, включая проведение капитального ремонта указанных жилых помещений.

Признание помещений, в которых проживают граждане, объектами культурного наследия и, как следствие, возложение на граждан-собственников таких помещений обременений по их сохранению получили широкое распространение. Так, по информации Общероссийского народного фронта, на территории 70 субъектов Российской Федерации расположено около 13 тыс. многоквартирных домов, признанных объектами культурного наследия.

При этом каких-либо исключений для малоимущих граждан - собственников таких объектов закон не устанавливает, а льготы в виде денежной компенсации предполагают такую выплату только для лиц (собственников объектов культурного наследия), обеспечивших выполнение работ по сохранению данного объекта.

Уполномоченному поступила жалоба от жительниц г. Суздаля Владимирской области, которая обусловлена возложением на них обязанности выполнить определенные требования по содержанию и использованию объекта культурного наследия - жилого дома, собственниками которого они являются. По сообщению заявительниц, их строение включено в перечень объектов культурного наследия Владимирской области и, согласно охранному свидетельству, они обязаны осуществить ряд мероприятий по разработке проектной документации, демонтажу фасада здания, благоустройству территории и др. Между тем небольшой размер пенсии заявительниц не позволяет им оплатить дорогостоящие работы. Для оказания возможной помощи в разрешении ситуации, в том числе в осуществлении необходимых мероприятий за счет средств местного или регионального бюджета, в администрацию Владимирской области Уполномоченным было направлено обращение. Согласно поступившему ответу, с учетом пенсионного возраста заявительниц и их финансовых обстоятельств была предоставлена отсрочка производства ремонтных работ.

Учитывая изложенное, Уполномоченный рекомендует Правительству Российской Федерации рассмотреть возможность установления системы льгот для малоимущих граждан при исполнении ими обязанностей собственников по сохранению объекта культурного наследия.

В рамках защиты культурно-нравственных прав граждан вызывает обеспокоенность снос памятников наших соотечественников за рубежом: жертвами вандализма стали памятники полководцу А.В. Суворову на Украине, генералу армии И.Д. Черняховскому и "Братству по оружию" в Польше и др. В октябре 2018 года недалеко от литовской деревни Мирославас по решению районных властей был демонтирован памятник советским воинам-освободителям. К сожалению, снос памятников культуры зачастую допускается и даже стимулируется национальным законодательством и осуществляется в соответствии с принимаемыми для этих целей отдельными нормативными правовыми актами, однако противоречит духу права и морально-нравственным требованиям исторической справедливости, искажает суть летописей в сознании потомков. Так, согласно приказу Министерства культуры Литвы, с 2014 года недвижимые объекты с символикой советского периода не включены в регистр памятников культуры Литвы. Государство снимает с себя ответственность по содержанию и охране данных памятников культуры, способствуя увеличению случаев проявления неуважительного отношения, вандализма и демонтажа объектов культурного наследия.

В этих условиях Генеральная Ассамблея ООН, усматривая угрозу общественной безопасности в связи с расширением практики осквернения и разрушения памятников, воздвигнутых в память о тех, кто боролся против нацизма в годы Второй мировой войны, ежегодно принимает резолюции о борьбе с нацизмом, призывая страны "ликвидировать все формы расовой дискриминации всеми соответствующими средствами, в том числе законодательно".

Проявлением неуважения к международному принципу недопущения любых форм дискриминации является притеснение русского языка и целенаправленная политика ряда государств, предполагающая ограничение права русскоязычного населения на пользование родным языком.

Русский язык - один из самых распространенных языков мира: он занимает шестое место по численности носителей в мире и второе по частоте использования в интернет-пространстве. На русском языке говорят 146 млн граждан Российской Федерации и еще 127 млн - за рубежом. Он является официальным или рабочим языком в ряде международных организаций, включая ООН.

В целях содействия реализации права соотечественников на образование на родном языке в настоящее время реализуется Концепция "Русская школа за рубежом". Стратегическим инструментарием осуществления политики в области продвижения русского языка выступают государственные программы "Внешнеполитическая деятельность" и "Развитие образования".

Снижение присутствия русского языка, в частности, уменьшение числа русских школ, их недостаточная оснащенность и поддержка, сокращение количества преподавателей русского языка на зарубежном пространстве, в том числе в странах СНГ, ограничивает права российских граждан и соотечественников, приводит к сворачиванию всеобщего языка общения.

По мнению Уполномоченного, развитие русского языка является первоочередной задачей государства в сфере защиты культурных прав наших граждан, особенно соотечественников, проживающих за рубежом, и требует пристального внимания компетентных государственных органов и гражданского общества.

3.6. Право на защиту семьи, материнства, отцовства и детства

В соответствии со Стратегией национальной безопасности уважение семейных традиций относится к числу общих ценностей, формирующих фундамент государственности, а защита семьи, укрепление и сохранение традиционных российских духовно-нравственных ценностей отнесены к стратегическим целям обеспечения национальной безопасности.

Внедрение механизма финансовой поддержки семей при рождении детей, создание условий для осуществления трудовой деятельности женщин, имеющих детей, создание современной и безопасной цифровой образовательной среды, повышение доступности и качества оказания бесплатной медицинской помощи женщинам в период беременности и родов, их новорожденным детям в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. обозначены в числе национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации до 2024 года.

2018-2027 годы Указом Президента Российской Федерации от 29 мая 2017 г. N 240объявлены в России Десятилетием детства. В 2018 году во исполнение положений названного Указа утвержден План основных мероприятий до 2020 года, проводимых в рамках Десятилетия детства, который предусматривает целый ряд мер организационного, финансового, нормотворческого характера, направленных на защиту прав несовершеннолетних, поддержку семей, имеющих детей, включая многодетные семьи. В рамках его реализации продлена программа материнского капитала, предусмотрена выплата социальной пенсии детям, оба родителя которых неизвестны. Так, с 1 января 2018 года средства материнского (семейного) капитала могут использоваться на оплату платных образовательных услуг дошкольного образования, иных расходов, связанных с получением дошкольного образования.

При Президенте Российской Федерации образован Совет по реализации государственной политики в сфере защиты семьи и детей, на который возложен общественный контроль за выполнением планов мероприятий в рамках Десятилетия детства.

В 2018 году продолжала совершенствоваться и правоприменительная практика в области защиты семьи, материнства, отцовства и детства. Благодаря инициативам Верховного Суда Российской Федерации сформировалась положительная судебная практика по делам об оспаривании решений органов социальной защиты населения города Москвы (опеки и попечительства), отказывающих предоставлять меры социальной поддержки или заключать договоры о приемной семье в отношении подопечных, не имеющих регистрации по месту жительства опекунов (попечителей) в городе Москве.

Уполномоченным в 2017-2018 гг. проведена работа по защите социальных прав приемных родителей, занятых уходом за детьми-инвалидами, в связи с отказами органов социальной защиты в выплате ежемесячной компенсационной выплаты по уходу за ребенком-инвалидом (далее - ЕКВ) ввиду отсутствия у подопечных детей регистрации по месту жительства в г. Москве. Верховный Суд Российской Федерации по ходатайству Уполномоченного по делу Чудиновой Е.А. вынес определение от 12 февраля 2018 г. о признании таких отказов незаконными, которое повлияло на последующую судебную практику в стране.

В результате мониторинга ситуации по соблюдению органами социальной защиты населения г. Москвы прав несовершеннолетних детей при рассмотрении вопросов о заключении договоров о приемной семье и назначении ЕКВ лицу, занятому уходом за ребенком-инвалидом или инвалидом с детства в возрасте до 23 лет в замещающих семьях, установлено, что социальные права указанных категорий граждан соблюдаются.

Также по инициативе Уполномоченного в План мероприятий на 2017-2020 годы по реализации Концепции развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 года включен пункт о разработке примерного порядка взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по вопросам оказания помощи в трудовом и бытовом устройстве, а также иных видов помощи несовершеннолетним, освобожденным из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшимся из специальных учебно-воспитательных заведений закрытого типа (далее - Примерный порядок).

Примерный порядок в настоящее время утвержден Минобрнауки России и направлен исполнительным органам государственной власти Российской Федерации, а также председателям комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав субъектов Российской Федерации.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 1579 обращений по вопросам реализации прав семьи, материнства, отцовства и детства, что на 19% меньше, чем в 2017 году (1936).

Большая часть обращений по вопросам защиты жилищных прав граждан касалась вопросов содействия в предоставлении жилья многодетным семьям - 173, жилищного учета - 49, выселения семьи - 44, а также содействия в предоставлении жилья семье с ребенком-инвалидом - 39.

Основная часть обращений по вопросам образования касалась реализации права на обучение в общеобразовательных учреждениях - 106, а также получения дошкольного образования - 86.

Среди обращений в защиту прав и законных интересов детей больше всего обращений поступило в связи с определением их места жительства с одним из родителей, установлением порядка общения с родителями и родственниками, отобранием из семьи при непосредственной угрозе жизни или здоровью, ненадлежащем исполнении родителями своих обязанностей, о лишении или ограничении их в правах, о жестоком обращении с детьми.

В 2018 году увеличилось число обращений к Уполномоченному в защиту социальных прав граждан, из них 133 касались вопросов назначения и выплаты пособий, 78 - защиты социальных прав семьи, многодетных, детей-инвалидов, оказания помощи в преодолении трудной жизненной ситуации, что отражает общую тенденцию к повышению актуальности социальных прав для граждан.

По результатам рассмотрения 49 обращений оказано содействие в защите прав 2532 человек. В большинстве случаев удавалось оказать содействие в восстановлении социальных прав, в том числе: в преодолении трудной жизненной ситуации семьям с детьми - по 25 жалобам (140 человек); на доступное образование - по 13 жалобам (2129 человек); на получение алиментов - по 4 жалобам (19 человек); на охрану здоровья - по 4 жалобам (4 человека); на безопасность - по 1 жалобе (233 человека); на получение многодетной семьей земельного участка - по 1 жалобе (6 человек); на справедливое судебное разбирательство - по 1 жалобе.

В целях защиты прав указанной категории граждан в 2018 году Уполномоченный осуществляла взаимодействие с социально ориентированными благотворительными организациями, оказывающими дополнительную помощь нуждающимся детям.

По-прежнему острой остается проблема обеспечения жильем многодетных семей, в том числе предоставления жилья семье с ребенком-инвалидом, семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. В 2018 году к Уполномоченному поступило 212 таких обращений.

В жалобе И. сообщалось о нарушении жилищных прав ее семьи с двумя малолетними детьми. В декабре 2014 г. в доме произошел пожар, в результате которого дом оказался разрушен, стал фактически непригоден для проживания, однако таковым в установленном порядке не признан. Обращения И. в органы местного самоуправления к положительному результату не привели. В результате взаимодействия Уполномоченного с прокуратурой г. Москвы семье И. была предоставлена однокомнатная квартира по договору найма жилого помещения маневренного фонда.

К Уполномоченному поступило обращение Б., в котором говорится о том, что в связи с образовавшейся задолженностью за потребленную электрическую энергию в доме, где проживает ее семья, прекращена подача электроэнергии. Уполномоченный обратилась в администрацию Раевского сельского округа Краснодарского края. В результате принятых мер электроснабжение в доме восстановлено, что позволило улучшить положение многодетной семьи с ребенком-инвалидом (5 человек).

По мнению Уполномоченного, важнейшим элементом права на защиту семьи, материнства, отцовства и детства является укрепление гарантий прав матери и ребенка на охрану здоровья, поскольку в случае нарушений в данной области все остальное теряет значение.

В связи с ранее высказанными Уполномоченным рекомендациями о внесении изменений в статью 7 Федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей", направленных на возможность использования средств материнского капитала на лечение детей, Минтруд России предложил осуществлять предоставление медицинской помощи детям в рамках действующего законодательства за счет средств бюджетной системы различных уровней, предусмотренных на эти цели.

Вместе с тем в настоящее время средства материнского капитала можно потратить на социальную адаптацию и интеграцию в общество детей-инвалидов, на товары, услуги и мероприятия, утвержденные индивидуальной программой реабилитации и абилитации ребенка с инвалидностью (ИПРА). Однако указанные средства возможно получить только в форме компенсации за уже понесенные расходы, то есть изначально семье придется оплатить товары и услуги для ребенка-инвалида за свой счет. Кроме того, порой дети не могут дождаться нужной операции или других медицинских мероприятий из-за катастрофической нехватки федеральных квот, очереди на бесплатные сложные коляски в регионах приходится ожидать по 2-3 года.

В этой связи Уполномоченный рекомендует Правительству Российской Федерации и органам государственной власти субъектов Российской Федерации продолжить курс на расширение возможностей для использования средств материнского капитала на лечение детей, в том числе опираясь на опыт тех регионов, где существуют такие программы (Нижегородская область, Республика Саха (Якутия), Ульяновская область и другие).

В трудовом законодательстве гарантией обеспечения здоровья матери и ребенка служит отпуск по беременности и родам, право на социальное обеспечение, включая выплату пособия по беременности и родам. Вместе с тем поступающие к Уполномоченному обращения свидетельствуют о случаях неисполнения работодателем обязанности по обеспечению необходимых выплат.

Гражданка М. в своей жалобе сообщила, что в марте 2017 г. работодатель предоставил ей отпуск по беременности и родам, однако положенные выплаты так и не перевел. По просьбе Уполномоченного прокуратура г. Москвы и территориальный орган ФССП провели проверку и восстановили нарушенные права М. На депозит соответствующего отдела поступили денежные средства в сумме 316 500 руб., которые распределены и перечислены взыскателю.

Требует особого внимания проблема оказания мер социальной поддержки многодетных семей. Граждане жалуются Уполномоченному на длительное необеспечение земельными участками многодетных семей, отсутствие необходимой инженерно-транспортной инфраструктуры на уже предоставленных земельных участках. В 2018 году поступило 21 такое обращение (в 2017 году - 40).

С жалобой на действия администрации г. Ишима Тюменской области обратилась гражданка С. после того, как ее многодетной семье в нарушение законодательства Российской Федерации предложили в собственность земельный участок в водоохранной и санитарно-защитной зонах, а после ее отказа угрожали снять семью с очереди. Уполномоченный обратилась в прокуратуру Тюменской области, в результате чего виновное должностное лицо администрации г. Ишима привлечено к ответственности, а семье С. в составе 6 человек предоставлен земельный участок.

Системный характер носит проблема уклонения от исполнения решения суда в части выплаты алиментов на содержание несовершеннолетних детей. Кроме того, анализ поступающих к Уполномоченному жалоб в связи с нарушением имущественных прав детей показывает, что сотрудниками службы судебных приставов не всегда принимаются все возможные меры для исполнения судебных решений о взыскании алиментов с родителей. На проблему бездействия судебных приставов-исполнителей по взысканию алиментов на содержание детей Уполномоченный также указывала в Докладе за 2017 год. Вместе с тем существенных изменений не произошло. Из оконченных и прекращенных в 2018 году 733077 (в 2017 году - 731923) исполнительных производств о взыскании алиментов фактическим исполнением окончено только 50435 (в 2017 году - 55351). Количество административных дел в 2018 году по статье 5.35.1 КоАП РФ составляет 116990, что на 2,5% меньше, чем в 2017 году (119909). Количество уголовных дел в 2018 году в отношении неплательщиков алиментов составляет 52313, что на 5% меньше, чем в 2017 году (55080).

Совместно с органами прокуратуры по жалобам на действия (бездействие) судебных приставов по взысканию алиментных платежей и задолженности по ним на содержание детей проведено в 2018 году 22 проверки, по которым приняты меры воздействия к лицам, допустившим нарушение прав граждан (в отношении 2 должностных лиц и 2 физических лиц), восстановлены права на получение алиментов 19 человек по 4 обращениям.

К Уполномоченному обратилась жительница Республики Татарстан на бездействие судебных приставов-исполнителей Ладожского ОСП Красногвардейского района УФССП России по Санкт-Петербургу по взысканию алиментов с З. на содержание своего несовершеннолетнего ребенка, а также на непредоставление справки о неполучении алиментов, необходимой ей для оформления социальных пособий, субсидий. После обращения Уполномоченного в УФССП России по Санкт-Петербургу в отношении должника З. проведены необходимые исполнительные действия, в том числе вынесены постановления о расчете задолженности, об обращении взыскания на его доходы, в адрес заявительницы направлена запрашиваемая ею справка. Таким образом, восстановлено право ребенка на получение алиментов, а также право на оформление детского пособия с 2018 г.

Особенно острой является проблема невыплаты алиментов на основании судебного решения детям, оставшимся без попечения родителей. Согласно федеральному статистическому наблюдению "Сведения о выявлении и устройстве детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в 2018 году 237930 детей данной категории находились в замещающих семьях, имели право на получение алиментов от родителей, но получали их только 84006 (35%), в 2017 году 245630 детей находились в замещающих семьях, имели право на получение алиментов от родителей, но получали их 84394 (34%). Среди воспитанников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, алименты выплачивались только каждому третьему ребенку, из 31430 воспитанников их получали 11933 (в 2017 году из 34329 воспитанников их получали 13441).

Основными причинами сложившейся ситуации являются злостное уклонение родителей от уплаты алиментов; невозможность обращения взыскания на имущество должников, ведущих асоциальный образ жизни; отсутствие трудоустройства лиц, обязанных выплачивать алименты, отбывающих наказание в учреждениях исполнения наказания; фактически безвестное отсутствие лица, обязанного уплачивать алименты, и другие.

Кроме того, требует дальнейшего решения проблема недостаточного межведомственного взаимодействия по взысканию алиментов между территориальными органами ФССП России и организациями для детей-сирот, органами опеки и попечительства.

В ходе проведенной по обращению Уполномоченного прокуратурой Орджоникидзевского района г. Екатеринбурга проверки установлено, что при изучении личных дел детей, находящихся в ГКУЗ Свердловской области "Специализированный дом ребенка", выявлены факты неисполнения администрацией обязанностей по защите их прав и законных интересов. В нарушение п. 2 ст. 155.2 СК РФ не приняты меры по взысканию с родителей 12 детей, отказавшихся от них или находящихся в местах лишения свободы, алиментов, а также по взаимодействию со службой судебных приставов по их принудительному взысканию. В связи с выявленными нарушениями прокуратурой в адрес руководителя указанного учреждения внесено представление. В результате 2 сотрудника привлечены к дисциплинарной ответственности, приняты меры к устранению выявленных нарушений.

В целях организации эффективного взаимодействия по взысканию алиментов территориальных органов ФССП России с организациями для детей-сирот, органами опеки и попечительства, и пути преодоления обеспечения имущественных прав детей, оставшихся без попечения родителей, представляется целесообразным проведение в 2019 году круглого стола для выработки согласованной позиции по данному вопросу.

Особого внимания требуют вопросы взыскания алиментов с родителя, проживающего на территории иностранного государства, а также с родителя ребенка, проживающего на территории иностранного государства с другим родителем.

Несмотря на правовое регулирование данного вопроса рядом двусторонних договоров о взаимной помощи по гражданским и семейным делам, Конвенцией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, статьей 163 СК РФ, на практике процесс взыскания алиментов с супруга-иностранца очень сложный и не всегда достигающий положительного результата. В ряде случаев только конструктивное взаимодействие Уполномоченного с омбудсменами зарубежных государств позволяет добиться результатов.

По обращению уполномоченного по правам человека в Ульяновской области в защиту права Я. и ее двоих несовершеннолетних детей В. и В. на получение алиментов решением мирового судьи судебного участка N 6 Ленинского судебного района г. Ульяновска от 6 июля 2016 г. с М., проживающего в Республике Узбекистан, взысканы алименты на содержание детей. Однако длительное время судебное решение не исполнялось. Уполномоченный в апреле 2018 г. обратилась к уполномоченному Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека с просьбой оказать возможное содействие в разрешении данного вопроса, в результате чего должником перечислены Я. алименты в сумме 1773 долл. США и 11456 руб. На сегодняшний день М. алиментных задолженностей не имеет. В связи с трудоустройством М. исполнительный лист отправлен по месту работы для последующего удержания алиментов с его заработной платы.

Уполномоченный в своей деятельности уделяет особое внимание вопросам защиты прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа.

В результате посещения служащими Аппарата Уполномоченного ГКУЗ МО "Видновский специализированный дом ребенка для детей с органическим поражением ЦНС с нарушением психики" и СПб ГКУЗ "Специализированный психоневрологический дом ребенка N 13 Адмиралтейского района Санкт-Петербурга" выявлена необходимость продления срока нахождения детей в медицинских организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения до 7 лет, поскольку существующая практика направления детей после 4 лет в дома-интернаты, где отсутствуют надлежащее медицинское оборудование и квалифицированные специалисты, может приводить к замедлению темпа развития несовершеннолетних.

Для проработки вопроса о необходимости и возможности продления нахождения детей-сирот с органическим поражением ЦНС и нарушением психики в домах ребенка до достижения ими возраста 7 лет Уполномоченный считает возможным высказать рекомендацию Министерству здравоохранения Российской Федерации и Министерству просвещения Российской Федерации о проведении межведомственного совещания с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, представителями общественных организаций и экспертного сообщества.

В настоящее время не только сохраняет свою актуальность, но и приобретает особую значимость в свете трагических событий, которые были в 2018 году, проблема обеспечения безопасности детей в общеобразовательных организациях. Не решена проблема суицидов среди несовершеннолетних. По данным Следственного комитета Российской Федерации, за 9 месяцев 2018 года в результате самоубийств погибли 553 несовершеннолетних (за 9 месяцев 2017 года - 518). Традиционно самыми распространенными причинами суицидальной смертности являются проблемы во взаимоотношениях несовершеннолетних с противоположным полом, а также семейные проблемы, в некоторых случаях усугубляемые обстановкой, сложившейся в образовательных организациях.

К Уполномоченному обратился К. в связи с трагической гибелью 14-летней школьницы в г. Сафоново Смоленской области, которая из-за травли в школе покончила жизнь самоубийством. Заявитель просил принять меры для предотвращения подобных ситуаций в будущем. Уполномоченный незамедлительно обратилась к прокурору Смоленской области, в результате чего возбуждены уголовные дела: по признакам преступления, предусмотренного п. "а" ч. 2 ст. 110 УК РФ (доведение до самоубийства несовершеннолетнего), а также по признакам преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 293 УК РФ (халатность, повлекшая по неосторожности смерть человека).

Уполномоченный неоднократно отмечала актуальность проблемы профилактики суицидов детей и подростков, оказания им соответствующей помощи. Данная проблема связана с недостаточным количеством в образовательных организациях педагогов-психологов. В связи с чем было бы целесообразным органам государственной власти субъектов Российской Федерации принять необходимые меры по организации психологической помощи несовершеннолетним в образовательных организациях.

3.7. Право на благоприятную окружающую среду и пользование природными ресурсами

Устойчивое развитие экономики и социальной сферы, обеспечение жизненно важных интересов человека, защита от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий и в целом национальная экологическая безопасность в современном мире могут быть обеспечены только при поддержании благоприятного состояния среды обитания человека.

По данным ФОМ, в целом по Российской Федерации преобладающая часть населения оценивает экологическую ситуацию как удовлетворительную (50%) и плохую (32%), тогда как положительно оценили состояние благоприятной окружающей среды всего 15%. При этом, по мнению большинства опрошенных (55%), экологическая ситуация в России имеет тенденцию к ухудшению.

По оценкам Всемирной организации здравоохранения, в мире 9 из 10 человек дышат воздухом с высокой концентрацией загрязняющих веществ, что ежегодно приводит к смерти около 7 млн человек. Каждый год ввиду неблагоприятного воздействия окружающей среды умирает 1,7 млн детей.

В Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. N 176, текущее состояние окружающей среды на территории Российской Федерации, несмотря на принимаемые меры, оценивается по многим экологическим параметрам как неблагополучное.

О серьезных проблемах современности, имеющихся в обеспечении экологической безопасности территорий, общества и личности, свидетельствуют поступающие в адрес Уполномоченного обращения граждан.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 1609 обращений по вопросам соблюдения и защиты права граждан на благоприятную окружающую среду и пользование природными ресурсами. В их числе каждое десятое являлось коллективным (139 обращений). По сравнению с 2017 годом количество обращений уменьшилось на 11,3% (1789).

Основная часть обращений связана с вопросами владения, пользования и распоряжения землей (1090). По сравнению с 2017 годом число заявлений этой группы сократилось на 10%. Позитивное влияние на динамику оказали изменения, внесенные в гражданское законодательство, согласно которым не являются самовольными постройками строения, созданные с нарушением установленных в соответствии с законом ограничений использования земельного участка, если собственник данного объекта не знал и не мог знать об их действии в отношении принадлежащего ему земельного участка. За внесение таких изменений выступала в своих ежегодных докладах за 2016 и 2017 годы Уполномоченный.

В секторе обращений по вопросам владения, пользования и распоряжения землей граждане чаще всего обращаются за помощью по поводу предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, их изъятия, обременения, оформления земельных правоотношений, соблюдения целевого назначения и разрешенного использования земель, а также требований градостроительного законодательства, исчисления арендных и иных платежей за землю.

Значительное число обращений (194) поступило в связи с загрязнением атмосферного воздуха или возникновением угрозы такого загрязнения.

К Уполномоченному обратились жители поселка Нарышкино Орловской области в связи с недостатками в эксплуатации производственного объекта ООО "Нарышкинское хлебоприемное предприятие", находящегося вблизи жилых домов. Ранее органами прокуратуры были установлены многочисленные нарушения требований законодательства в действиях должностных лиц администрации поселка. В результате взаимодействия Уполномоченного с прокуратурой Орловской области и органами Росприроднадзора за нарушение санитарно-эпидемиологического и природоохранного законодательства ООО "Нарышкинское ХПП", а также его должностное лицо привлечены к административной ответственности. По информации прокуратуры Орловской области, Управлением Роспотребнадзора по Орловской области аналитическим путем не оценивалось действительное влияние деятельности ООО "Нарышкинское ХПП" на окружающую среду, в связи с чем Орловским природоохранным межрайонным прокурором руководителю управления вынесено представление. Кроме того, начальнику Управления по государственному строительному надзору по Орловской области вынесено представление в связи с непринятием действенных мер по пресечению нарушений закона, допускаемых ООО "Нарышкинское ХПП". Ситуация находится на контроле Уполномоченного.

Значительная часть выбросов вредных веществ в атмосферу осуществляется стационарными источниками, включая промышленные предприятия. Поэтому важно обеспечить создание и функционирование санитарно-защитных зон организаций. К сожалению, во многих случаях хозяйствующие субъекты игнорируют требования санитарно-эпидемиологического законодательства, а контрольно-надзорные органы не проявляют принципиальности в этих вопросах.

В данной связи в целях частичного разрешения проблемы Уполномоченным поддерживается предложение по установлению для хозяйствующих субъектов квот на выброс загрязняющих веществ в атмосферу.

В рамках реализации федерального проекта "Чистый воздух", утвержденного Указом Президента Российской Федерации о национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации до 2024 года, Минприроды России разработан и направлен на согласование в Правительство Российской Федерации законопроект о сводных расчетах загрязнения атмосферного воздуха. Данным законопроектом в целях отработки механизмов квотирования выбросов вредных веществ в атмосферный воздух предусмотрено проведение эксперимента по введению системы квотирования на основе сводных расчетов загрязнения окружающего воздуха, в частности в таких городах, как Братск, Красноярск, Липецк, Магнитогорск, Новокузнецк, Норильск, Омск, Череповец, Челябинск и Чита. При этом к концу 2021 года планируется снизить общий объем выбросов на 5%, а к 2024 году - на 22%. Однако, по мнению экспертов, положения данного законопроекта требуют доработки.

12 декабря 2015 года на базе Рамочной конвенции ООН об изменении климата подписано Парижское соглашение, направленное на предотвращение глобального изменения климата, в том числе посредством снижения уровня выбросов в атмосферу парниковых газов. Соглашение подписано Российской Федерацией, но до настоящего времени не ратифицировано, при этом издано распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2016 г. N 2344-р, утвердившее план реализации комплекса мер по подготовке к ратификации Парижского соглашения.

Уполномоченный считает необходимым ускорить процесс ратификации Соглашения и придания ему статуса международного договора Российской Федерации со всеми вытекающими юридическими последствиями.

Много внимания граждане уделяют вопросам охраны водных объектов. Анализ поступающих к Уполномоченному обращений (42) позволяет выделить целый ряд проблем системного характера: сброс в водные объекты неочищенных сточных вод; нарушения установленного режима использования водоохранных зон; создание угроз экологическому благополучию водных объектов ввиду реализации масштабных инвестиционных проектов.

Чаще всего граждане жалуются на необоснованные ограничения в доступе к водным объектам.

Уполномоченный с удовлетворением отмечает успешное разрешение освещенной в Докладе за 2017 г. проблемы незаконного использования прибрежной защитной полосы р. Дон. Благодаря совместной деятельности Уполномоченного, органов прокуратуры и службы судебных приставов Ростовской области принято и в феврале 2018 г. исполнено решение суда о предоставлении гражданам беспрепятственного доступа к определенному участку р. Дон, демонтаже ограждения, ликвидации на части территории земельного участка отвалов размываемых грунтов, а также об осуществлении ее рекультивации.

Для решения задачи экологического оздоровления водных объектов и сохранения уникальных водных систем сегодня запущена реализация ряда федеральных проектов: "Оздоровление Волги", "Сохранение озера Байкал", "Сохранение уникальных водных объектов", "Питьевая вода", совокупный объем финансирования которых до 2024 года составляет 829 млрд руб.

Актуальными с позиций поступающих обращений остаются вопросы сохранения лесного фонда страны.

В рамках этой темы отдельного внимания заслуживает вопрос заготовки гражданами древесины для собственных нужд, поскольку выделяемых для отопления жилых помещений дров порой не хватает.

Жители Кирилловского района Вологодской области в обращениях сообщали об отсутствии надлежащего информирования граждан о сроках выделения и клеймения дров, о недостаточном лимите выделяемых дров в условиях печного отопления. В этой связи с целью разрешения проблемных вопросов в органы прокуратуры направлено соответствующее обращение. По информации Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, в ходе проведенной проверки установлено, что в нарушение требований ч. 4 ст. 77 ЛК РФ заявления жителей Кирилловского района рассмотрены должностными лицами Департамента лесного комплекса Вологодской области за пределами установленного срока. Череповецким межрайонным природоохранным прокурором в адрес начальника указанного департамента внесено представление об устранении нарушений, которое рассмотрено и удовлетворено.

По оценкам экологов, в Российской Федерации имеется около 100 млн га леса, а это 10% всего лесного массива страны, расположенного на заброшенных землях сельскохозяйственного назначения, нормативная регуляция которого требует внимания. Уполномоченный полагает, что использование, охрана, защита и воспроизводство лесов данной категории требуют правового обеспечения, поэтому поддерживает предложение о необходимости определения правового статуса лесов, расположенных на заброшенных сельхозземлях, с которым совместно выступили Всемирный фонд дикой природы (WWF) и "Гринпис России".

По результатам работы за год и принятых мер по рассмотрению обращений граждан в сфере охраны экологии и использования природных ресурсов оказано содействие в восстановлении и защите прав более 87 тыс. человек по 15 жалобам, в том числе по 4 коллективным.

В частности, сохранены права жителей сельского поселения Ишеевский сельсовет Республики Башкортостан (3281 человек) на пользование землей, так как предотвращена незаконная попытка отведения под захоронения земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства; приняты меры по улучшению экологической обстановки в поселке Ванино Хабаровского края; обеспечен доступ граждан к водному объекту - р. Дон и надлежащий режим водоохранной зоны р. Дон в Семикаракорском районе Ростовской области; завершено строительство центрального водопровода в селе Кинель-Черкассы Самарской области; обеспечено технологическое присоединение жилого дома к сети газораспределения в Гулькевичскском районе Краснодарского края; оказано содействие в восстановлении электроснабжения в жилом доме в г. Томске; предотвращено затопление домовладений в г. Солнечногорске Московской области.

Анализ обращений граждан, поступающих к Уполномоченному, подтверждает актуальность отдельных вопросов обеспечения экологической безопасности и правомерности использования природных ресурсов.

В 2018 году обострились беспрецедентно важные для густонаселенных территорий проблемы несанкционированных свалок мусора и утилизации отходов производства и потребления. Количество обращений по этим темам к Уполномоченному за год увеличилось почти наполовину (на 47%).

В январе 2018 г. к Уполномоченному поступила жалоба Т. на неблагоприятную экологическую и санитарную обстановку в Мценском районе Орловской области. Во взаимодействии Уполномоченного с органами природоохранной межрайонной прокуратуры была проведена проверка, в результате которой факт несанкционированного размещения мусора на земельном участке, относящемся к землям лесного фонда, нашел подтверждение. В целях устранения нарушения законодательства руководителю КУ ОО "Мценское лесничество" внесено представление, по результатам рассмотрения которого свалка ликвидирована.

Значительная часть жалоб поступила от жителей Московской области о защите их прав, пострадавших в результате функционирования полигонов ТБО (ТКО): ТБО "Ядрово" в Волоколамском районе; ТКО "Алексинский карьер" в Клинском районе; ТКО "Лесная" и ТКО "Съяново1" в Серпуховском районе.

В ходе личного приема жителей г. Волоколамска Московской области Уполномоченный была проинформирована о ситуации отравления учеников одной из школ в связи с ненадлежащей деятельностью полигона твердых бытовых отходов "Ядрово" (далее - ТБО "Ядрово"). Благодаря предпринятым властями усилиям в настоящее время в ежедневном режиме производится мониторинг атмосферного воздуха. Прекращен завоз отходов на южный участок свалочного тела полигона. В апреле 2018 г. создан межведомственный оперативный штаб и реализуется "дорожная карта" с целью устранения негативного влияния свалки мусора. По информации управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Московской области, в январе 2019 г. превышения предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе в районе ТБО "Ядрово" не обнаружено. Ситуация остается на контроле Уполномоченного.

Аналогичные обращения поступают из многих регионов страны, в частности из Калужской, Самарской и Оренбургской областей. И это только те субъекты Российской Федерации, из которых Уполномоченному направлены жалобы, а по факту проблемы существуют во Владимирской, Псковской, Ярославской, Архангельской, Челябинской областях, а также в Республике Татарстан (село Осиново Зеленодольского района) и в других субъектах. В этих регионах в 2018 году прошли массовые митинги в защиту права на чистую окружающую среду.

Ликвидация свалок требует значительных затрат. В 2018 году, по некоторым данным, на устранение незаконных свалок мусора Москва и Подмосковье потратили порядка 1,3 млрд руб., что почти вдвое больше затраченного на эти цели в 2017 году. Важно отметить, что рост затрат во многом связан и с повышением требований к мероприятиям по ликвидации и рекультивации свалочных полигонов.

Вместе с тем наряду с уничтожением незаконных свалок требует решения проблема организации обращения с отходами в целом, которое обеспечило бы приоритетную роль их утилизации (переработки). Надо сказать, что переход от накопления (сваливания) к переработке отходов производства и потребления обостряется и усложняется в условиях значительного ежегодного прироста масштабов отходов, который в России составляет более 5-6 млрд тонн в год.

Уполномоченный надеется, что началом системного, поэтапного разрешения сложившейся ситуации станет реализация Указа Президента Российской Федерации от 14 января 2019 г. N 8, направленного на формирование комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами, их оптимальную утилизацию.

Не теряют своей актуальности вопросы экологического неблагополучия на особо охраняемых природных территориях (далее - ООПТ). Значимость проведения комплексной государственной политики в области охраны ООПТ подтверждается тем, что сохранение биологического разнообразия в стране определено в качестве одной из основных стратегических задач развития государства. Для этого в рамках реализации федерального проекта "Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма" будет создано 24 новые ООПТ.

В 2018 году в законодательство об ООПТ внесены изменения в части усиления режима защиты указанных территорий: введены запреты на размещение в пределах ООПТ скотомогильников, свалок, на строительство спортивных объектов, уточнены правила их посещения физическими лицами. Вместе с тем органами прокуратуры в различных субъектах Российской Федерации были установлены многочисленные нарушения действующего законодательства. На ООПТ выявлены незаконные рубки лесных насаждений, незаконная добыча водных биологических ресурсов, складирование отходов производства и потребления. В целях соблюдения требований законодательства об ООПТ представляется необходимым усилить внимание к организации и осуществлению органами исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях государственного надзора в указанной сфере.

Обеспокоенность граждан, проживающих в границах особых территорий, вызывают ограничения, связанные с оборотоспособностью и использованием земельных участков ООПТ, что в ряде случаев создает препятствия в реализации права граждан на благоприятные условия проживания. Невозможность передачи их в собственность приводит также к проблемам реализации прав при включении в состав ООПТ территорий населенных пунктов.

Данный вопрос характерен, в частности, для национального парка "Русский север". Аналогичная ситуация складывается в связи с включением в состав национального парка "Тункинский" земель населенных пунктов без изъятия их из хозяйственной эксплуатации. По мнению органов исполнительной власти Республики Бурятия, такая ситуация не учитывает должным образом экономические интересы землепользователей, поскольку ограничение прав свободно владеть и распоряжаться землей препятствует решению населением ряда вопросов местного значения, в частности касающихся строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры.

Здесь следует иметь в виду, что действующее законодательство вполне справедливо запрещает передачу в собственность граждан земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий. Вместе с тем условности хозяйственной деятельности и наличие дополнительных обязанностей по соблюдению установленных запретов должны компенсироваться созданием надлежащей инфраструктуры, обеспечивающей и упрощающей жизнедеятельность населения.

В этих условиях задача по достижению целевых показателей Национального проекта "Экология", включающего в себя 10 федеральных проектов, имеет особую актуальность. Глобальной целью национального проекта является обеспечение к 2024 году основных показателей экологической безопасности страны.

Учитывая важность экологических проблем, Уполномоченный намерена посвятить данной теме специальный (тематический) доклад по итогам 2018 года.

Глава 4

Защита прав человека в уголовном процессе, в местах принудительного содержания и при производстве по делам об административных правонарушениях

4.1. Защита прав человека в уголовном процессе

Обеспечение гарантий прав участников уголовного процесса при осуществлении расследования преступлений и отправления правосудия - одно из главных условий достижения целей уголовного процесса: поддержание справедливости в обществе, наказание виновного в совершенном преступлении, обеспечение возмещения вреда потерпевшему, оправдание и реабилитация ошибочно подвергнутого уголовному преследованию и осуждению. В этот процесс вовлечено огромное количество людей. Достаточно сказать, что в 2018 году расследовано 1087983 уголовных дела, окончено производство по 889885 уголовным делам, в суды поступило 883946 уголовных дел, осуждено 681769 лиц, 2082 лица оправдано, 1,3 млн лиц было признано потерпевшими по уголовным делам.

Анализ обращений граждан в адрес Уполномоченного свидетельствует о том, что проблема соблюдения прав участников уголовного процесса сохраняет свою актуальность на протяжении многих лет. Удельный вес таких обращений в структуре всех жалоб и заявлений к Уполномоченному колеблется в пределах 29-32%.

Данная закономерность, как представляется, связана не только с объективной причиной - неизбежным наличием уголовно-процессуального конфликта интересов, но и с нерешенностью на протяжении ряда лет следующих проблем системного характера:

- сокращение полномочий прокурора по отношению к предварительному следствию;

- наличие разного объема полномочий прокурора при осуществлении надзора за следствием и за дознанием;

- отсутствие в законе ограничений сроков содержания под стражей на этапе ознакомления с уголовным делом по окончании расследования и в стадиях судебного рассмотрения дела;

- отсутствие совершенных критериев оценки деятельности следователей и дознавателей;

- отсутствие до последнего времени надрегиональных проверочных судебных инстанций;

- злоупотребление следователями правом отказывать обвиняемому в свиданиях с супругом и близкими родственниками;

- отсутствие у суда процессуальных возможностей проверить доказанность оснований применения заключения под стражу;

- допуск адвоката обвиняемого, содержащегося под стражей, с разрешения следователя;

- неэффективность стадии возбуждения уголовного дела;

- несовершенный порядок легализации результатов оперативно-розыскной деятельности;

- применение судом меры пресечения в виде заключения под стражу без учета лимита наполняемости СИЗО;

- отказ в консульской помощи при наличии двух гражданств;

- отсутствие технических возможностей для встреч адвоката с подзащитным в СИЗО из-за перелимита;

- недостаточный уровень общественного контроля на предварительном следствии;

- громоздкость и забюрократизированность процессуальной процедуры при расследовании преступлений небольшой и средней тяжести;

- неравноценность правового статуса Следственного комитета Российской Федерации и следственных аппаратов МВД России и ФСБ России.

По вопросам защиты прав граждан в уголовно-процессуальной сфере всего в 2018 году в адрес Уполномоченного поступило 11191 обращение.

Больше всего обращений связано с обоснованностью и справедливостью приговоров и иных судебных решений. Этому вопросу было посвящено каждое третье обращение, хотя их общее количество увеличилось по сравнению с 2017 годом только на 1%, а по сравнению с 2016 годом даже уменьшилось на 15%.

Как и в прошлые годы, отмечается снижение общего числа осужденных. Это касается и осужденных к лишению свободы: таких приговоров в 2018 году из 685 тыс. было около 200 тыс., что на 5% меньше 2017 года (из 725 тыс. - 208 тыс.). Это сокращение отражается и на количестве отбывающих срок граждан. За 20 лет оно снизилось вдвое - с 1,06 млн в 1999 году до 563 тыс. в 2018 году. Однако лишение свободы остается самым частым наказанием: его назначали в 29% случаев.

В своих жалобах граждане указывали на неверную квалификацию деяний осужденных, чрезмерную суровость приговоров, неправильное применение норм материального и процессуального права.

К Уполномоченному поступила жалоба П. на то, что Сургутским районным судом она необоснованно осуждена за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии в случаях, когда такая лицензия обязательна. Апелляционным постановлением судебной коллегии по уголовным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры приговор оставлен без изменения. Изучив материалы дела, Уполномоченный пришла к выводу, что судом не были учтены изменения законодательства о лицензировании, в соответствии с которыми выданная ранее лицензия на деятельность признается бессрочной и не требующей переоформления, и на этом основании направила ходатайство Председателю Верховного Суда Российской Федерации в защиту прав П., которое в апреле 2018 г. удовлетворено. Впоследствии президиумом областного суда в июне 2018 г. приговор в отношении П. отменен, уголовное дело прекращено.

Наряду с ошибками при применении норм материального права суды порой при вынесении приговора основываются на неверной оценке доказательств, допущенной в ходе расследования. Так, использование в основе обвинения доказательств, которые в соответствии с уголовно-процессуальным законом не являются допустимыми, не только нарушает права участников процесса, но может привести к вынесению неправосудного приговора.

К Уполномоченному обратился М., осужденный приговором суда, в основу которого были положены результаты психофизиологического исследования (полиграф). Но в соответствии с нормами УПК РФ эти результаты не могут быть отнесены к допустимым доказательствам. Кроме того, при рассмотрении дела судом второй инстанции М. не был предоставлен защитник. В связи с этим Уполномоченный направила ходатайство в Верховный Суд Российской Федерации, который передал его на рассмотрение президиума краевого суда. В результате определение суда второй инстанции было отменено, дело направлено на новое апелляционное рассмотрение, в ходе которого осужденному было обеспечено право на защиту, а психофизиологическое исследование исключено из доказательств, положенных в основу обвинительного приговора.

Следует отметить, что в настоящее время обострилась проблема применения в судебно-следственной практике недопустимых доказательств, то есть доказательств, полученных с нарушением требований закона. Зачастую доводы стороны защиты в отношении подобных процессуальных нарушений игнорируются. В результате появляется риск ошибки и уголовного преследования невиновного либо предъявления ему обвинения в более тяжком преступлении, нежели он совершил.

Уполномоченный полагает, что указанная ситуация заслуживает самого пристального внимания со стороны органов прокуратуры и суда.

К Уполномоченному обратился Н., подвергавшийся уголовному преследованию за преступления в сфере незаконного оборота наркотиков, с жалобой на необоснованное обвинение, построенное на недопустимых доказательствах. В связи с обращением Уполномоченного прокуратурой г. Москвы проведена проверка, по результатам которой доводы заявителя подтвердились. Уголовное дело в отношении Н. прекращено с признанием права на реабилитацию, из-под стражи он освобожден. В отношении сотрудников органов внутренних дел и Следственного комитета Российской Федерации, допустивших нарушения, возбужденно уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного п. "а", "б" ч. 3 ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий).

По-прежнему остается крайне малым количество оправдательных приговоров. В 2018 году их было вынесено 2082, то есть по 0,24% уголовных дел, по которым окончено производство, что на 24% меньше, чем в 2017 году (2751, или 0,3%). При этом в отношении 193 тыс. лиц суды прекратили дела, в том числе и по реабилитирующим основаниям (в отношении 1,7 тыс. лиц).

Если сравнить показатели оправдательных приговоров в судах общей юрисдикции, вынесенных судом первой инстанции, а также апелляционным судом и судом присяжных, то станет заметна большая разница. В случае с присяжными оправданий больше в несколько раз.

В ряде обращений заявители жалуются на необоснованный отказ в применении отсрочки отбывания наказания (статьи 82 и 82.1 УК РФ) и отсрочки исполнения приговора (статья 398 УПК РФ).

Вместе с тем следует отметить положительную тенденцию в разрешении дел этой категории. В 2018 году из числа рассмотренных ходатайств о применении отсрочки отбывания наказания и исполнения приговора удовлетворено 25,7% (346 из рассмотренных 1344). За 2017 год удовлетворено 19,4%, или 319 ходатайств из рассмотренных 1643. Исходя из принципа справедливости, при наличии оснований для применения указанных институтов Уполномоченный обращалась в Верховный Суд Российской Федерации с мотивированным ходатайством.

В ряде случаев Верховным Судом Российской Федерации были найдены основания для пересмотра приговоров.

К Уполномоченному обратилась Г. с жалобой на суровость назначенного приговором суда наказания в отношении ее дочери Д. Из материалов, представленных заявительницей, следовало, что Д. осуждена за контрабанду и сбыт препаратов для похудения, в состав которых входило вещество, запрещенное к обороту на территории России, к наказанию в виде лишения свободы сроком на 8 лет. Этим же приговором осужден супруг Д. к 9,5 годам лишения свободы. У осужденных супругов осталась малолетняя дочь, опекунство над которой оформила на себя заявительница, страдающая рядом тяжелых хронических заболеваний. Изучив все имеющиеся документы, Уполномоченный направила ходатайство в защиту Д. в Верховный Суд Российской Федерации, который согласился с доводами Уполномоченного о наличии оснований для применения отсрочки отбывания наказания до достижения ребенком 14-летнего возраста. Решением президиума Московского городского суда от 24 апреля 2018 г. к Д. применены положения ч. 1 ст. 82 УК РФ, и она была освобождена от отбывания наказания.

Единообразная практика по такой категории дел могла ориентировать суды на принятие справедливых решений и повысить гарантии защиты прав лиц, попавших в трудную жизненную ситуацию. В этой связи весьма актуальным было бы ориентирующее постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Немало обращений было адресовано Уполномоченному по вопросу пересмотра приговора ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств. При том, что число рассмотренных судами представлений органов прокуратуры о возобновлении производства ввиду новых и вновь открывшихся обстоятельств является невысоким, большинство из указанных представлений судом удовлетворяется.

Так, по данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, за 2016 год судами удовлетворено 64 представления органов прокуратуры о возобновлении производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств из поданных 69. За 2017 год - 167 представлений из поступивших 260. В 2018 году - из 175 прокурорских представлений судами удовлетворено 161.

Возобновление производства по уголовным делам ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств, как показывают поступающие к Уполномоченному обращения, зачастую связано, по мнению заявителей, с ошибками, допущенными на этапе предварительного расследования.

К Уполномоченному обратился С. с жалобой на непринятие мер по заявлениям об устранении нарушений его прав в связи с недостоверной информацией в базе данных МВД России о привлечении его к уголовной ответственности. Приговорами районных судов г. Москвы осужден гражданин, представившийся анкетными данными С. Уполномоченным направлено обращение в прокуратуру г. Москвы с просьбой провести проверку по данному факту. По итогам проверки прокуратурой подготовлены заключения о необходимости возобновления производства по уголовным делам в отношении С. ввиду новых обстоятельств, которые вместе с материалами направлены в президиум Московского городского суда. Постановлениями президиума Московского городского суда вышеназванные приговоры в отношении С. отменены, дела возвращены прокурорам. Также по указанию органов прокуратуры 1 июня 2018 г. в ЗИЦ ГУ МВД России по г. Москве направлена информация о внесении корректив в сведения, содержащиеся в базе данных.

Одной из причин возникновения проблем при возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых обстоятельств служит недостаточная определенность содержания понятия "новые обстоятельства". В положениях УПК РФ, перечисляющих новые обстоятельства, указаны "иные новые обстоятельства", которые могут неоднозначно трактоваться. В связи с этим представляется целесообразным уточнение данного понятия путем внесения изменений в пункт 3 части 4 статьи 413 УПК РФ.

С 2019 года началась работа по созданию новых самостоятельных кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции - это важный этап судебной реформы, начатый по инициативе председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедева. Образование надрегиональных проверочных инстанций будет способствовать повышению независимости и беспристрастности российских судов, позволит усилить гарантии прав граждан на справедливый пересмотр судебных решений.

На этапе обсуждения законопроекта "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" Уполномоченный поддержала его концепцию и основные положения.

Значительное число обращений в адрес Уполномоченного связано с нарушением права на разумные сроки при осуществлении дознания и предварительного следствия. Несмотря на то, что сроки предварительного расследования и условия, при которых они могут быть продлены, четко закреплены в уголовно-процессуальном законодательстве (статьи 162, 223 УПК РФ), на практике имеют место случаи, когда предварительное расследование затягивается на неоправданно долгое время. Уполномоченному известны случаи расследования уголовных дел на протяжении более 10 лет.

Вот уже более 10 лет длится расследование уголовного дела по обвинению в вымогательстве (ст. 163 УК РФ) Айгуль Махмутовой. В 2008 г. Кузьминский районный суд г. Москвы приговорил ее к пяти годам и шести месяцам лишения свободы. В заключении А. Махмутова провела более трех лет, частично отбыв наказание по приговору суда, который 4 декабря 2009 г. был отменен постановлением президиума Московского городского суда. Дело было возвращено на доследование, которое не завершено до настоящего времени. Уполномоченный неоднократно выступала в защиту ее прав. По мнению федерального омбудсмена, так как следствию не удалось собрать обвинительных доказательств, то к А. Махмутовой необходимо применить нормы, предусматривающие прекращение уголовного дела и уголовного преследования за отсутствием в ее действиях состава преступления, что, в свою очередь, дает ей право на реабилитацию. Ситуация с расследованием уголовного дела в отношении А. Махмутовой продолжает оставаться на контроле Уполномоченного.

Волокита, допускаемая следственными органами, создает угрозу для прав и законных интересов участников уголовного процесса и их близких родственников, включая право на защиту чести и доброго имени.

В своем обращении к Уполномоченному Ч. сообщила, что в отношении ее сына, проходившего военную службу в Чеченской Республике в 2001 г., следственными органами было возбуждено уголовное дело по факту дезертирства с оружием. Уполномоченный неоднократно обращалась в органы прокуратуры различного уровня с просьбой проверить доводы Ч., которая считала, что с ее сыном что-то случилось и от нее скрывают обстоятельства его исчезновения. На протяжении двух лет Уполномоченным велась работа по восстановлению доброго имени военнослужащего. В июне 2018 г. из Военной прокуратуры Южного военного округа поступила информация о прекращении уголовного преследования в отношении сына Ч., поскольку было установлено, что в 2001 г. он был похищен боевиками незаконных вооруженных формирований с места службы и убит в плену.

В 2018 году жалоб, связанных с необоснованностью привлечения к уголовной ответственности, поступило на 32% больше, чем в 2017 году, и на 36% больше, чем в 2016 году. Заявители указывали на превышение полномочий должностными лицами, осуществляющими предварительное расследование, нарушения со стороны следователей и дознавателей при сборе и оценке доказательств, послужившие основанием для необоснованного уголовного преследования. Рост жалоб указанной тематики соотносится с увеличением числа нарушений на этапе предварительного расследования. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 2018 году выявлено более 1,43 млн указанных нарушений - на 4,8% больше, чем за предыдущий год. Учитывая изложенное, вопрос обеспечения законности на этапе предварительного расследования, включая обоснованность привлечения к уголовной ответственности, заслуживает самого пристального внимания.

В своем обращении к Уполномоченному В. указал, что между ним и партнером по бизнесу состоялась сделка по договору купли-продажи, согласно которому партнер продал В. принадлежащее ему помещение в собственность. Как выяснилось, указанное помещение находилось под спором в момент его продажи. В. урегулировал спорные моменты с помещением. Партнер, посчитав, что помещение он мог продать дороже, обратился в арбитражный суд с иском о признании договора купли-продажи помещения недействительным. Арбитражный суд в иске ему отказал. После указанных действий он обратился с заявлением в СЧ СУ УВД по ЮАО ГУ МВД России по г. Москве о совершении в отношении него мошеннических действий. Следователем СЧ СУ УВД по ЮАО ГУ МВД России по г. Москве 8 октября 2015 г. возбуждено уголовное дело в отношении В. по ч. 4 ст. 159 УК РФ. После обращения Уполномоченного в прокуратуру г. Москвы указанным органом внесено требование о прекращении уголовного преследования В., которое следственным органом удовлетворено в сентябре 2018 г.

Значительно увеличилось (на 18% по сравнению с 2017 годом и на 24% по сравнению с 2016 годом) количество жалоб на необоснованное избрание и продление меры пресечения в виде заключения под стражу. Заявители обращались с просьбами об оказании содействия в изменении названной меры пресечения в связи с болезнью, указывалось на необоснованное продление ее сроков. Значительный рост количества поступающих жалоб свидетельствует, что указанная проблема не теряет своей остроты и требует не только правоприменительных мер, но и совершенствования законодательства, в том числе в части закрепления ограничений при продлении сроков содержания под стражей на стадии ознакомления обвиняемого с материалами уголовного дела.

В то же время нужно отметить как положительную тенденцию снижение количества поданных ходатайств следственных органов в суд об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу (на 9,5% по сравнению с 2017 годом). Но удовлетворяются они по-прежнему часто - примерно в 90% случаев. Продлевалась данная мера пресечения на 0,7% чаще, чем годом ранее.

По данным Минюста России, по решениям ЕСПЧ в связи с нарушениями, в том числе допущенными при уголовном судопроизводстве, включая длительное содержание под стражей, а также несоблюдение норм международного права в части осуществления правосудия в разумный срок, из бюджета Российской Федерации выплачено: в 2016 году - более 424 млн руб., в 2017 году - более 900 млн руб., в 2018 году - более 770 млн руб.

При избрании той или иной меры процессуального принуждения должны учитываться состояние здоровья подозреваемых и обвиняемых и иные обстоятельства. В ряде обращений, поступающих к Уполномоченному, содержится информация о случаях помещения под стражу лиц, имеющих заболевания, препятствующие реализации соответствующей меры пресечения.

К Уполномоченному поступило обращение о защите прав обвиняемого М., у которого имелись тяжелые заболевания, препятствующие содержанию под стражей. После обращения Уполномоченного в прокуратуру Иркутской области проведено медицинское обследование М., по результатам которого у него установлено наличие заболевания, включенного в перечень заболеваний, препятствующих содержанию обвиняемого под стражей. В результате мера пресечения М. была изменена, он освобожден из-под стражи.

Большое беспокойство вызывают ситуации, когда под стражей находятся подозреваемые и обвиняемые в совершении ненасильственных преступлений, преступившие закон в сфере экономической направленности. Уполномоченный также уделяет особое внимание защите данной категории граждан.

К Уполномоченному обратился владелец градообразующего предприятия в г. Инзе Ульяновской области Н. с жалобой на незаконное привлечение его к уголовной ответственности, волокиту и нарушения уголовно-процессуального законодательства в ходе предварительного следствия, а также на необоснованное изъятие у него большого количества производственных документов, отсутствие которых затрудняет хозяйственно-экономическую деятельность предприятия. Уполномоченный обратилась к Генеральному прокурору Российской Федерации с просьбой провести проверку и принять необходимые меры прокурорского реагирования. В ходе проверки доводы заявителя подтвердились, в адрес следственного органа внесено требование об устранении нарушений закона, которое рассмотрено и удовлетворено, виновные должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности. Ситуация, связанная с уголовным преследованием предпринимателя, остается на контроле Уполномоченного.

В этой связи необходимо отметить принятие Федерального закона от 27 декабря 2018 г. N 533, направленного на гуманизацию уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Указанным федеральным законом, наряду с возможностью прекращения по отдельным видам преступлений уголовного преследования гражданина в связи с возмещением ущерба потерпевшему, установлен также запрет на избрание меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении подозреваемых и обвиняемых по преступлениям в сфере предпринимательской деятельности (мошенничество, злоупотребление коммерческими полномочиями), за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1-4 части 1 статьи 108 УПК РФ. Данный закон принят на основе глубокого анализа уголовных дел, расследуемых в отношении предпринимателей. В адрес Уполномоченного также направлено немало жалоб по этой тематике.

К Уполномоченному поступила жалоба на грубое нарушение разумности сроков уголовного судопроизводства от предпринимателя Б., в отношении которого расследование осуществлялось на протяжении 9,5 лет. В середине 2009 г. ему было предъявлено обвинение в мошенничестве, в 2012 г. - избрана мера пресечения в виде домашнего ареста, в 2014 г. - уголовное дело передано в суд для рассмотрения по существу, откуда в том же году возвращается прокурору в связи с выявленными нарушениями. В 2015 г. уголовное дело в отношении Б. снова было направлено в суд, одновременно ему была избрана мера пресечения в виде заключения под стражу, срок которой составил 10 месяцев. В период нахождения его под стражей происходит попытка сторонних лиц завладеть зданием, принадлежащим Б., путем подделки договора купли-продажи. В 2016 г. суд снова возвращает уголовное дело прокурору и освобождает Б. из-под стражи. После обращения Уполномоченного в Генеральную прокуратуру Российской Федерации в феврале 2018 г. внесено требование о прекращении уголовного преследования в отношении заявителя, однако оно удовлетворено лишь спустя 6 месяцев, после чего была снята часть арестов на имущество Б. Однако здание, принадлежащее ему, практически разрушено, осуществление предпринимательской деятельности в нем невозможно, средств на восстановление у Б. не имеется.

Приостановление бизнеса в связи с избранием меры пресечения в отношении предпринимателя (основного акционера), как правило, приводит к его банкротству или значительному снижению конкурентоспособности. Вразрез с позицией Президента Российской Федерации В.В. Путина, указаниями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, государственной политикой, направленной на поддержку бизнеса как основы для развития общества и экономики страны, тенденция арестов предпринимателей продолжается.

Из группы иных обращений выделяются 63 жалобы на нарушения прав граждан, допущенные в результате проведения отдельных следственных действий. В частности, изъятие в ходе обыска без достаточных оснований медицинских документов, удостоверений, предоставляющих право на управление транспортным средством или на пользование социальными услугами, может нанести существенный материальный, физический или моральный вред гражданину.

К Уполномоченному поступила жалоба в защиту прав М., обвиняемой по уголовному делу. В жалобе адвокат указывал на изъятие при проведении обыска медицинской документации, которая нужна М. для получения жизненно необходимого лекарства. В результате обращения Уполномоченного в органы прокуратуры медицинские документы М. были возвращены.

При проведении следственных действий у граждан изымаются не только документы, но и предметы, используемые в качестве источника дохода.

По обращению М., осуществляющего грузоперевозки, о ненадлежащем расследовании уголовного дела и незаконном нахождении его автомашины на штрафстоянке только после вмешательства Уполномоченного из прокуратуры Московской области была получена информация, что в рамках расследования уголовного дела сотрудниками полиции изъят автомобиль "Рено Премиум", принадлежащий М., который признан вещественным доказательством. Следователем СУ МУ МВД России "Ногинское" вынесено постановление о возвращении указанного автомобиля с прицепом М., о чем он уведомлен.

Пристального внимания заслуживает ситуация, обусловленная разрешением споров между сторонами при обжаловании приговоров и при рассмотрении замечаний на протокол судебного заседания. В обращениях к Уполномоченному заявители часто жаловались на несоответствие фактических обстоятельств проведения судебного заседания сведениям, изложенным впоследствии в протоколах судебного заседания. Представляется, что данная проблема во многом будет решена благодаря вступлению в силу с 1 сентября 2019 года Федерального закона от 29 июля 2018 г. N 228-ФЗ. Он предусматривает введение обязательной аудиозаписи судебного заседания по уголовным делам. Данная мера станет важным шагом к обеспечению соблюдения принципов открытости и гласности в деятельности суда, гарантий справедливости правосудия, отправляемого в форме уголовного судопроизводства.

Заслуживают также внимания жалобы участников процесса на имеющиеся сложности в реализации права на государственную защиту в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства".

Основанием для применения государством мер в соответствии с указанным законом служит наличие реальной угрозы безопасности (включая угрозу жизни и здоровью), уничтожения или повреждения имущества граждан в связи с участием в уголовном судопроизводстве. Меры по защите и обеспечению безопасности следует применять к широкому кругу лиц, которым угрожает или может угрожать опасность. Это касается родственников и близких, которые могут быть подвергнуты противоправному воздействию в целях оказания влияния на участника уголовного процесса (часть 3 статьи 2 Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ). Однако на практике данная мера порой не применяется, о чем свидетельствуют жалобы в адрес Уполномоченного.

К Уполномоченному обратилась адвокат Б. с жалобой на необоснованный отказ в государственной защите по делу о превышении должностных полномочий сотрудниками УФСИН России по Ярославской области. Из обращения следовало, что в адрес Б. посредством социальных сетей поступали угрозы, связанные с ее профессиональной деятельностью в качестве представителя потерпевшего по указанному делу. Для проверки доводов заявителя и причин отказа в государственной защите Уполномоченным направлено обращение Председателю Следственного комитета Российской Федерации. В результате проведенной проверки Б. была взята под государственную защиту.

Уполномоченный надеется, что принятое Правительством Российской Федерации постановление от 25 октября 2018 г. N 1272 "Об утверждении Государственной программы "Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2019-2023 годы", необходимость разработки которой Уполномоченный отмечала в своем Докладе за 2017 год, будет способствовать решению обозначенной проблемы.

В целом нужно отметить, что сведения о нарушениях, содержащиеся в большинстве жалоб на действия органов расследования и суда, по результатам проверок не находили подтверждения, было установлено, что правоохранительные органы действовали правомерно, выносили решения в соответствии с законом. В целях профилактики правонарушений в рамках уголовного процесса и укрепления гарантий прав его участников Уполномоченный видит свою задачу в дальнейшем развитии взаимодействия с судебными органами, органами предварительного расследования и прокуратуры.

4.2. Защита прав потерпевших

Проблема защиты прав потерпевших в России, как и в других государствах мира, является одной из важных и постоянно актуальных проблем уголовной юстиции. Несмотря на тенденцию к уменьшению, количество лиц, признанных потерпевшими, по-прежнему демонстрирует значительные показатели. В 2018 году потерпевшими от преступных посягательств признано 1,3 млн человек (в 2017 году - 1,4 млн). При этом в результате преступлений погибло 26 тыс. человек (на 4,9% меньше в сравнении с 2017 годом), из них 7,3 тыс. человек - в результате убийств (на 12,9% меньше, чем в 2017 году), 4,5 тыс. человек - в результате умышленного причинения тяжкого вреда здоровью (уменьшение на 6,4%). Кроме того, 40,3 тыс. потерпевших причинен тяжкий вред здоровью (снижение на 3%).

На общем фоне снижения числа потерпевших количество жалоб в их защиту, поступивших к Уполномоченному в 2018 году, также несколько сократилось, но продолжает оставаться довольно высоким.

От потерпевших и иных лиц в защиту их прав к Уполномоченному поступило 2922 обращения, что на 5,3% меньше, чем в 2017 году, и на 1,7% меньше, чем в 2016 году. Значительно снизилось число жалоб по вопросам нарушения прав заявителей при приеме, регистрации и рассмотрении заявлений о преступлениях, которых поступило всего 64 (в 2017 году указанная тематика затрагивалась в 215 обращениях). Однако количество жалоб на необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела по сравнению с предыдущим годом возросло более чем в два раза (с 786 до 1780).

В целом из числа обращений по вопросам защиты прав потерпевших 777 (26,6%) приняты к рассмотрению. По 2010 жалобам (68,8%) даны разъяснения о защите нарушенных прав, в 135 случаях (4,6%) обращения оставлены без рассмотрения.

Жалобы потерпевших связаны с нарушениями прав граждан практически на всех стадиях уголовного судопроизводства.

Самую большую группу обращений составляют жалобы на нарушения, допускаемые на стадии возбуждения уголовного дела, в том числе на этапе регистрации заявлений.

Распространены, в частности, случаи отказов в регистрации заявлений как будто бы не содержащих информации о преступлении, без проведения какой-либо проверки и объяснений.

К Уполномоченному поступила жалоба 74-летней жительницы Чеченской Республики М. на отказ в регистрации подразделениями УМВД России по г. Грозному ее сообщения о преступлении, в результате которого она лишилась принадлежащего ей жилья. По данному нарушению Уполномоченным было направлено обращение прокурору Чеченской Республики, по требованию которого СУ УМВД России по г. Грозному возбуждено уголовное дело по факту совершения мошенничества (ч. 4 ст. 159 УК РФ), повлекшего лишение права М. на жилое помещение. Четыре должностных лица УМВД России по г. Грозному за ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей привлечены к дисциплинарной ответственности.

Зачастую сообщения без достаточных оснований пересылаются в другие органы якобы по подследственности или территориальности.

К Уполномоченному обратился инвалид II группы Р. с жалобой на бездействие должностных лиц УВД по ЮЗАО ГУ МВД России по г. Москве и ненадлежащий надзор со стороны прокуратуры ЮЗАО г. Москвы по его заявлению о совершенном преступлении, которое в течение двух лет необоснованно перенаправлялось по территориальной подследственности без принятия процессуального решения и уведомления заявителя. После обращения Уполномоченного к прокурору г. Москвы СО МВД России по району Якиманка г. Москвы возбуждено уголовное дело, а Р. признан потерпевшим.

Продолжают иметь место случаи бездействия дознавателей и следователей как при получении первичного заявления, так и после отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, когда дополнительные проверочные мероприятия не проводятся, а вновь вынесенное постановление дублирует предыдущее.

К Уполномоченному поступило коллективное обращение от бывших работников колхоза им. Горького в сельском округе Каменка Дмитровского района Московской области о незаконном отчуждении и передаче в собственность ТОО "Агрофирма "Каменка" земельных участков, принадлежащих вышеуказанным лицам. В течение семи лет по материалу проверки 23 раза отказывалось в возбуждении уголовного дела, и каждый раз надзирающим прокурором постановление об отказе в возбуждении уголовного дела отменялось с направлением материала на дополнительную проверку с дачей указаний о проведении необходимых проверочных мероприятий. Однако следователями каких-либо конкретных проверочных мероприятий фактически не проводилось, вынесенные постановления дублировали предыдущие, указания прокурора о проверочных действиях не выполнялись.

После изучения материалов доследственной проверки непосредственно Уполномоченным подготовлено заключение о выявленных нарушениях, прокурору Московской области рекомендовано рассмотреть вопрос о законности и обоснованности постановления следователя СУ УМВД России по Дмитровскому району об отказе в возбуждении уголовного дела. В результате проведенной проверки постановление об отказе в возбуждении уголовного дела отменено надзирающим прокурором, в связи с выявленными нарушениями требований уголовно-процессуального законодательства об осуществлении уголовного судопроизводства в разумный срок в СУ УМВД России по Дмитровскому району внесено представление.

В нарушение разумных сроков проверки проводятся порой годами.

К Уполномоченному обратился пенсионер преклонного возраста С. с жалобой на бездействие и волокиту следственных органов по его заявлениям о совершенном преступлении. Следственным отделом МВД России по Ленинскому району г. Иваново неоднократно в течение 5 лет проводились процессуальные проверки и принимались решения об отказе в возбуждении уголовного дела, которые всякий раз отменялись надзирающим прокурором после обращения заявителя в суд с жалобой в порядке ст. 125 УПК РФ. Указанная жалоба была направлена заместителю прокурора Ивановской области с ходатайством о проведении тщательной проверки доводов заявителя. По результатам дополнительных процессуальных проверок СО ОМВД России по Ленинскому району г. Иваново возбуждены 2 уголовных дела, по которым заявитель признан потерпевшим.

Ненадлежащее рассмотрение сообщений о преступлениях, несвоевременное проведение проверочных действий, необоснованное затягивание доследственных проверок являются главными причинами незаконных отказов в возбуждении уголовных дел. Необоснованные и немотивированные отказы в возбуждении уголовных дел порой приводят к крайним формам протеста заявителей.

К Уполномоченному обратились граждане, пострадавшие от действий финансовых организаций, предоставлявших гражданам кредиты под залог недвижимости, и риелторов и объявившие голодовку в знак протеста, в том числе и ввиду отказа им в возбуждении уголовного дела. Уполномоченным были направлены обращения в органы прокуратуры и в органы внутренних дел для проведения проверок и принятия мер реагирования, в результате чего незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовных дел отменены, материалы направлены для проведения дополнительных проверочных мероприятий, возбуждено уголовное дело.

Приведенные данные свидетельствуют о неэффективности современной нормативной и организационной модели стадии возбуждения уголовного дела. Уполномоченный вынуждена еще раз обратить внимание на необходимость решения этой системной проблемы. Вопрос об отмене в уголовном судопроизводстве стадии возбуждения уголовного дела, несмотря на свой радикализм, сохраняет актуальность. По мнению Уполномоченного, к началу уголовного преследования должны приводить не решения следователя (дознавателя) по результатам рассмотрения сообщения о преступлении на стадии возбуждения уголовного дела, а сам факт подачи заявления о преступлении в правоохранительные органы. Рекомендация отказаться от стадии возбуждения уголовного дела содержалась в Докладе о деятельности Уполномоченного за 2016 год, вместе с тем приходится констатировать, что в 2017 и 2018 годах мер, направленных на рассмотрение возможности ее реализации, ответственными государственными органами принято не было.

Вопрос о реформировании законодательства в указанном направлении затрагивался на круглом столе на тему "Гарантии реализации права потерпевшего на доступ к правосудию при принятии решения о возбуждении уголовного дела", проведенном в декабре 2018 года Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству Совета Федерации с участием Уполномоченного.

В ходе круглого стола Уполномоченным сформулирован целый ряд предложений по совершенствованию гарантий прав потерпевшего при принятии решения о возбуждении уголовного дела, в том числе предложено реформировать стадию возбуждения уголовного дела; определить правовой статус заявителя о совершенном или готовящемся преступлении и рассмотреть вопрос об оказании ему бесплатной юридической помощи; наделить прокурора правом давать обязательные для следователя поручения, в том числе о возбуждении уголовного дела (как переходный этап до отмены стадии возбуждения уголовного дела). Эти предложения в определенной степени нашли свое отражение в решении Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству от 29 января 2019 г. N 31-11/227 и были направлены в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, Следственный комитет Российской Федерации, ФСБ России, МВД России, ФССП России, МЧС России, ФТС России, ФСИН России.

В 2018 году наблюдается снижение числа жалоб со стороны потерпевших на нарушения их прав на стадии расследования преступлений. Их поступило к Уполномоченному 910 - на 52,7% меньше, чем за предыдущий год. Снижение числа указанных жалоб коррелируется с результатами надзорной деятельности органов. Несмотря на то, что в целом число нарушений на стадии предварительного расследования возросло на 4,8%, уменьшилось количество отмененных постановлений следователя (дознавателя) о прекращении уголовного преследования (на 10,7%), о приостановлении предварительного расследования (на 1,8%).

Много жалоб поступает на нарушения части 1 статьи 42 УПК РФ, в соответствии с которой решение о признании потерпевшим должно приниматься незамедлительно с момента возбуждения уголовного дела и оформляться постановлением дознавателя, следователя, судьи или определением суда. Однако проблема заключается в том, что следователи (дознаватели) не всегда вместе с постановлением о возбуждении уголовного дела выносят постановление о признании лица потерпевшим, что лишает его возможности реализовать права, предусмотренные частью 2 статьи 42 УПК РФ. В этой связи целесообразно закрепить в указанной статье УПК РФ обязанность должностных лиц, осуществляющих предварительное расследование, одновременно принимать решение о возбуждении уголовного дела и признании лица потерпевшим.

К Уполномоченному обратилась гражданка Г. с жалобой на ненадлежащее расследование СО по г. Сатка СУ СК России по Челябинской области уголовного дела по факту смерти ее малолетнего сына и на халатность должностных лиц администрации муниципального района. Данное обращение было направлено в прокуратуру Челябинской области. По требованию надзирающего прокурора для правовой оценки действий должностных лиц администрации муниципального района следователем были выделены соответствующие материалы, по результатам проверки которых указанным следственным отделом 19 марта 2018 г. возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 293 УК РФ, а заявитель признана по нему потерпевшей.

В своих обращениях заявители также жалуются на то, что органами предварительного следствия и дознания выносятся необоснованные и немотивированные постановления о приостановлении или прекращении производства по уголовному делу, порой без проведения всех необходимых оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий. К сожалению, нередко при последующих проверках доводы, изложенные в жалобах потерпевших, подтверждаются.

Для проверки и разрешения ситуации, изложенной в жалобе К. на незаконность прекращения СО ОМВД России по Новокубанскому району Краснодарского края уголовного дела по факту гибели в ДТП его родственников, Уполномоченный обратилась к прокурору указанного субъекта Российской Федерации. Изложенные в жалобе факты нашли свое подтверждение, прокуратурой Новокубанского района постановление следователя о прекращении уголовного дела отменено, расследование возобновлено.

В этой связи принципиальному прокурорскому реагированию должны подвергаться нарушения уголовно-процессуального законодательства, допускаемые при вынесении процессуальных решений о приостановлении предварительного следствия и дознания при отсутствии оснований, установленных статьей 208 УПК РФ, и прекращении уголовного дела. Недопустимой является подмена указанными процессуальными решениями фактического продления сроков предварительного расследования.

В 2018 году к Уполномоченному от потерпевших поступали также жалобы на необоснованные и несправедливые судебные решения, в которых заявители указывали на неоправданную мягкость приговоров, выражали несогласие с решениями судов в части возмещения причиненного ущерба, оспаривали обоснованность решений вышестоящих судебных инстанций. Несмотря на их незначительное количество (всего 60 обращений), они не остались вне поля зрения Уполномоченного. Всем заявителям даны разъяснения относительно возможности обжалования состоявшихся судебных решений вплоть до Верховного Суда Российской Федерации. В ряде случаев благодаря вмешательству Уполномоченного оказано содействие в устранении нарушений уголовного законодательства.

К Уполномоченному обратилась А., мать погибшего несовершеннолетнего Т., с жалобой на несправедливость приговора Московского областного суда, которым квалификация действий осужденного за убийство Т. была изменена в сторону смягчения. Изучив материалы дела, Уполномоченный согласилась с доводами заявителя и направила обращение в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. Видновской городской прокуратурой возбуждено производство по новым обстоятельствам.

В аспекте справедливости судебных решений заслуживает внимания проблема возмещения материального ущерба и причиненного вреда от совершенного преступления, на что Уполномоченный обращала внимание в своих предыдущих докладах. Своей остроты тема не потеряла.

По данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, сумма ущерба от преступлений, определенная по судебным актам в 2018 году, составила более 10 млрд руб., из которой к взысканию присуждено порядка 7,87 млрд руб., а по исполнительным документам, направленным для обращения взыскания в органы уголовно-исполнительной системы и другие организации, сумма составила чуть более 476,87 млн руб.

Из приведенной статистики следует, что до настоящего времени не созданы достаточные гарантии возмещения реального вреда, причиненного потерпевшему. Более того, отсутствуют официальные эмпирические данные по фактическому возмещению ущерба потерпевшим от преступлений. В этой связи назрела необходимость создания эффективного и действенного правового механизма обеспечения возмещения потерпевшему причиненного ущерба и морального вреда с учетом положений Конституции Российской Федерации и международных стандартов (Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью, Рекомендаций Комитета Министров Совета Европы N R (85) 11 "О положении потерпевшего в рамках уголовного права и процесса"), гарантирующих потерпевшим государственное обеспечение компенсации причиненного ущерба.

К Уполномоченному поступали также жалобы, касающиеся розыска лиц, совершивших преступления, бездействия судебных приставов-исполнителей по взысканию причиненного вреда и других вопросов, связанных с защитой прав потерпевших. По каждому обращению были приняты необходимые меры в рамках компетенции Уполномоченного.

Работа по наращиванию усилий и поиску новых форм работы в этом направлении будет продолжаться.

В 2018 году в работе Аппарата более широко стала применяться практика изучения уголовных дел, по которым производство прекращено, и материалов, по которым отказано в возбуждении уголовного дела. На основании поступивших жалоб было направлено 53 запроса в органы предварительного следствия о предоставлении таких дел и материалов для изучения на предмет законности и обоснованности принятых решений. По результатам рассмотрения истребованных дел и материалов начали готовиться заключения Уполномоченного о допущенных нарушениях закона при вынесении решений о прекращении предварительного расследования и отказе в возбуждении уголовного дела. Было подготовлено 9 таких заключений.

Новые формы работы оказались эффективными. Только по результатам рассмотрения поступивших в органы предварительного расследования запросов в 20 случаях были сразу же приняты решения о проведении дополнительных доследственных проверок и возобновлении расследования. Аналогичные решения были приняты по 9 заключениям и 14 запросам, направленным в органы прокуратуры, дознания и следствия с рекомендацией провести дополнительные проверки законности и обоснованности прекращения уголовных дел и отказов в возбуждении уголовных дел. К 13 должностным лицам, допустившим нарушения прав заявителей, приняты меры дисциплинарного воздействия.

Уполномоченным принята к рассмотрению жалоба Н. на многочисленные отказы в возбуждении уголовного дела по его заявлению о преступлении, которые надзирающим прокурором признаны законными и обоснованными. Уполномоченным запрошены материалы доследственной проверки, изучение которых позволило выявить ряд нарушений. В результате постановление об отказе в возбуждении уголовного дела Н. отменено, СУ УМВД России по г. Сургуту возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 159 УК РФ.

Подобную практику работы с жалобами потерпевших Уполномоченный будет продолжать и впредь.

В целом проблема защиты прав потерпевших, восстановления их имущественного состояния заслуживает большего внимания. Обеспечение эффективной защиты всего комплекса прав потерпевших от преступлений - насущная задача и конституционная обязанность государства. Уполномоченный, используя свой инструментарий, в значительной степени способствует ее решению. Однако сохранение системных проблем и масштабного характера нарушений свидетельствует о том, что работа по наращиванию усилий, направленных на повышение защищенности прав названной категории граждан, должна быть продолжена.

4.3. Защита прав человека в учреждениях уголовно-исполнительной системы

Традиционно в сфере пристального внимания Уполномоченного находятся вопросы защиты прав человека в местах принудительного содержания. Лишение привычной жизни, отсутствие контактов с внешним миром, нахождение вдали от родных и близких, наличие ограничений, предусмотренных режимом учреждений уголовно-исполнительной системы (далее - УИС), является серьезным испытанием для любого человека. При этом необходимо помнить, что граждане, отбывающие наказание, сохраняют все права человека и гражданина, за исключением тех, в которых они ограничены в связи с лишением свободы. Особо подчеркнем, что осужденные независимо от совершенного преступления не должны подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию.

Данное требование закреплено как на конституционном уровне (часть 2 статьи 21 Конституции Российской Федерации), так и на международном (статья 5 Всеобщей декларации прав человека). Наказание в современном обществе применяется исключительно в целях восстановления социальной справедливости, исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений (часть 2 статьи 43 УК РФ). Данная формула действующего уголовного законодательства коренным образом отличается от предыдущего, рассматривавшего наказание не только как меру принуждения, но и как кару (часть 1 статьи 20 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик 1958 года). В последние годы улучшились условия содержания в ИВС, СИЗО, колониях и тюрьмах, на более высокий уровень поднята медицинская помощь в этих учреждениях.

Однако еще встречаются вопиющие случаи жестокости, насилия и беззакония в некоторых учреждениях принудительного содержания под стражей. Это подтверждается результатами мониторинговых проверок Уполномоченного и региональных уполномоченных, прокурорскими проверками, заключениями ОНК.

В 2018 году общественность была буквально шокирована фактами издевательств в отношении осужденного к лишению свободы в ИК1 Ярославской области, которые были преданы гласности в СМИ.

По состоянию на 1 января 2019 года в учреждениях УИС содержалось 563166 человек, из них 460923 - в исправительных колониях, 1212 - в тюрьмах, 1309 - в воспитательных колониях для несовершеннолетних, в СИЗО - 99722 человека. В том числе в местах принудительного содержания находятся 18950 инвалидов и 45143 женщины, из них женщин с детьми в возрасте до 3 лет - 527 человек. Количество беременных женщин в 2018 году составило 2,8% от всех женщин, находящихся в учреждениях УИС.

В Российской Федерации отмечается позитивная тенденция к снижению количества осужденных к лишению свободы. С 2000 года численность "тюремного населения" снизилась до исторического минимума. По мнению Уполномоченного, это стало возможным благодаря либерализации уголовной и уголовно-исполнительной политики.

В частности, летом этого года вступил в силу Федеральный закон от 3 июля 2018 г. N 186-ФЗ "О внесении изменений в статью 72 Уголовного кодекса Российской Федерации", соавтором которого является Уполномоченный по прежней выборной должности депутата Государственной Думы VI и VII созывов. С вступлением в силу данного закона изменился порядок исчисления срока отбывания наказания, теперь в зачет тюремного срока идет время нахождения под стражей до приговора суда из расчета день за два в колонии-поселении и день за полтора в колонии общего режима. По оценке ФСИН России, пересмотр сроков отбывания наказания коснется 100 тыс. заключенных. В 2018 году 10,3 тыс. лиц уже освобождено из мест лишения свободы, 84,1 тыс. осужденным снижен срок наказания.

Расширен перечень статей, по которым возможно освобождение от уголовной ответственности в связи с возмещением ущерба, а также установлен запрет на применение меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении субъектов предпринимательской деятельности, обвиняемых в преступлениях экономической направленности.

Заметим также, что суды продолжают принимать решения о применении меры пресечения в виде содержания под стражей, несмотря на отсутствие свободных мест в следственных изоляторах, без учета положений пункта 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации", обязывающих суды учитывать необходимость соблюдения прав лиц, содержащихся под стражей, предусмотренных статьями 3, 5, 6 и 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод при принятии решения о заключении обвиняемых под стражу в качестве меры пресечения, о продлении сроков содержания их под стражей.

Дефицит спальных мест с учетом режимных корпусов, находящихся в аварийном состоянии, составил в СИЗО в 2018 году около 14 тыс. На балансе учреждений УИС числятся более 50 тыс. зданий и сооружений, некоторые из которых построены еще в XIX веке и находятся в аварийном состоянии.

В связи с этим важным шагом со стороны Правительства Российской Федерации стало утверждение в апреле 2018 года федеральной целевой программы "Развитие уголовно-исполнительной системы (2018-2026 годы)", направленной на решение многих проблем, связанных с обеспечением надлежащих условий содержания. Программой предусмотрены реконструкция и строительство учреждений УИС, создание дополнительных рабочих мест для осужденных, закупка нового производственного оборудования. На указанные цели государством планируется выделить почти 55 млрд руб.

В целях совершенствования механизмов защиты прав граждан в местах принудительного содержания в 2018 году вступили в действие разработанные при участии Уполномоченного нормативные правовые акты: улучшающие санитарно-гигиенические и бытовые условия содержания заключенных; устанавливающие повышенные нормы питания для женщин, кормящих матерей, инвалидов, несовершеннолетних и больных граждан; позволяющие членам общественной наблюдательной комиссии осуществлять кино-, фото- и видеосъемку в целях фиксации нарушения прав подозреваемых и обвиняемых.

Кроме того, в рамках реализации Концепции развития уголовно-исполнительной системы до 2020 года продолжается апробация аппаратно-программных комплексов, позволяющих оптимизировать порядок посещения учреждений УИС адвокатами и иными лицами. По данным ФСИН России, в настоящее время такие технологии введены в 20 СИЗО, в 2018 году услугой электронной записи на посещение лиц, содержащихся под стражей, воспользовались 9325 раз.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 3933 обращения по вопросам содержания и отбывания наказания в учреждениях УИС, что на 22,3% меньше, чем в 2017 году (5063). Одной из причин указанной динамики может служить общее уменьшение числа лиц, содержащихся в учреждениях УИС. Значительное снижение (на 41,1%) продемонстрировало количество жалоб на условия содержания в названных учреждениях, которое соотносится с активизацией мер по их реконструкции и строительству. Снизилось количество жалоб на медицинское обеспечение (на 16,3%), что свидетельствует о результативности мероприятий ФСИН России по приведению деятельности медицинской службы УИС в соответствие с основными направлениями развития здравоохранения. В ЕСПЧ в 2018 году не поступило ни одной жалобы на ненадлежащее оказание медицинской помощи лицам, содержащимся в учреждениях ФСИН России.

Однако в 2018 году резко возросло количество жалоб на применение сотрудниками УИС физической силы и специальных средств (на 83%), которое указывает на сохранение острых проблем, связанных с обеспечением законности в действиях персонала учреждений ФСИН России.

В целом принятыми Уполномоченным мерами по защите прав граждан в местах принудительного содержания в 2018 году оказано содействие в реализации и защите прав 6307 граждан, информация о нарушении которых содержалась в 104 обращениях.

Остановимся на характеристике основных групп жалоб.

Первое место по своему удельному весу занимают жалобы на неправомерные действия сотрудников уголовно-исполнительной системы. Осужденные жалуются на необоснованное и жесткое применение к ним физической силы и специальных средств. В адрес Уполномоченного поступило 152 такие жалобы, что практически в два раза превышает показатели прошлого года (в 2017 году - 83 обращения).

Еще свежи в памяти события, произошедшие с осужденным М. в ФКУ ИК1 УФСИН России по Ярославской области, когда вся страна увидела его избиение сотрудниками колонии, снятое на переносимый видеорегистратор. В этот же день было возбуждено уголовное дело в отношении 15 сотрудников учреждения по признакам преступления, предусмотренного п. "а" ст. 286 УК РФ. На момент подготовки Доклада дело в суд не направлено, виновные должностные лица пока уголовной ответственности не понесли.

Следует отметить, что о данном факте сообщали в правоохранительные органы и федеральный уполномоченный, и уполномоченный по правам человека в Ярославской области. Причем прокуратура, усмотрев состав преступления со стороны сотрудников ФКУ ИК1 УФСИН России по Ярославской области, направила материалы в следственные органы, которые отказали в возбуждении уголовного дела.

И только после придания гласности этим фактам в СМИ было возбуждено уголовное дело, расследование которого, надеемся, пройдет объективно и в разумные сроки.

К сожалению, это не единичный случай. По данным, озвученным на заседании коллегии Минюста России 1 марта 2019 года первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации, в ходе проведенных прокурорами в 2018 году проверок выявлено более 150 случаев несоблюдения в учреждениях уголовно-исполнительной системы конституционных прав личности и других злоупотреблений сотрудников УИС, по которым возбуждено 36 уголовных дел.

Частыми остаются и случаи необоснованных отказов следственными органами в возбуждении уголовных дел при нарушениях прав в УИС. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью следственных органов прокурорами только за 9 месяцев 2018 года отменено 317 незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, что значительно превысило их количество за весь 2017 год (245) и почти вдвое больше, чем за 2016 год (162).

Количество жалоб на неправомерное применение мер дисциплинарного взыскания не так велико (17), однако это не снимает остроты проблемы. В жалобах указывалось на несоразмерность вида наказания характеру проступка (нарушение правил внутреннего распорядка, в том числе: расстегнутая пуговица на одежде, незаправленная кровать, отстаивание своих интересов в разговоре с представителями власти (пререкание).

По информации Минюста России, за 2018 год 309182 человека было водворено в штрафной изолятор, карцер, дисциплинарный изолятор, переведено в помещение камерного типа, единое помещение камерного типа, одиночную камеру, из них 945 человек освобождено досрочно от данного вида наказания по разным причинам, в том числе 269 человек по состоянию здоровья, 69 человек по постановлению прокурора, что свидетельствует о несовершенстве порядка применения данных видов дисциплинарного воздействия.

При этом законодательство не содержит исчерпывающего перечня обязанностей подозреваемых, обвиняемых и осужденных, за невыполнение которых к ним может быть применено дисциплинарное взыскание, в связи с чем администрация следственных изоляторов и исправительных учреждений не ограничена в своем праве привлекать к дисциплинарной ответственности лиц, находящихся в их подчинении, по любому поводу.

По жалобе в защиту прав Ш., содержащегося в ФКУ ИК5 УФСИН России по Республике Мордовия, на вынесение взысканий по не соответствующим закону основаниям в результате прокурорской проверки, проведенной по просьбе Уполномоченного, были установлены нарушения требований закона при наложении на Ш. взысканий, а также при признании его злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания и переводе в строгие условия отбывания наказания. Незаконные постановления начальника исправительного учреждения отменены прокурором, начальнику учреждения внесено представление об устранении нарушений закона, виновные лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

Нередко обжалование осужденными факта привлечения к дисциплинарной ответственности, а также проведение проверки Уполномоченным и контрольно-надзорными органами затруднено в связи с установленными Правилами внутреннего распорядка ограничениями по хранению ими при себе различных документов, в том числе копий материалов дисциплинарных производств. С учетом этих обстоятельств предлагается внести соответствующие изменения в данный нормативный правовой акт.

Распространенность нарушений гарантированного законом права лиц, находящихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, на личную безопасность свидетельствует о наличии ряда системных проблем в деятельности учреждений, подведомственных ФСИН России, требующих усиления ведомственного контроля и прокурорского надзора.

По оценке Генерального прокурора Российской Федерации, озвученной на заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в марте 2019 года, ситуация с соблюдением прав заключенных, в том числе с применением в отношении них насилия сотрудниками ФСИН России, не демонстрирует кардинального улучшения, указанные проблемы требуют обсуждения в целях выработки путей их решения. На необходимость усиления прокурорского надзора в указанной сфере было также указано Президентом Российской Федерации.

По мнению Уполномоченного, в дополнение к существующим механизмам контроля в пенитенциарной системе необходимо формирование в Российской Федерации Национального превентивного механизма предупреждения и выявления фактов пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.

В настоящее время в Армении, Дании, Молдове, Словении, Казахстане, Узбекистане и других странах действует национальный превентивный механизм (далее - НПМ) "Омбудсман+", при котором мандат НПМ выполняется Офисом Омбудсмана совместно с представителями неправительственных организаций и организаций гражданского общества.

Внедрение модели "Омбудсман+" предполагает, что не только сама Уполномоченный и работники Аппарата будут задействованы в процессе мониторинга соблюдения прав человека в местах несвободы, но и государственные служащие и общественные помощники по договору, которые, получив от Уполномоченного определенные права для осуществления такого мониторинга, смогут посещать учреждения ФСИН России, проверять состояние прав человека, информировать о соблюдении прав обвиняемых и осужденных и мерах, которые необходимо осуществить для улучшения ситуации.

В этом механизме должны найти свое место и субъекты общественного контроля. Важно также продолжить совершенствование правовых основ их деятельности в этой сфере. Так, до настоящего времени Минздравом России не утвержден порядок посещения членами ОНК медицинских организаций, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях общего типа и специализированного типа, а также условий проведения беседы с находящимися в этих медицинских организациях лицами, разработка которого предписана пунктом 1.1 статьи 16 Федерального закона от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ.

Безусловно, нужны меры по совершенствованию системы отбора и профессиональной подготовки персонала УИС. Положительную роль в решении данных проблем в учреждениях ФСИН России должно сыграть принятие Федерального закона от 19 июля 2018 г. N 197-ФЗ, установившего основы службы в уголовно-исполнительной системе, статус ее сотрудников, гарантии их социальной защиты.

Второе место по удельному весу занимают обращения по вопросам медицинского обеспечения. Каждое пятое обращение из мест лишения свободы к Уполномоченному (20,5%) содержало претензии к своевременности и качеству оказания медицинской помощи в учреждениях УИС (в 2018 году - 806 обращений). Конструктивное взаимодействие с ФСИН России позволяло положительно решать многие поставленные в обращениях вопросы. Например, в случае отсутствия возможности оказания необходимой медицинской помощи обвиняемые, подозреваемые и осужденные направлялись на обследование и лечение в гражданские медицинские учреждения.

Жена осужденного Л., отбывающего наказание в ФКУ ИК7 УФСИН России по Тверской области, обратилась к Уполномоченному с просьбой оказать должное медицинское лечение супругу и направить его в специализированное медицинское учреждение ФСИН России. Просьба Уполномоченного удовлетворить ходатайство Л. была положительно решена руководством ФСИН России, осужденному провели дополнительное медицинское обследование в филиале "Больница N 1" ФКУЗ МСЧ78 ФСИН России (г. Санкт-Петербург).

Несмотря на адресное решение проблем в сфере оказания медицинской помощи, многие вопросы этой темы сохраняют актуальность. Так, все еще высок показатель смертности от заболеваний в учреждениях УИС (по данным Минюста России, в 2018 году в связи с заболеваниями умерли 2268 заключенных). Кроме того, в жалобах заявители часто указывают на отсутствие у обвиняемых, подозреваемых или осужденных возможности получить специализированную медицинскую помощь (стоматолога, кардиолога, эндокринолога). По мнению Уполномоченного, если такой возможности не имеется в учреждениях уголовно-исполнительной системы, необходимо шире привлекать специалистов гражданского здравоохранения. Кроме того улучшению ситуации в здравоохранении в учреждениях УИС может способствовать выделение дополнительных финансовых средств из федерального бюджета.

Определенное количество обращений к Уполномоченному поступает в связи с несоответствием условий содержания в учреждениях УИС (14,4%) требованиям уголовно-исполнительного законодательства и международным стандартам (в 2018 году - 566 обращений).

По жалобе В., отбывающего наказание в ФКУ ЛИУ4 УФСИН России по Самарской области, на действия сотрудников учреждения, изъявших у него электрообогревательный прибор, и нарушение температурного режима в помещениях учреждения Уполномоченный обратилась к прокурору Самарской области, который организовал проведение проверки и принял меры к устранению нарушений прав В. В отношении должностного лица учреждения вынесено представление о возбуждении дела об административном правонарушении по ст. 6.3 КоАП РФ.

В основном заявители жалуются на низкую температуру и переполненность камер, слабую освещенность днем и постоянно горящий свет ночью, отсутствие горячей воды, ограничения в принятии душа, длительное содержание в камере при невозможности выхода в течение дня за ее пределы, кроме часовой прогулки, нехватку спальных мест. По представленной Минюстом России информации, за 2018 год в 10 регионах санитарная площадь, приходящаяся на одного человека в следственном изоляторе, меньше установленной Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений".

Указанные проблемы требуют со стороны Правительства Российской Федерации увеличения финансирования на строительство и реконструкцию зданий и сооружений и усиления контроля за их расходованием, а также за обеспечением надлежащего исполнения персоналом УИС обязанностей в части создания для заключенных необходимых условий содержания.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 528 обращений (13,4%) по вопросу перевода для дальнейшего отбывания наказания в иное исправительное учреждение, расположенное ближе к дому.

По обращению осужденного Ш., отбывающего наказание в учреждении ФКУ ИК6 УФСИН России по Самарской области, по вопросу его перевода в исправительное учреждение, расположенное ближе к месту проживания родителей в Республике Татарстан, после проведения инициированной Уполномоченным проверки ФСИН России было принято решение удовлетворить его ходатайство о переводе.

По убеждению Уполномоченного, направление в исправительное учреждение, расположенное за многие тысячи километров от места проживания родственников, лишает осужденного необходимой моральной поддержки и не способствует его исправлению. Принимая во внимание необходимость решения этого вопроса на законодательном уровне, Уполномоченный обратилась к Президенту Российской Федерации, который поручил рассмотреть данную инициативу. Законопроект, направленный на закрепление правила отбывания осужденным наказания в регионе своего проживания, в настоящее время находится на рассмотрении в Правительстве Российской Федерации.

В 2018 году зарегистрировано 295 обращений к Уполномоченному по теме освобождения от наказания, или 7,5% от обращений граждан, содержащихся в учреждениях УИС. По вопросам условно-досрочного освобождения - 126 обращений (3,2% от числа жалоб, поступивших из мест лишения свободы), освобождения от дальнейшего отбывания наказания по болезни - 85 обращений (2,2%), помилования - 68 (1,7%) и амнистии - 14 обращений (0,4%).

Наибольшую обеспокоенность вызывает ситуация с освобождением заключенных в связи с тяжелой болезнью.

По данным Минюста России, в 2018 году осужденными направлено в суды 4202 ходатайства об освобождении от дальнейшего отбывания наказания в связи с тяжелой болезнью. Из их числа лишь 2438 осужденных были освобождены (58,0%), 1055 отказано в освобождении либо ходатайства не были рассмотрены судом (25,1%), 709 осужденных (16,9%) скончались до начала слушания дела в суде либо до вступления решения суда об их освобождении в законную силу.

В целях защиты прав осужденных, имеющих основания для освобождения от отбывания наказания по болезни, Уполномоченным разработаны и направлены в Минюст России предложения о внесении изменений в статью 81 УК РФ, предусматривающие освобождение от отбывания наказания в связи с тяжелой болезнью без дополнительных условий, предъявляемых к осужденным. Уполномоченный надеется на поддержку соответствующего законопроекта.

Анализ обращений к Уполномоченному свидетельствует об актуальности проблемы реализации права на условно-досрочное освобождение.

Так, по обращению осужденного Т., содержащегося в ФКУ ИК9 УФСИН России по Республике Карелия, по вопросу отмены необоснованно наложенных дисциплинарных взысканий и отказе в удовлетворении ходатайства об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания Уполномоченным направлены запросы в прокуратуру Республики Карелия и Судебную коллегию по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации. По результатам их рассмотрения три необоснованно наложенных на осужденного дисциплинарных взыскания были отменены, а судебные акты об отказе в условно-досрочном освобождении Т. пересмотрены, судом принято решение об удовлетворении соответствующего ходатайства.

В судах при рассмотрении ходатайства об условно-досрочном освобождении вопреки разъяснениям постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2009 г. нередко, принимая решение об отказе в условно-досрочном освобождении, в качестве главного аргумента указывают характеристику осужденного и имеющееся у него дисциплинарное взыскание без учета других обстоятельств.

Обращения в защиту прав лиц, содержащихся в учреждениях УИС, свидетельствуют и о других проблемах. В их числе: обеспечение гарантий прав женщин-осужденных, создание надлежащих условий содержания лиц с ограниченными возможностями, обеспечение трудовой занятости осужденных, оказание правовой и адвокатской помощи лицам, находящимся в учреждениях УИС, и др.

В целом, по мнению Уполномоченного, назрела необходимость преобразований в уголовно-исполнительной системе, направленных на усиление гарантий прав и свобод находящихся там лиц, укрепление законности и правопорядка в ее учреждениях. На основе широкого диалога власти и гражданского общества важно выйти на решения, которые бы обеспечили приоритеты ценности личности в деятельности УИС, уважения и охраны прав, свобод и законных интересов осужденных, законности применения средств их исправления, их правовую защиту и личную безопасность при исполнении наказаний. Эти ориентиры могли бы найти отражение в новой Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, которая заменит действующую концепцию, срок которой истекает в 2020 году. Составной частью нововведений могло бы стать создание Национального превентивного механизма предупреждения и выявления фактов пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.

4.4. Защита прав человека при производстве по делам об административных правонарушениях

Актуальность защиты прав человека при производстве по делам об административных правонарушениях обусловлена прежде всего масштабами данной категории дел. Ежегодно только в области дорожного движения выявляется порядка 100 млн административных правонарушений. В суды общей юрисдикции в 2018 году поступило более 7 млн дел об административных правонарушениях (в 2017 году - 6,5 млн), по итогам их рассмотрения привлечены к административной ответственности свыше 5,9 млн человек (в 2017 году - 5,5 млн). Наиболее часто за совершение административных правонарушений суды назначали наказание в виде штрафа (более 4,2 млн лиц), ареста (свыше 946 тыс.), обязательных работ (свыше 327 тыс.).

Работа по усилению правовых гарантий участников производства по административным делам на федеральном и региональном уровнях ведется постоянно и комплексно, и 2018 год не стал исключением. В КоАП РФ внесены соответствующие изменения: введена новая мера обеспечения исполнения постановления о назначении административного наказания за незаконное вознаграждение от имени юридического лица - арест имущества; нормами об использовании систем видео-конференц-связи расширены возможности для участия сторон в судебном заседании; предусмотрена возможность установления факта употребления водителем транспортного средства алкогольных веществ по крови.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 358 обращений по вопросам производства по делам об административных правонарушениях. Это на 10% больше, чем в 2017 году (334 обращения). При этом подавляющее большинство из них касалось производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения (261 обращение).

Мотивы традиционны: нарушения, допущенные при возбуждении дел; несправедливость при применении мер обеспечения; несогласие с постановлениями о наложении административных взысканий; споры по вопросам обращения постановления о наложении административного взыскания к исполнению.

Преобладающее число обращений - каждое третье - касалось вопросов возбуждения дел об административных правонарушениях. Заявители жаловались на нарушения при составлении протоколов об административных правонарушениях, бездействие органов власти при получении сообщений о совершении административных правонарушений. По ряду жалоб благодаря вмешательству Уполномоченного права граждан были восстановлены.

К Уполномоченному обратился Ч. с жалобой на действия государственного инспектора Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области Г. при составлении протокола об административном правонарушении по ч. 1 ст. 8.38 КоАП РФ (нарушение правил охраны водных биологических ресурсов). По результатам проверки, проведенной прокуратурой Курганской области по ходатайству Уполномоченного, административный материал в отношении Ч. возвращен судом в Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области для устранения недостатков. В последующем дело прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения. За допущенные нарушения инспектор Г. привлечен к дисциплинарной ответственности. Курганской межрайонной природоохранной прокуратурой директору Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области внесено представление, которое удовлетворено.

Каждое четвертое из поступивших обращений было связано с применением мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Как следует из жалоб граждан, нарушения со стороны должностных лиц допускались при осуществлении целого ряда процессуальных действий, включая доставление, освидетельствование на состояние опьянения и др.

К Уполномоченному поступило заявление П.Г. о неправомерных действиях сотрудников отделения полиции по Нестеровскому муниципальному району МО МВД России "Гусевский" (Калининградская область) в отношении ее сына П.И., привлеченного к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.20 КоАП РФ (потребление (распитие) алкогольной продукции в местах, запрещенных федеральным законом). На основании аргументированного обращения Уполномоченного Гусевской городской прокуратурой Калининградской области проведена проверка, факт невручения П.И. копии протокола об административном правонарушении нашел свое подтверждение. Также установлено, что в нарушение КоАП РФ протокол о доставлении П.И. в отделение полиции не составлялся. По результатам начальнику вышеназванного отделения полиции направлено представление об устранении нарушения закона, которое удовлетворено.

Доля обращений по вопросам наложения административных взысканий составила 24%. В жалобах указывалось на ошибки при оценке доказательств правоприменительными органами, иные нарушения процессуальных норм, повлекшие вынесение необоснованных постановлений по делам об административных правонарушениях.

К Уполномоченному обратился Б. с жалобой на необоснованное привлечение к административной ответственности по ч. 2 ст. 12.27 КоАП РФ (оставление водителем места ДТП, участником которого он являлся). Постановлением Нагатинского районного суда г. Москвы, оставленным без изменения решением Московского городского суда, Б. признан виновным в совершении указанного административного правонарушения при том, что материалы дела не содержали исчерпывающих доказательств участия автомобиля под управлением Б. в дорожно-транспортном происшествии (в суде не допрошены сотрудник ДПС и потерпевший, не проводился совместный осмотр транспортных средств). По итогам рассмотрения обращения Уполномоченного в защиту Б. прокуратурой г. Москвы принесен протест, который заместителем председателя Московского городского суда удовлетворен. Состоявшиеся в отношении Б. судебные решения отменены, производство по делу прекращено.

Ряд обращений к Уполномоченному поступал в связи с нарушением порядка взыскания штрафов. В соответствии с действующим законодательством с лица, не оплатившего в полном объеме административный штраф в срок, он взыскивается в двойном размере. Вместе с тем имеются случаи, когда суды при назначении такого наказания не только не учитывают отсутствие умысла виновного на совершение соответствующего правонарушения, но и неверно рассчитывают подлежащий выплате административный штраф.

К Уполномоченному поступила жалоба Т., привлеченного к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ (уклонение от исполнения административного наказания) в связи с неуплатой всей суммы штрафа в размере 2,5 тыс. руб. Размер штрафа, назначенного Т. мировым судьей, составил 5 тыс. руб. Указанное постановление оставлено в силе решением судьи Люблинского районного суда г. Москвы. Но судами не было учтено, что Т. в 20-дневный срок уплатил половину суммы штрафа, а значит, справедливо счел, что освобожден от уплаты всей суммы. После обращения Уполномоченного в прокуратуру г. Москвы по результатам прокурорской проверки принесен протест, который удовлетворен Московским городским судом.

Около 6% обращений касались вопросов производства по исполнению постановлений о наложении административных наказаний. В числе наиболее чувствительных проблем в рамках указанной тематики необходимо отметить обеспечение надлежащих условий содержания при административном аресте.

В жалобе Ж., привлеченного к административной ответственности и подвергнутого административному аресту на 10 суток, сообщалось о ненадлежащем санитарном состоянии специального приемника для содержания лиц, подвергнутых административному аресту (далее - спецприемник) УМВД России по г. Ростову-на-Дону и нарушении условий содержания в нем административно задержанных лиц. Уполномоченным совместно с прокуратурой г. Ростова-на-Дону была проведена проверка. Нарушения федерального законодательства, регламентирующего вопросы технического, санитарного и противопожарного состояния спецприемника, подтвердились. В связи с этим начальнику УМВД России по г. Ростову-на-Дону 1 марта 2018 г. внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства, которое рассмотрено и удовлетворено. Должностное лицо спецприемника, допустившее нарушения, привлечено к дисциплинарной ответственности.

Более 5% обращений касалось вопросов обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях. Заявители указывали на случаи отказов в восстановлении пропущенных сроков обжалования постановления по делу, в повторном рассмотрении дел в вышестоящих судебных инстанциях. В ходе рассмотрения указанной категории обращений Уполномоченный оказывала содействие в устранении нарушений, послуживших препятствием для такого обжалования.

К Уполномоченному поступило обращение Н., в котором заявитель сообщил о проблеме обжалования постановления ОМВД России по Дюртюлинскому району от 2 января 2018 г. о наложении административного взыскания по ст. 20.21 КоАП РФ (появление в общественных местах в состоянии опьянения) ввиду его преждевременного (до вступления в законную силу) исполнения. Для проведения проверки Уполномоченным было направлено требование в прокуратуру Республики Башкортостан, которая по результатам проверки в связи с допущенным нарушением требований КоАП РФ в адрес начальника названного территориального органа МВД России внесла представление.

Из общего числа поступивших к Уполномоченному жалоб в сфере производства по делам об административных правонарушениях по 134 были проведены проверки совместно с другими государственными органами, по 224 жалобам даны разъяснения по существу поставленных заявителями вопросов. Оказано содействие в защите прав граждан по 24 обращениям.

Анализ поступающих к Уполномоченному жалоб позволяет выделить ряд проблем, связанных с пробелами и недостатками действующего нормативного правового регулирования, в том числе невозможности органам публичной власти эффективно реагировать на сообщения о нарушении тишины и покоя граждан в ночное время. По данной тематике в 2018 году к Уполномоченному поступило 25 обращений.

Причиной бездействия властей в большинстве случаев служит неопределенность правомочий, связанных с возбуждением дел указанной категории. Процесс передачи посредством соглашений полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях от региональных властей органам МВД России движется крайне медленно. В течение нескольких лет МВД России заключено лишь 16 соглашений с субъектами Российской Федерации. В основе "проволочки" лежат как финансовые, так и правовые сложности. В частности, в большинстве регионов отсутствует нормативное закрепление полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации.

Смягчению негативных последствий в сложившейся ситуации способствовало принятие Конституционным Судом Российской Федерации постановления, в соответствии с которым сотрудники полиции вне зависимости от наличия соглашений между МВД России и региональными властями обязаны привлекать к ответственности виновных в нарушении законов субъектов Российской Федерации, регулирующих общественный порядок и общественную безопасность.

Поиск эффективного решения, по мнению Уполномоченного, должен быть продолжен органами государственной власти субъектов Российской Федерации во взаимодействии с МВД России. В целях решения указанной проблемы Уполномоченный рекомендует органам власти субъектов обеспечить закрепление полномочий своих должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных региональным законодательством.

Сохраняют актуальность проблемы соблюдения прав при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, затрагивающие осуществление таких процессуальных действий, как административное задержание, медицинское освидетельствование на состояние опьянения и отстранение от управления транспортным средством, изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения.

В поступающих к Уполномоченному обращениях поднималась проблема права административно задержанных лиц на телефонный разговор. Необходимо отметить, что в КоАП РФ такого права у лица, подвергнутого административному задержанию, нет. Оно предусмотрено лишь для лиц, задержанных сотрудниками полиции. В связи с тем, что административное задержание вправе осуществлять должностные лица иных правоохранительных и контрольно-надзорных органов, образовался правовой пробел, и вопрос о предоставлении задержанному права на телефонный звонок до сих пор не урегулирован. С учетом изложенного целесообразно предусмотреть такое право в КоАП РФ по аналогии с задержанием в уголовном процессе (часть 1 статьи 96 УПК РФ).

В ряде случаев у граждан возникают вопросы к должностным лицам, когда в ходе производства по делам об административных правонарушениях в качестве меры обеспечения законности они изымают мобильные электронные устройства и изучают содержащиеся в них сведения. Очевидно, что смартфоны являются не просто коммуникационным устройством, но и средством накопления персональных данных, доступ к которым обычно санкционируется судом. В этой связи при изъятии мобильного электронного устройства его обладателю должны быть предоставлены гарантии защиты права на неприкосновенность частной жизни. Это может быть обеспечено путем детальной регламентации в КоАП РФ процедуры доступа должностных лиц к содержимому портативных цифровых устройств граждан, а также оснований и порядка их изъятия.

Особого внимания заслуживают жалобы, связанные с необеспечением права на получение квалифицированной юридической помощи. КоАП РФ не предусматривает случаев обязательного оказания юридической помощи лицу, привлекаемому к административной ответственности.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации вопрос о необходимости предоставления лицу, привлекаемому к административной ответственности, права на получение бесплатной юридической помощи может приобретать конституционное значение в тех случаях, когда степень реального вторжения в его конституционные права и свободы сопоставима с мерами уголовно-правового воздействия. В этой связи Конституционный Суд Российской Федерации указал на возможность конкретизации в КоАП РФ условий обеспечения юридической помощи лицам, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении. Однако до сих пор изменения в законодательство не внесены, вследствие чего сохраняется опасность несоблюдения права граждан на доступ к юридической помощи.

К Уполномоченному обратился К. в защиту прав П., который длительное время содержался в 53-м отделении полиции УМВД России по Приморскому району г. Санкт-Петербурга и в 36-м отделении полиции УМВД России по Выборгскому району г. Санкт-Петербурга без оформления документов, являющихся основанием для его административного задержания. При этом было допущено необоснованное ограничение права П. на квалифицированную юридическую помощь, сотрудниками полиции к К. не допускался защитник, ему не давали возможности знакомиться с материалами дела. По просьбе Уполномоченного ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области в результате проверки установило, что сотрудниками полиции допущены нарушения норм КоАП РФ при составлении административных материалов в отношении П. По факту выявленных нарушений виновные сотрудники привлечены к дисциплинарной ответственности.

Учитывая изложенное, Уполномоченный считает возможным дать рекомендацию Правительству Российской Федерации предусмотреть в КоАП РФ норму, регламентирующую участие защитника в судебном заседании по делам об административных правонарушениях, наказания за которые по тяжести и последствиям аналогичны уголовному наказанию (например, административный арест, лишение специального права).

Равным образом в КоАП РФ должна быть урегулирована проблема реализации принципа состязательности при производстве по делам об административных правонарушениях. При рассмотрении судом указанной категории дел в ряде случаев суд де-факто вынужден брать на себя отдельные функции стороны обвинения, что сказывается на беспристрастности принятия судебных решений. Проблема обеспечения состязательности при производстве по делам об административных правонарушениях нашла отражение в пилотном постановлении Европейского суда по правам человека от 20 сентября 2016 г. "Карелин против Российской Федерации", которое в настоящее время прорабатывается федеральными органами. По информации Минюста России, изучение основных подходов к решению указанной проблемы планируется до мая 2019 года. Дальнейшее ее урегулирование остается в сфере внимания Уполномоченного.

В числе современных тенденций развития законодательства об административных правонарушениях можно выделить расширение использования средств видеофиксации, упрощение и автоматизацию производства по указанной категории дел, рост оперативности процессуальных действий. Во многом указанным тенденциям способствует совершенствование информационных технологий, повышение их доступности для граждан. По мнению Уполномоченного, потенциал, связанный с использованием информационных технологий, может сыграть значимую роль при обеспечении участия граждан в выявлении и пресечении административных правонарушений. В этой связи Уполномоченным поддерживается внесенный в Государственную Думу законопроект N 291354-7, которым устанавливается возможность вынесения постановлений о назначении административного наказания за отдельные правонарушения в области дорожного движения без составления протокола в случае их видеофиксации гражданами.

Глава 5

Защита прав отдельных категорий граждан

5.1. Защита прав женщин

В современном мире вопрос о правах женщины является предметом самого пристального внимания. Не обеспечивать, а тем более ущемлять права женщин, без которых немыслима человеческая жизнь, - значит протестовать против самой природы и прогресса, замедлять ход истории и не слышать голоса времени.

В этой связи важное значение для всего прогрессивного человечества имеет последовательная и всесторонняя реализация положений принятого в 2015 году Генеральной ассамблеей ООН документа "Цели в области устойчивого развития до 2030 года", где обеспечение гендерного равенства и расширение прав и возможностей всех женщин и девочек, а также ликвидация всех форм дискриминации по признаку пола является одной из основных целей преобразования мира.

В этом направлении в России осуществлен внушительный комплекс мероприятий, позволивший достигнуть определенного прогресса: до 69% вырос индекс предпринимательской активности женщин, а также число общественно значимых социальных проектов, реализуемых женщинами, увеличилось количество женщин-волонтеров и благотворительных организаций. По доле женщин - топ-менеджеров компаний мы входим в тройку лидеров в мире. Женщины в России занимают высокие посты членов российского Правительства, министров, губернаторов, сенаторов и депутатов, руководителей подразделений военных структур и правоохранительных органов.

Однако, несмотря на ярко выраженную тенденцию к повышению роли женщин во всех сферах жизни российского общества, целый ряд вопросов, связанных с защитой их прав, к сожалению, остается не до конца решенным. Это и существующие стереотипы в обществе о социальной роли женщины, и конкуренция между традиционными семейными ценностями и возможностями реализации женщиной всей полноты предоставленных ей прав и свобод, и дискриминация по признаку пола, и такое ужасное явление, как семейное насилие. Число женщин-политиков и женщин, занимающих высокие государственные должности, значительно меньше, чем мужчин. Их доля в органах власти высших уровней составляет не более 18%, тогда как в среднем в Европе она - больше 40%. По числу женщин в парламенте Россия находится на 100-м месте в мире - между Гвинеей-Бисау с Румынией (99-е место) и Нигерией (101-е). В науке на руководящих должностях также чаще оказываются мужчины: 65% мужчин и 35% женщин, несмотря на то, что женщин-ученых в целом больше.

Данная ситуация, безусловно, складывается и в силу естественных причин, связанных в первую очередь с браком и материнством, вынуждающим женщин приостановить карьеру либо работать не в полную силу. В своем Докладе о ходе достижения целей в области устойчивого развития Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерреш обратил внимание на то, что женщины в среднем проводят в три раза больше времени, занимаясь неоплачиваемой домашней работой и уходом за членами семьи, чем мужчины. При этом многие женщины продолжают трудовую деятельность. Такая непомерная нагрузка на женский организм, помимо отрицательного социального аспекта, имеет и медицинский, так как нередко приводит к тяжелым заболеваниям, депрессиям и даже суицидам. Поэтому женская тема требует особого внимания и поддержки со стороны общества и государства.

Уполномоченный считает большим шагом вперед принятие в нашей стране первой в истории российского общества Национальной стратегии действий в интересах женщин на 2017-2022 годы, которая направлена на увеличение выявляемости злокачественных заболеваний; повышение доступности квалифицированной медицинской помощи; усиление профилактики профессиональных заболеваний; снижение уровня материнской смертности; сокращение разницы в оплате труда мужчин и женщин; сокращение числа рабочих мест с вредными или опасными условиями труда, на которых работают женщины; сокращение числа случаев насилия в отношении женщин; увеличение доли женщин среди лиц, замещающих должности государственной гражданской и муниципальной службы, и т.п.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 марта 2018 г. N 420-р утвержден План мероприятий по реализации в 2018 году первого этапа Данной стратегии.

Один раз в три года в России проводится Евразийский женский форум под эгидой Председателя верхней палаты Парламента В.И. Матвиенко, который является поистине крупнейшей авторитетной международной площадкой для обсуждения роли женщин в современном обществе. В 2018 году в рамках форума собралось более 1000 женщин-лидеров из более чем 110 стран мира, а также представителей ведущих международных организаций. Тогда же впервые в России собралась "Женская двадцатка" (W20).

В ходе работы пленарного заседания Евразийского женского форума Уполномоченный привлекла внимание участников к проблеме отсутствия специальных стандартов прав и свобод женщин, попавших в места лишения свободы, в частности отметила, что для женщин, например, не должно быть таких суровых наказаний, как для мужчин; женщину должны отпускать к ребенку вне колонии при условии ее положительной характеристики; для женщин нужно создать реальные гарантии и стандарты ресоциализации. В итоговом документе II Евразийского женского форума участники мероприятия призвали государства и международные организации расширять возможности женщин во всех сферах деятельности и содействовать реализации их потенциала.

В целях поддержки и продвижения проектов и программ женщин, реализации итогового документа II Евразийского женского форума при Совете Федерации создан постоянно действующий консультативный орган - Совет Евразийского женского форума (далее - Совет), обеспечивающий реализацию итогового документа II Евразийского женского форума, поддержку и продвижение инициатив, проектов и программ женщин.

В 2018 году к Уполномоченному от женщин поступило более 15 тыс. обращений по различным вопросам правозащитной тематики. В защиту прав женщин было адресовано 440 обращений (в 2017 году - 616, в 2016 году - 582). Если динамика и характер обращений не претерпели существенных изменений, то их общее число сократилось почти на треть (28,6%). Причиной снижения обращений к Уполномоченному прежде всего является успешная государственная политика, проводимая в последние годы, в том числе принятие и реализация названных ранее стратегических документов.

Как показывает практика, женщины обращаются к Уполномоченному с жалобами по самому широкому кругу проблем, начиная от семейных споров и заканчивая уголовно-правовыми вопросами.

В представленном параграфе речь пойдет о тематике обращений, которая сегодня важна для женщины именно в контексте обеспечения равных возможностей с мужчинами, справедливости и достойной жизни.

Структура данных обращений корреспондирует сложившимся ранее тенденциям: наибольшее количество поступило по вопросам охраны семьи, материнства, отцовства и детства - 373, что составляет 85% от общего числа обращений по данной тематике. Остальные касались вопросов невыплаты пособий по беременности и родам, при рождении ребенка и по уходу за ребенком, отсрочки отбывания наказания осужденным беременным женщинам и осужденным женщинам, имеющим малолетних детей, защиты трудовых прав и других вопросов.

В Российской Федерации значительное число женщин, которые воспитывают детей в одиночку, имеют низкие доходы. Согласно сведениям Росстата, количество одиноких матерей, получивших пособия на детей в 2016 году, составляло 955 тыс., в 2017 году - 859 тыс. Довольно часто к Уполномоченному поступают обращения женщин с просьбой оказать содействие в преодолении трудных жизненных ситуаций, с которыми сталкиваются их семьи.

К Уполномоченному обратилась С., одна воспитывающая несовершеннолетнего ребенка-инвалида 2007 г.р., с жалобой на нарушение социальных прав своей семьи. В связи с образовавшейся задолженностью за потребленную электрическую энергию в квартиру, в которой проживает семья, была прекращена подача электроэнергии. Кроме того, заявительница сообщала о нарушениях в деятельности организации, осуществляющей управление жилищным фондом. После обращения Уполномоченного в правительство Челябинской области семья поставлена на учет в МУ "Комплексный центр социального обслуживания населения г. Трехгорного" по категории "семья, находящаяся в трудной жизненной ситуации" для предоставления социально-педагогических, социально-психологических и консультативных услуг. Также семье выделено единовременное социальное пособие.

К сожалению, многие одинокие женщины, чтобы прокормить своих детей, вынуждены искать дополнительные источники дохода, за что подвергаются необоснованному преследованию со стороны различных органов и организаций в нарушение принципа справедливости. В таких случаях Уполномоченному приходится вмешиваться в ситуацию и защищать права женщин.

К Уполномоченному поступило обращение в защиту права на справедливое судебное разбирательство Ж., которая является матерью-одиночкой, воспитывает двух несовершеннолетних детей и в связи с отсутствием работы встала на учет в центр занятости. По просьбе знакомых Ж. помогала с уборкой в кафе. Подработка постоянный характер не носила, трудовой деятельностью в кафе она не занималась. Тем не менее в отношении Ж. было возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 159.2 УК РФ (мошенничество при получении выплат), и приговором суда ей назначено наказание в виде обязательных работ сроком на 120 часов. Уполномоченный незамедлительно обратилась к прокурору Саратовской области. В результате апелляционным приговором Пугачевского районного суда Саратовской области от 19 октября 2018 г. обвинительный приговор отменен, Ж. оправдана за отсутствием в ее деянии состава преступления, за ней признано право на реабилитацию.

Еще одна системная проблема, по мнению Уполномоченного, связана с насилием в отношении женщин, которое, к сожалению, продолжает оставаться неприемлемой и самой жесткой формой дискриминации по половому признаку. По данным ВЦИОМ, проблема насилия в отношении женщин для большинства россиян (73%) является важной. Женщины (79%) чаще остальных говорят о значимости этого вопроса. Треть респондентов (32%) утверждают, что женщины в нашей стране нередко сталкиваются с физическим насилием (не сексуального характера). Сами опрошенные женщины (38%) говорят об этом чаще, чем мужчины (25%). Угрозу стать жертвой насилия в семье видят 49% среди опрошенных женщин.

Уполномоченному стало известно о вопиющем случае, произошедшем в г. Москве 10 февраля 2018 г. 47-летняя женщина выбросилась с третьего этажа дома, спасаясь от мужа, угрожавшего ножом, и сломала себе позвоночник. В результате проверки, проведенной по ходатайству Уполномоченного, установлено, что муж потерпевшей покушался на ее убийство. Возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 119 УК РФ.

К сожалению, приходится констатировать, что действующее законодательство не в полной мере способно защитить женщину от семейного насилия. На протяжении 20 лет в обществе так и не был найден консенсус о целесообразности принятия закона о противодействии насилию в семье. В ежегодном отчете Всемирного банка Women, Business and the Law 2018, опубликованном 23 апреля 2018 года, Россия попала в список стран с несовершенным законодательством по защите женщин от насилия наравне с рядом других государств.

Поэтому Уполномоченный обращает внимание Правительства Российской Федерации на сохранение актуальности высказанной в Докладе за 2017 год рекомендации рассмотреть возможность разработки проекта комплексного федерального закона "О противодействии насилию в семье".

Необходимо отметить, что рекомендация Уполномоченного отчасти нашла отклик. Вопросы профилактики насилия в отношении женщин включены в Национальную стратегию действий в интересах женщин на 2017-2022 годы, в план мероприятий по ее реализации в 2018 г., в Концепцию государственной семейной политики на период до 2025 года. В соответствии с решениями, принятыми на заседании Координационного совета при Правительстве Российской Федерации по реализации Национальной стратегии в интересах женщин, Минтрудом России совместно с МВД России сформирована рабочая группа по направлению "Профилактика и предупреждение социального неблагополучия и насилия в отношении женщин". Формируется план мероприятий по реализации данного направления. Сотрудники Аппарата Уполномоченного вошли в состав указанной рабочей группы.

Указанный закон позволил бы легализовать чрезвычайно позитивную практику функционирования кризисных центров помощи женщинам и детям, которая сегодня получила развитие во многих регионах России.

В 2018 г. в целях осуществления мониторинга ситуаций, связанных с насилием в семье, в том числе в отношении женщин и детей, получения информации об организации помощи пострадавшим представители Уполномоченного посетили ГБУ "Кризисный центр помощи женщинам и детям" Департамента труда и социальной защиты населения г. Москвы.

С 2014 г. в Кризисном центре получили убежище 1383 человека (625 женщин и 758 детей). С 2014 по 2018 г. за психологической помощью в Центр поступило 44453 очных обращения и 23875 обращений по телефону доверия. В основном женщины обращались в Кризисный центр в связи со следующими жизненными ситуациями: семейное насилие - 97% (физическое - 62%; экономическое и психологическое - 35%); иные обстоятельства - 3%.

В ноябре 2018 года совместно с Санкт-Петербургским филиалом Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" при поддержке уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге был проведен международный круглый стол "Домашнее насилие - одна из форм дискриминации в отношении женщин", в котором принял участие представитель Уполномоченного. Участники круглого стола предложили создать систему взаимодействия органов власти, общественных организаций, социальной рекламы и специалистов по данному вопросу. Уполномоченный поддерживает данную инициативу и с целью оказания пострадавшим от домашнего насилия женщинам необходимой помощи выражает готовность заключить соглашения о взаимодействии с неправительственными организациями, занимающимися проблемами реабилитации женщин, а также открыть единую всероссийскую горячую линию для того, чтобы понять масштабы этого явления в рамках всей страны.

Уполномоченный в своей деятельности особое внимание уделяет вопросам защиты прав и законных интересов женщин, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы. По состоянию на 1 января 2019 года в учреждениях уголовно-исполнительной системы содержалось 45143 женщины (-2589 к 1 января 2018 года), в том числе 36253 (-2442 к 1 января 2018 года) - в исправительных колониях, лечебных исправительных учреждениях, лечебно-профилактических учреждениях и 8890 (-147 к 1 января 2018 года) - в следственных изоляторах и помещениях, функционирующих в режиме следственного изолятора при колониях. В 13 домах ребенка при женских колониях проживало 484 ребенка.

В Докладе за 2017 год Уполномоченным поднимался вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования положений уголовно-исполнительного законодательства в части улучшения условий содержания под стражей женщин, оснований освобождения от отбывания наказания беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей.

Либерализация уголовно-исполнительной политики государства повлияла на сокращение количества осужденных среди женщин. Вместе с тем проблемы в сфере защиты прав осужденных женщин, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, все еще остаются актуальными, о чем свидетельствуют поступающие к Уполномоченному обращения.

Наиболее часто осужденными женщинами поднимаются вопросы условий содержания, медицинского обеспечения, перевода в иное исправительное учреждение (ближе к семье), трудоустройства, освобождения от отбывания наказания, предоставления отсрочки в его исполнении, объявления амнистии. Отрадно отметить, что жалоб по вопросам неоказания надлежащей медицинской помощи при родах и в постродовой период в адрес Уполномоченного в 2017-2018 годы не поступало. Это свидетельствует о том, что в последние годы удалось значительно улучшить условия содержания женщин, проделана значительная работа по совершенствованию материально-технической базы домов ребенка, улучшению качества оказания им медицинской помощи, представлению мер социальной поддержки женщинам, родившим детей в исправительных колониях и следственных изоляторах.

Одной из основных проблем остается вопрос социальной адаптации женщин, освободившихся из мест лишения свободы, и оказание им помощи в ресоциализации. К сожалению, в России до сих пор не учреждена служба пробации, одной из основных функций которой могло бы стать оказание помощи условно-досрочно освобожденным женщинам с целью их вовлечения в общественную жизнь.

5.2. Защита прав лиц с ограниченными возможностями (инвалидов)

В России на 1 января 2018 года проживали 12111 тыс. инвалидов. Из них 3,5 млн человек трудоспособного возраста. По данным Росстата, в 2018 году доля работающих инвалидов от общего их числа составила 14,3%, из них осуществляли трудовую деятельность 1038 тыс. инвалидов III группы, 557 тыс. инвалидов II группы, 49 тыс. инвалидов I группы.

Российская Федерация в рамках Конвенции ООН "О правах инвалидов", ратифицированной в 2012 году, выполняет обязательства по отношению к людям с ограниченными возможностями здоровья. При этом Уполномоченный во взаимодействии с другими компетентными органами постоянно участвует в совершенствовании законодательства и правоприменительной практики, направленной на повышение защищенности прав инвалидов.

Системным правовым актом, определяющим основные положения правового статуса данной категории граждан, в настоящее время является Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". В 2018 году он был дополнен двумя важными нормами, направленными на повышение гарантий прав инвалидов: об информировании по поводу предоставления мер социальной защиты и расширении перечня факторов, которые должны учитываться при определении объема финансирования льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг.

Положительную роль в расширении доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры должны сыграть вступившие в силу в январе 2018 года изменения законодательства, конкретизирующие нормы, согласно которым возле указанных объектов выделяется не менее 10% мест (но не менее одного места) для бесплатной парковки транспортных средств, управляемых инвалидами.

Федеральным законом в качестве лицензионного требования для вещателей телеканалов установлено обеспечение доступности продукции СМИ для инвалидов по слуху в объеме не менее 5% объема вещания в неделю. Также с 1 января 2019 года субъекты Российской Федерации наделены правом распространять компенсацию расходов по уплате взноса на капремонт на собственников жилых помещений, достигших возраста 70 или 80 лет и проживающих в составе семьи, состоящей только из совместно проживающих неработающих граждан пенсионного возраста и/или неработающих инвалидов I и II группы (в размере 50 и 100% соответственно).

Кроме того, с 1 января 2019 года органы местного самоуправления вправе участвовать в организации и финансировании индивидуальной помощи незанятому инвалиду при его трудоустройстве, создании условий для осуществления им трудовой деятельности и ускорения его профессиональной адаптации на рабочем месте, а также формирования пути его передвижения до места работы и обратно и по территории работодателя.

В части лекарственного обеспечения лиц, страдающих редкими (орфанными) заболеваниями, принят федеральный закон, расширяющий перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, для лечения которых лекарственные препараты централизованно закупаются за счет средств федерального бюджета.

Повышение гарантий прав инвалидов осуществляется и на уровне подзаконных нормативных правовых актов. Так, постановлением Правительства Российской Федерации в Правила признания лица инвалидом внесены изменения в части совершенствования порядка прохождения медико-социальной экспертизы, расширения реабилитационной программы, дополнения списков заболеваний, дающих возможность получить группу инвалидности. Кроме того, в Правилах дорожного движения Российской Федерации для транспортных средств, управляемых инвалидами или перевозящих инвалидов, смягчены запреты, касающиеся правил стоянки.

Несмотря на значительные достижения в интеграции инвалидов в жизнь общества, способствовавшие снижению количества жалоб в адрес Уполномоченного, защита личных и социальных прав людей с ограниченными возможностями здоровья все еще остается весьма актуальной проблемой.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 317 обращений от граждан с ограниченными возможностями здоровья, что на 53% меньше, чем в 2017 году (675 обращений).

В структуре и характере обращений сохраняются тенденции прошлого года.

Наиболее часто граждане обращались по вопросам установления группы инвалидности (116 обращений). В числе значимых вопросов остаются: пребывание инвалидов в стационарных учреждениях, а также трудности, с которыми сталкиваются лица с ограниченными возможностями при установлении льгот, в том числе на бесплатное лекарственное обеспечение.

Вопросы обеспечения техническими средствами реабилитации, охраны здоровья, пенсионного обеспечения, создания доступной среды, обеспечения санаторно-курортными путевками составили треть (31%) от общего числа обращений по данной тематике.

Большинство обращений (в 2018 году -116, или 37% от общего числа обращений по данной тематике, в 2017 году - 252, или 37,3%) содержит просьбу помочь с решением проблем, связанных с признанием гражданина инвалидом, оформлением (переоформлением) инвалидности, изменением причин инвалидности, внесением изменений в индивидуальную программу реабилитации.

Сохраняет актуальность проблема прохождения медико-социальной экспертизы в условиях введения новых стандартов признания лица инвалидом (введение балльной системы оценки заболеваний, установление четырех степеней выраженности стойких нарушений функций организма больного, определение категорий жизнедеятельности человека), которая затрагивалась в Докладе о деятельности Уполномоченного за 2017 год.

Новая система оценки, внедренная в 2015 году, соответствует международным нормам, однако еще не до конца отработана на практике, что в ряде случаев приводит к неточностям и техническим ошибкам при проведении медико-социальной экспертизы. В этой связи Уполномоченным уделялось особое внимание жалобам на отказ учреждений медико-социальной экспертизы в установлении группы инвалидности, по итогам рассмотрения которых в 6 случаях права инвалидов удалось восстановить.

К Уполномоченному обратился Ш., проживающий в г. Москве, с жалобой на действия филиала федерального казенного учреждения - Главного бюро медико-социальной экспертизы N 80, установившего заявителю I группу инвалидности на определенный срок. В результате обращения Уполномоченного в Главное бюро медико-социальной экспертизы по г. Москве Ш. проведена повторная процедура освидетельствования, установлена I группа инвалидности без срока переосвидетельствования.

Повышению гарантий прав граждан в сфере установления инвалидности могла бы способствовать независимая медико-социальная экспертиза.

В настоящее время Минтрудом России утвержден План ("дорожная карта") по совершенствованию системы медико-социальной экспертизы на период до 2020 года, который предусматривает внесение изменений в действующее законодательство в части учреждения института независимой медико-социальной экспертизы, подготовки новых методик обоснования экспертного заключения и создания условий для организации ее проведения, что вселяет надежду на долгожданное разрешение вопроса.

По-прежнему актуальной остается проблема обеспечения инвалидов техническими средствами в соответствии с индивидуальной программой реабилитации. В 2018 году к Уполномоченному поступило 25 таких жалоб, из них по 6 удалось добиться восстановления прав граждан. Тематика жалоб в связи с обеспечением техническими средствами реабилитации не претерпела изменений: как и в 2017 году, инвалиды жаловались на затягивание сроков предоставления технических средств реабилитации, их ненадлежащее качество, на волокиту с получением денежной компенсации и ее размер в случае приобретения инвалидом средств реабилитации самостоятельно, на сбои в работе органов системы социального страхования.

По вопросу принятия мер, направленных на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, Уполномоченный неоднократно обращалась в ответственные государственные органы. В результате совместных консультаций по обозначенной проблеме Минтрудом России в 2015-2017 годы апробирован пилотный проект в ряде регионов с внедрением специального сертификата на приобретение инвалидами отдельных видов технических средств реабилитации и подготовлены поправки в законодательство о системе специальных (электронных) сертификатов, которые позволят инвалиду не ожидать средство реабилитации, закупленное органами соцстрахования по конкурсной процедуре, а самостоятельно подбирать себе необходимое средство реабилитации у тех или иных поставщиков.

Обеспокоенность Уполномоченного вызывает сохранение препятствий в реализации инвалидами права на бесплатное санаторно-курортное лечение в течение календарного года по индивидуальной программе реабилитации в соответствии с медицинским заключением. Причиной ограничения права на санаторно-курортное лечение по-прежнему остается недостаточный объем финансовых средств, выделяемых государством на указанные цели. Сохранение очередности в органах соцзащиты за путевками в санаторий вызывает недовольство среди инвалидов. Уполномоченному по этому вопросу в 2018 году поступило 13 обращений (в 2016 году - 30, в 2017 году - более 50).

Остаются актуальными проблемы обеспечения права инвалидов на доступ к услугам здравоохранения. Анализ жалоб показывает, что не всегда принцип доступности медицинской помощи инвалидам соблюдается в полной мере. Зачастую лежачим инвалидам приходится сталкиваться с равнодушием медицинских работников, отказывающихся посетить их на дому и оказать необходимую помощь. Сохраняются сложности в получении консультации врачей узких специальностей, выездном приеме граждан с ограниченными возможностями. Инвалидам приходится длительное время ожидать очереди на госпитализацию, в том числе для оказания высокотехнологичной медицинской помощи в специализированных федеральных центрах.

В декабре 2017 г. к Уполномоченному обратилась С., проживающая в Костромской области, с жалобой на ненадлежащее качество оказания медицинской помощи, а также с просьбой о содействии в направлении ее на медико-социальную экспертизу с целью установления группы инвалидности. Территориальный орган Росздравнадзора по Костромской области по ходатайству Уполномоченного проверил информацию заявительницы и в марте 2018 г. оказал ей необходимую медицинскую помощь. С. были даны направления на медико-социальную экспертизу, компьютерную томографию и магнитно-резонансную томографию.

В 2018 году Уполномоченный предметно занималась проблемами защиты прав граждан с ограниченными возможностями здоровья. Проводились выездные проверки в учреждениях, где инвалидам оказывается помощь в стационарных условиях. В мае прошло заседание Координационного совета уполномоченных по правам человека по теме "Защита прав граждан с нарушениями психического здоровья", на котором были приняты рекомендации органам государственной власти о совершенствовании законодательства и правоприменительной практики. Значительная часть из них воспринята.

Впервые Уполномоченным был представлен Комитету ООН по правам инвалидов Альтернативный доклад к докладу Российской Федерации о выполнении обязательств по Конвенции о правах инвалидов (февраль 2018 года, Женева, в рамках 19-й сессии ООН). В своих заключительных замечаниях Комитет ООН по правам инвалидов поднял отмеченные в Альтернативном докладе Уполномоченного вопросы относительно мер, направленных на создание условий для ведения инвалидами самостоятельного образа жизни (образование, трудоустройство, обеспечение техническими средствами реабилитации), а Управление Верховного Комиссара ООН по правам человека (далее - УВКПЧ ООН) прокомментировало мнение Уполномоченного по вопросам бытовых условий пребывания инвалидов в специализированных учреждениях (в частности, в местах принудительного содержания).

С участием Уполномоченного реализовывались просветительские проекты, направленные на правовое просвещение людей с инвалидностью. Ярким примером стал "Фестиваль "Интеграция2018" для людей с ограниченными возможностями", проведенный в апреле 2018 года. В октябре 2018 года Уполномоченный приняла участие в Московском межрегиональном форуме "Современные тенденции защиты прав инвалидов: мониторинг, баланс интересов, инновации", по результатам которого органам государственной власти был адресован целый ряд рекомендаций.

В рамках реализации Конвенции о правах инвалидов Правительством Российской Федерации разработан ряд федеральных программ и подпрограмм, направленных на улучшение качества жизни инвалидов и маломобильных групп населения. Так, продолжает действовать государственная программа Российской Федерации "Доступная среда", реализация которой продлена до 2025 года.

Вместе с тем проблема обеспечения доступной среды для инвалидов остается не до конца решенной. В ряде случаев доступность социальной инфраструктуры не обеспечивается ввиду пробелов нормативно-правового регулирования. В частности, законодательством не определены механизмы, которые обеспечивали бы возможность установки в многоквартирных домах старой постройки специальных технических средств для лиц с ограниченными возможностями здоровья (пандусов, подъемников). По мнению Уполномоченного, решение проблем технической неприспособленности жилых зданий под нужды инвалидов требует усилий, направленных на предупреждение нарушений строительных норм и правил при обеспечении права лиц с ограниченными возможностями на доступ к объектам социальной инфраструктуры.

В этой связи Уполномоченный рекомендует Правительству Российской Федерации в целях оптимизации работ по формированию доступной среды для маломобильных групп населения, повышения независимого контроля за объемами и качеством проводимых мероприятий пересмотреть нормы федерального законодательства в части наделения полномочиями по согласованию проектов на новое строительство и реконструкцию объектов существующей застройки инвалидов и лиц, представляющих их интересы, прошедших обучение по специально разработанным программам.

По вопросам защиты прав инвалидов на доступную среду Уполномоченному в 2016 году поступило 38 обращений, в 2017 году - 32, в 2018 году - 18. По результатам рассмотрения 8 из них принято положительное решение.

Инвалиду I группы Х. из г. Новороссийска, получившему отказ в оборудовании подъезда его жилого дома пандусом, потребовалось содействие Уполномоченного, которая обратилась в прокуратуру Краснодарского края. В результате был установлен откидной пандус с учетом конструкции здания.

Продолжают иметь место факты несоблюдения государственными, муниципальными учреждениями, коммерческими организациями требований о выделении бесплатных мест для парковки транспортных средств инвалидов на каждой стоянке (остановке) автотранспортных средств, в том числе около объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры.

Сохраняет актуальность и проблема доступности для лиц с ограниченными возможностями транспортной инфраструктуры, которая, как следует из поступающих жалоб, касается различных видов транспорта, включая воздушные перевозки.

К Уполномоченному обратился уполномоченный по правам человека в Мурманской области в защиту прав инвалида-колясочника О., которому компания "Аэрофлот" отказала в воздушной перевозке. В результате взаимодействия Уполномоченного с Минтрансом России и Росавиацией вопрос о воздушной перевозке О. решен положительно, заявителю была забронирована авиаперевозка и оформлены авиабилеты.

По итогам работы Координационного совета уполномоченных по правам человека 14 декабря 2017 года Правительству Российской Федерации рекомендовано рассмотреть вопрос о внесении изменений и дополнений в статью 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", направленных на обеспечение возможности применения дифференцированного подхода к определению количества мест для парковки специальных автотранспортных средств инвалидов в зависимости от общего количества парковочных мест около объекта инфраструктуры и от типа объекта. Данная рекомендация была отчасти воспринята Правительством Российской Федерации, которое постановлением от 24 ноября 2018 г. N 1414 внесло изменения в Правила дорожного движения Российской Федерации, направленные на либерализацию ответственности за нарушения правил стоянки и остановки для инвалидов.

Важным направлением защиты прав инвалидов является доступность услуг в сфере образования. Необходимо отметить, что в 2018 году в законодательстве предусмотрены дополнительные гарантии реализации права инвалидов на образование: людям с ограниченными возможностями здоровья предоставлено право подавать документы сразу в пять вузов на три специальности в каждом, тем самым они уравнены в правах с остальными абитуриентами, поступающими в образовательные организации высшего образования.

Обращения по вопросам доступности услуг в сфере образования, поступающие Уполномоченному от инвалидов, единичны (в 2016 году - 4, в 2017 году - 8, в 2018 году - 10), и многие из них разрешены положительно.

К Уполномоченному обратилась Ф. с просьбой оказать содействие в организации психолого-педагогической помощи ее сыну И. Заявительница сообщила, что рекомендации, указанные в заключении территориальной психолого-педагогической медицинской комиссии, администрацией школы не выполнены, директор настаивает на переводе ребенка в другую общеобразовательную организацию. После обращения Уполномоченного в управление образования г. Пензы организовано социально-психолого-педагогическое сопровождение ребенка по коррекции эмоционально-волевой сферы, развитию навыков самоконтроля. Мальчик переведен на обучение по очно-заочной форме по адаптированной образовательной программе. Директору школы указано на необходимость усиления административного контроля за психолого-педагогическим сопровождением обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, работой педагогов по формированию у обучающихся навыков бесконфликтного поведения в коллективах и позитивных взаимоотношений между одноклассниками.

В целях создания единого и непрерывного реабилитационно-образовательного пространства для людей с ограниченными возможностями здоровья Уполномоченный считает возможным высказать рекомендацию Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о законодательном закреплении понятия "реабилитационно-образовательное учреждение" на федеральном уровне.

Еще одним важным направлением деятельности Уполномоченного является защита прав инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, в том числе в психоневрологических интернатах (далее - ПНИ).

Жалобы пациентов этих учреждений, проверки, проведенные в них по обращению Уполномоченного и с участием его представителей, выявили ограничения прав получателей социальных услуг, проживающих в ПНИ.

В течение 2018 г. служащими Аппарата Уполномоченного были проведены выездные проверки в Кемеровской областной клинической психиатрической больнице и в Островском психоневрологическом интернате Московской области, в ходе которых выявлен ряд серьезных нарушений прав граждан.

В частности, в Кемеровской областной клинической психиатрической больнице было выявлено несоблюдение нормативов размещения пациентов в палатах и нормативов питания (в 2017 г. на питание одного пациента выделялся всего 61 руб. вместо утвержденного норматива - 195 руб.). Кроме того, здания указанной больницы нуждались в капитальном ремонте, оснащении мягким и твердым инвентарем, медицинским оборудованием. В результате принятых мер проведен ремонт корпусов больницы, внесены изменения в сводную бюджетную роспись для закупки лекарственных средств и продуктов питания в соответствии с нормативами, закуплены кровати для пациентов и ткани для пошива мягкого инвентаря, планируется трудоустройство в больницу двух врачей-психиатров.

В Островском психоневрологическом интернате Московской области выявлено неудовлетворительное лекарственное обеспечение пациентки В., в связи с чем министру здравоохранения Московской области направлено ходатайство, по итогам рассмотрения которого на период проведения закупки необходимого В. лекарственного препарата, ей было обеспечено альтернативное лечение.

Проблемы защиты прав инвалидов, проживающих в психоневрологических интернатах, свидетельствуют о необходимости деинституционализации системы ПНИ, развития систем сопровождаемого проживания и трудоустройства. В законодательстве Российской Федерации так и не нашли закрепления понятия "сопровождаемое проживание", "сопровождаемая дневная занятость", "сопровождаемое трудоустройство", не организована подготовка специалистов по этим направлениям, за исключением нескольких регионов, в которых реализуются пилотные программы за счет грантовых средств. Существующая система ПНИ заинтересована в притоке граждан в эти учреждения, что является одной из причин сложившейся практики лишения дееспособности и фактического отсутствия инициирования дел о восстановлении дееспособности. Даже не лишенные дееспособности люди с инвалидностью, проживающие в ПНИ, практически не имеют возможности выписаться оттуда и вести самостоятельный образ жизни там, где они проживали до помещения в стационарное учреждение.

Сохраняют злободневность проблемы защиты прав инвалидов в учреждениях уголовно-исполнительной системы, в которых содержатся 18,9 тыс. граждан указанной категории (по состоянию на конец 2018 года).

Несмотря на то что создание улучшенных условий содержания инвалидам и лицам, не способным или ограниченно способным обслуживать себя самостоятельно, предусмотрено Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, соответствующие требования не реализуются в полном объеме.

Остается актуальным вопрос об обеспечении ухода за инвалидами, не способными себя обслуживать, в учреждениях ФСИН России. Не реализованы меры по созданию для указанной категории граждан безбарьерной среды. В отдельных случаях осужденные сталкиваются с проблемами при установлении группы инвалидности.

К Уполномоченному поступило обращение в защиту прав Л., отбывающего наказание в ФКУ ИК6 УФСИН России по Пермскому краю, в котором высказывалось несогласие с результатами решения Бюро медико-социальной экспертизы о снятии инвалидности, а также содержалась просьба о содействии проведению повторного медицинского освидетельствования. После обращения Уполномоченного в ФКУЗ МСЧ62 ФСИН России по итогам повторного обследования осужденному была восстановлена инвалидность III группы.

Кроме того, как показывают поступающие к Уполномоченному обращения, в ряде случаев учреждениями ФСИН России допускаются прямые нарушения действующего законодательства в части обеспечения надлежащих условий содержания инвалидов.

К Уполномоченному поступила жалоба на нарушение прав инвалида II группы З., отбывающего наказание в ФКУ ЛИУ23 ГУФСИН России по Свердловской области. В ходе проверки, проведенной органами прокуратуры по обращению Уполномоченного, установлено, что в ФКУ ЛИУ23 стационарное отделение для осужденных, содержащихся в строгих условиях, находится на втором этаже здания. Размещение инвалида II группы З. на втором этаже противоречит требованиям Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений. По результатам проверки начальнику ЛИУ23 внесено представление, нарушение закона устранено.

Одним из социально значимых остается вопрос освобождения инвалидов от наказания в виде лишения свободы в связи с тяжелой болезнью, поскольку проблема тяжелобольных заключенных имеет системный характер.

С учетом того, что основания освобождения от наказания должны быть ориентированы на проявление гуманизма по отношению к указанной категории граждан, Уполномоченным с участием Минздрава России, Минюста России, ФСИН России, правозащитных организаций и научного сообщества подготовлен законопроект "О внесении изменений в статью 81 Уголовного кодекса Российской Федерации", предусматривающий обязательное освобождение тяжелобольных осужденных из мест заключения. Указанный законопроект концептуально поддержан Минюстом России и в настоящее время дорабатывается при участии Уполномоченного с учетом поступивших предложений и замечаний.

Кроме того, Уполномоченный приветствует расширение возможностей для обращения в суд по вопросу освобождения от отбывания наказания в связи с тяжелой болезнью. Теперь при невозможности такого обращения самого осужденного в суд направляется представление начальника учреждения, исполняющего наказание.

Важнейшее значение для лиц с ограниченными возможностями здоровья имеют гарантии реализации активного и пассивного избирательного права. Государство в последние годы приняло беспрецедентные меры по соблюдению требований в рамках программы "Доступная среда" в период проведения выборов. Избирательные кампании 2018 года прошли при существенном усовершенствовании избирательного законодательства, особенно в части доступности для участия инвалидов. Эффективно реализовывался проект ЦИК России "Дорога на избирательный участок", основной задачей которого являлось решение проблем, возникающих у инвалидов при передвижении от дома к избирательному участку.

Не всегда обеспечивается право инвалидов - как женщин так и мужчин - иметь семьи с детьми.

В российском законодательстве существуют нормы, необоснованно ограничивающие такую возможность инвалидов. Утвержденный Правительством Российской Федерации Перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить (удочерить) ребенка, принять его под опеку (попечительство), является в определенной степени дискриминационным по отношению к людям с инвалидностью I группы, поскольку запрещает данной категории лиц усыновлять детей, быть приемными родителями. Это противоречит сложившейся практике, когда биологические родители с инвалидностью, в том числе I группы, прекрасно справляются со своими родительскими обязанностями.

5.3. Защита прав пенсионеров и ветеранов

Одна из главных задач социального государства - обеспечение достойного уровня и качества жизни граждан, достигших преклонного возраста, которые своим трудом внесли вклад в развитие общества.

В 2018 году численность населения старше трудоспособного возраста (мужчины в возрасте 60 лет и старше, женщины в возрасте 55 лет и старше) составила 37,36 млн человек, или 25% общей численности населения России. При этом размер пенсии по старости составил в среднем 13396 руб., всего лишь на 92 руб. больше, чем в 2017 году. Безусловно, этого недостаточно для поддержания достойного уровня жизни. Именно в среде пенсионеров особенно высока бедность, вызывающая справедливое недовольство.

В этой связи требует дальнейшей корректировки и сама величина прожиточного минимума, которая уже не отвечает реалиям сегодняшнего дня и международным стандартам, свидетельствующим о том, что доля населения, имеющего доходы ниже границы бедности, установленной на международном уровне с учетом паритета покупательной способности, находится на уровне жизни примерно 18 тыс. руб. в месяц. При этом следует иметь в виду, что в последние годы произошло значительное подорожание продуктов питания и предметов первой необходимости.

Значимым достижением 2018 года в сфере защиты прав пенсионеров стала ратификация Конвенции N 102 Международной организации труда "О минимальных нормах социального обеспечения" (далее - Конвенция N 102), положения которой служат международным стандартом социальных прав граждан, включая права, затрагивающие медицинское обслуживание, социальное обеспечение по болезни, по старости, по инвалидности. Конвенция N 102 содержит минимальные требования к кругу защищаемых лиц, определяет условия и продолжительность социального обеспечения, размер денежных выплат, объем предоставляемых услуг. Ратификация Конвенции N 102 Российской Федерацией демонстрирует намерения нашей страны придерживаться принципов и норм международного права в области социального обеспечения, в том числе в части выплат и льгот пенсионерам.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 2614 обращений от пенсионеров и ветеранов. Наибольшее число из указанных обращений касалось вопросов пенсионного обеспечения, реализации жилищных прав; социальной защиты и социального обслуживания.

При общем уменьшении числа обращений о защите прав пенсионеров и ветеранов по сравнению с 2017 годом (на 33%) количество обращений по вопросам пенсионного обеспечения в 2018 году увеличилось на 24%. Граждане жаловались на низкий размер получаемых пенсий, недостаточный для удовлетворения нужд заявителей, несмотря на производимую социальную доплату к пенсии до размера прожиточного минимума. В 40 таких обращениях заявители высказывали несогласие с пенсионной реформой.

Практически весь 2018 год прошел под знаком острых дискуссий по поводу пенсионной реформы, которую большинство граждан восприняли, мягко говоря, критически. В процессе обсуждения на различных площадках, организованных органами государственной власти и общественными объединениями, в которых Уполномоченный принимала участие, а также в обращениях граждан к Уполномоченному преобладали высказывания о таких возможных последствиях, как тотальное обнищание населения, снижение продолжительности жизни, "великая депрессия". Уполномоченный высказывала позицию об отсутствии учета проектируемыми в законопроекте границами пенсионного возраста региональных особенностей и существующих различий в продолжительности жизни населения в различных субъектах Российской Федерации, реальной трудоспособности и заболеваемости населения в стране, возрастной дискриминации на рынке труда и при поиске работы.

В июле 2018 г. Уполномоченный приняла участие в заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека на тему "Проект пенсионной реформы в контексте соблюдения прав человека", в ходе которого были высказаны замечания о ряде проблем, сопряженных с планируемой пенсионной реформой.

Социальное восприятие пенсионной реформы, которая в законопроекте, принятом Государственной Думой в первом чтении 19 июля 2018 года, была сведена главным образом к повышению пенсионного возраста, изменилось после публичного выступления Президента Российской Федерации с позицией о необходимости ее существенно скорректировать в сторону снижения пенсионного возраста женщинам, дифференцированного подхода к отдельным категориям граждан, прежде всего к врачам, педагогам, лицам, отнесенным к числу коренных и малочисленных народов, предоставления дополнительных гарантий гражданам предпенсионного возраста. Началась большая работа над поправками к законопроекту, в которых нашли отражения предложения Уполномоченного о снижении возраста выхода на пенсию для женщин, сохранении пенсионных преференций для врачей и учителей, поэтапном введении в действие указанных новелл.

Принятие Федерального закона от 3 октября 2018 г. N 350-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий", главной целью которого провозглашалось повышение уровня пенсий, сопровождалось большой консультативно-разъяснительной работой, в которой принимали участие Уполномоченный и служащие Аппарата. Эти меры позволили в определенной степени снять социальную напряженность в обществе.

Федеральный закон установил увеличение пенсии ежегодно через индексацию, ввел понятие досрочной пенсии. Тем, кто мог выйти на пенсию в соответствии с ранее действовавшими нормами законодательства в 2019-2020 годы, представлено право оформить пенсию на полгода раньше вновь установленного пенсионного возраста и получить ее в полном объеме. Продолжают действовать меры социальной поддержки для граждан с 55 и 60 лет, включая налоговые льготы, льготы на проезд и лекарства, оплату жилищно-коммунальных услуг и другие.

Введено понятие граждан предпенсионного возраста, к ним отнесены лица, которым до выхода на пенсию по старости (в том числе на досрочную) остается 5 и менее лет. Для них предусмотрены гарантии по трудоустройству, профессиональному переобучению. Предпенсионеру не могут отказать в трудоустройстве без веских причин. Установлена административная и уголовная ответственность работодателей за увольнение работников указанной категории (в том числе вынуждение работника к написанию заявления на увольнение по собственному желанию по причине достижения преклонного возраста), а также за отказ в приеме на работу.

Теперь в соответствии с частью 2 статьи 185.1 ТК РФ предпенсионеры имеют право на два дня в году для прохождения диспансеризации с сохранением заработной платы. Для них сохраняются льготы по имущественному и земельному налогу. Кроме того, каждый субъект Российской Федерации вправе установить дополнительные привилегии и льготы в отношении предпенсионеров. Так, в Москве предусмотрено право данной категории лиц на бесплатный проезд на метро, наземном городском и железнодорожном транспорте.

Большинство действующих сегодня льгот по досрочному выходу на пенсию сохраняются. Например, сохраняется право досрочного выхода на пенсию не по достижении пенсионного возраста, а после приобретения необходимой выслуги лет педагогам, врачам, артистам балета, цирковым гимнастам, оперным певцам и работникам других профессий. Определены новые основания для досрочного выхода на пенсию: за длительный стаж, многодетным женщинам, гражданам предпенсионного возраста при отсутствии возможности трудоустройства.

В сентябре 2018 г. в Саратове состоялось заседание Координационного совета уполномоченных по правам человека в Приволжском федеральном округе, в котором приняла участие Уполномоченный, его участники высказались за организацию работы информационных центров (горячих линий) в субъектах Российской Федерации, а также за создание Единого федерального консультативного органа для участников пенсионной реформы. Такие меры позволят проводить предметную разъяснительную работу с населением по вопросам пенсионной реформы.

Хотя в удельном весе обращений в защиту прав пенсионеров и ветеранов число жалоб по жилищным вопросам сократилось, стоящие за ними проблемы не потеряли своей актуальности. В обращениях поднимались вопросы постановки на жилищный учет, предоставления социальной выплаты на улучшение жилищных условий, права на достойные условия проживания (переселение из ветхого, аварийного жилья, капитальный ремонт), оплаты жилья и коммунальные услуги.

В 2018 году получил законодательное разрешение вопрос о предоставлении пенсионерам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и получения компенсации взноса на капитальный ремонт в многоквартирном доме без необходимости самим доказывать отсутствие задолженности для получения указанных мер социальной поддержки. С 1 января 2019 года вступил в силу федеральный закон, в соответствии с которым льгота при оплате взноса на капитальный ремонт распространяется на семьи, состоящие из неработающих пенсионеров и инвалидов. Позитивная работа государства в этом направлении, надеемся, будет продолжена.

Уполномоченный также полагает, что в условиях падения реальных доходов пенсионеров необходимо вернуться к вопросу о внесении изменений в действующее законодательство Российской Федерации в части предоставления пенсионерам субсидий и компенсаций на оплату жилья и коммунальных услуг даже в случае возникновения у них задолженности, чтобы и без того сложное материальное положение малоимущих граждан не ухудшалось еще больше вследствие затруднений при осуществлении жилищно-коммунальных платежей.

Большое беспокойство вызывают жалобы пожилых граждан на трудности в получении ими медицинской помощи. Эта системная проблема в отношении лиц старших возрастов имеет свои аспекты. Из 151 обращения по вопросам охраны здоровья 93 касались лекарственного обеспечения (в основном на отсутствие необходимых бесплатных лекарственных средств). Поступали, в частности, жалобы на трудности в получении обезболивающих лекарственных препаратов, недостаточное количество учреждений, оказывающих паллиативную помощь пожилым людям, дефицит доступа пожилых граждан к таким услугам, отказы в помещении на стационарное лечение.

К Уполномоченному обратилась жительница г. Ульяновска Ц. 1938 г.р. с жалобой на трудности в получении медицинской помощи лицам пожилого возраста. После обращения Уполномоченного в министерство здравоохранения, семьи и социального благополучия Ульяновской области и территориальный фонд обязательного медицинского страхования Ульяновской области Ц. была назначена госпитализация в дневной стационар.

Государством предпринимаются определенные шаги в целях оказания качественной медицинской помощи пенсионерам. Так, в настоящее время активно развивается система оказания медицинской помощи по профилю гериатрия, к чему Уполномоченный призывала федеральные и региональные власти неоднократно в своих предыдущих докладах. По данным Минтруда России, в рамках реализации федерального проекта "Старшее поколение", выступающего частью национального проекта "Демография" и разработанного во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204, планируется поэтапное создание региональных гериатрических центров и геронтологических отделений, в которых к 2024 году смогут получить помощь порядка 160 тыс. граждан старше трудоспособного возраста.

Создание гериатрической службы решает не только вопросы организации единой системы долговременной медицинской помощи, оказания медико-социальных услуг по заявительному принципу, но и развития системы социальной помощи, государственного стимулирования обеспечения ухода родственников за пожилыми людьми.

Параллельно с обеспечением дополнительных гарантий доступности для пожилых лиц медицинской помощи необходимо совершенствовать систему социального обслуживания указанной категории граждан, предоставляемого в том числе в форме долгосрочного ухода за пожилыми людьми. В 2018 году по вопросу предоставления социальных услуг обратилось 53 гражданина пожилого возраста, многим из которых удалось помочь.

При содействии Уполномоченного была решена проблема Г. из Московской области, нуждающейся в оказании социальных услуг на дому. По результатам обращения в минсоцразвития Московской области Г. была признана нуждающейся в социальном обслуживании на дому и была принята на социальное обслуживание в АНО "Центр комплексных услуг по социальному обслуживанию граждан".

Система долговременного ухода объединяет медицинскую и социальную сферу, профессиональный и неформальный семейный уход. Это расширяет возможности продвижения идей "здорового старения" и "активного долголетия".

Пожилые люди в получении доступа к долгосрочному уходу испытывают ряд проблем. В их числе отсутствие надлежащего учета пожилых граждан, нуждающихся в таком уходе, в патронаже на дому, отсутствие сведений о количестве семей, требующих поддержки.

Уполномоченный полагает, что большой потенциал имеет концепция приемных семей для людей пожилого возраста. Предложение о формировании нормативной правовой базы для регулирования вопросов, связанных с созданием приемных семей для людей пожилого возраста, включая возможность придания членам приемных семей статуса социального работника, содержалось в качестве рекомендации Уполномоченного в 2017 году органам государственной власти субъектов Российской Федерации и сохраняет свою актуальность в настоящее время. В этой связи заслуживает положительной оценки опыт Владимирской области, где распространена практика создания приемных семей для пожилых людей, Костромской области, в которой предусмотрено вознаграждение гражданам, принимающим в свою семью пожилых людей с возможностью ведения совместного хозяйства и расходования 75% пенсии. Уполномоченный считает эту рекомендацию актуальной.

К Уполномоченному также продолжали поступать обращения по вопросам присвоения званий "Ветеран труда", "Ветеран боевых действий". При сравнительно небольшом удельном весе - 76 обращений, или 2,9% от общего числа обращений данной тематики - в них затрагивались чрезвычайно важные вопросы, связанные с проблемой социальной справедливости. Обращения свидетельствовали о случаях, когда наиболее заслуженная часть граждан старшего возраста не могут получить положенное им по закону социальное обеспечение из-за пробелов в законодательстве или дефектов правоприменительной практики. Граждане жалуются на затягивание сроков рассмотрения обращений по вопросам признания ветераном труда, ветераном боевых действий и присвоения соответствующих званий, на необоснованные, с точки зрения заявителей, отказы в признании ветеранами труда, ветеранами боевых действий.

Так, жительнице Алтайского края Н. более полутора лет пришлось ждать присвоения звания "Ветеран труда Алтайского края", хотя весь перечень необходимых документов был представлен в территориальное управление социальной защиты. После обращения Уполномоченного в министерство труда и социальной защиты Алтайского края ей присвоено звание "Ветеран труда Алтайского края".

Уполномоченный полагает, что требуют корректировки положения статьи 7 Федерального закона "О ветеранах", регулирующей правовое положение ветеранов труда в части расширения возможности для получения звания ветерана труда для граждан, которые добросовестно отработали более 40 лет, служа обществу, но не имеют соответствующих наград и остаются без признания со стороны государства. В сложившейся ситуации граждане, проработавшие всю жизнь на "непрестижных" работах, оказываются в неравных условиях, они заведомо лишены возможности получить дополнительные социальные гарантии, поскольку не имеют возможности получить за свою работу ордена или медали, почетные звания или ведомственные знаки отличия в труде.

Уполномоченный также выступает за разработку государственной программы активного долголетия в России. Сегодня возраст, когда общество считает человека старым, приближается к 80 годам. И можно уверенно говорить о том, что возраст старения людей будет увеличиваться, что является поводом задуматься о качестве жизни россиян и возможности многие годы жить активно и деятельно. Это задача государственного масштаба, ведь от здоровья и работоспособности граждан зависит в конечном счете потенциал страны.

В 2018 году Уполномоченный принимала деятельное участие в проекте "Культура жить. Активное долголетие", в рамках которого прошел ряд крупных просветительских мероприятий, направленных на информирование граждан о новейших средствах медицины, технологиях и образе жизни, позволяющем долго оставаться молодым. Уполномоченный также участвовала в первом всероссийском проекте "Кабинет управления возрастом", созданным по инициативе медицинской корпорации Rhana при поддержке Правительства Российской Федерации. Сегодняшняя задача номер один - сделать активное долголетие популярным и доступным для граждан.

5.4. Защита прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов

В ряду социальных групп населения, обеспечение и защита прав которых находятся в центре внимания Уполномоченного, выделяются военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов. Именно их самоотверженный труд позволяет обеспечить должный уровень защищенности прав человека, гарантирует сохранение конституционного строя, суверенитета, государственной и территориальной целостности Российской Федерации, гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе.

Актуальность повышения гарантий прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов возрастает в условиях роста престижа военной и правоохранительной службы, доверия населения к органам, осуществляющим указанную деятельность. По данным ВЦИОМ, за последние пять лет уровень одобрения деятельности Российской армии постоянно растет: в 2018 году одобрение выразили 87% населения (в 2013 году - 58%). Высокие показатели демонстрирует и уровень доверия к правоохранительным органам. Так, уровень доверия к сотрудникам полиции в 2018 году составил 57% (в 2013 году - 46%).

Государство последовательно проводит политику, направленную на предоставление военнослужащим, сотрудникам правоохранительных органов, гражданам, уволенным со службы, и членам их семей дополнительных мер правовой и социальной защиты, совершенствование правового обеспечения их службы.

В 2018 году военнослужащим по контракту, проходящим военную службу в соединениях и воинских частях постоянной готовности, предоставлено право на дополнительный отдых за привлечение их к исполнению обязанностей военной службы сверх установленной продолжительности еженедельного служебного времени. Законодательно расширены полномочия сотрудников военной полиции в части рассмотрения дел об административных правонарушениях. Кроме того, с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2017 г. N 1613 восстановлены права семей граждан, уволенных с военной службы и проживающих на территории военных городков, утративших статус закрытых, на отселение из военных городков. Ранее указанные лица при изменении статуса закрытых военных городков автоматически теряли возможность реализовать гарантированное ранее право на обеспечение жильем.

В 2018 году были реализованы и рекомендации по вопросам обеспечения жильем бывших военнослужащих Украины, отраженные Уполномоченным в ежегодных докладах. Так, на основе большой кропотливой работы с выездами бригады сотрудников Аппарата Уполномоченного на место и при активной помощи уполномоченного по правам человека в городе Севастополе П.Ю. Буцая издан Указ Президента Российской Федерации от 22 марта 2018 г. N 116, которым решена проблема обеспечения жильем граждан Российской Федерации из числа бывших военнослужащих вооруженных сил Украины, проживающих в Республике Крым и городе Севастополе. 287 бывших военнослужащих и членов их семей получили свидетельства, удостоверяющие право на единовременную денежную выплату для решения жилищных вопросов.

Уполномоченный с удовлетворением отмечает, что была частично реализована рекомендация о рассмотрении возможности дополнительного финансирования мероприятий по обеспечению жильем сотрудников правоохранительных органов. В частности, на предоставление единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения МВД России в 2018 году было выделено более чем в три раза больше денежных средств по сравнению с 2017 годом.

Вместе с тем, несмотря на принимаемые государством меры, обращения граждан, поступающие к Уполномоченному, свидетельствуют о том, что, к сожалению, права тех, кто стоит на защите прав граждан, порой нарушаются.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 1712 обращений (в 2017 году - 1722; в 2016 году - 1742) по вопросам нарушения прав военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, лиц призывного возраста, членов их семей, лиц гражданского персонала воинских частей и учреждений, в том числе 47 коллективных.

За последние три года количество обращений военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, членов их семей, гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации и правоохранительных органов, пенсионеров военной и правоохранительной службы (далее - обращения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов) остается практически на одном и том же уровне.

Каждое третье обращение касается жилищных вопросов, каждое четвертое - вопросов социального обеспечения. Свыше 20% обращений затрагивает вопросы, связанные со службой по контракту. Количество обращений по вопросам призыва и службы по призыву невелико и составляет порядка 6% всех обращений.

В числе обращений по жилищной тематике наибольшая доля (39,6%) связана с отказом в постановке на очередь на получение жилой площади либо единовременной социальной выплаты на ее приобретение (строительство) и исключением из очереди. Длительность сроков решения жилищного вопроса, очередность предоставления жилой площади либо единовременной социальной выплаты являлись предметом каждой четвертой жалобы данной тематики (24,8%). Наиболее часто жалобы на длительное непредоставление жилья направляли сотрудники правоохранительных органов. Вопросы выселения из жилых помещений, как правило, из служебного жилья после увольнения со службы, поднимались в 12,5% обращений.

Среди обращений по вопросам социального обеспечения основную часть составляли жалобы на нарушения при назначении и выплате пенсий (37,7%). Затрагивались вопросы назначения пенсий лицам, прибывшим на территорию Российской Федерации из государств - участников СНГ, исчисления размеров пенсий, соблюдения сроков их повышения.

По вопросам прохождения службы по контракту 70% жалоб поступило в связи с увольнением, применением взысканий, проведением служебных проверок, несогласием с действиями прокуратуры и решениями судов. Около 20% жалоб этой тематики касалось вопросов поступления на службу бывших сотрудников ФСКН России, а также бывших сотрудников МВД Украины.

Наибольшее число жалоб на нарушения прав при призыве на военную службу и прохождении военной службы по призыву подано в связи с несогласием с решениями призывных комиссий военных комиссариатов по определению годности к призыву по состоянию здоровья (37,5%), а также с отказом в замене военной службы по призыву на альтернативную гражданскую службу (27,8%). В 12,5% жалоб затрагивалась проблема неуставных взаимоотношений между военнослужащими в воинских частях.

По итогам рассмотрения 805 обращений заявителям даны необходимые разъяснения, 867 обращений рассматривалось с участием различных государственных органов, в том числе с органами прокуратуры - 193, подразделениями Минобороны России - 237, подразделениями правоохранительных органов - 128, органами государственной власти субъектов Российской Федерации - 203, другими органами - 106. В результате принятых мер оказано содействие в защите прав 8930 военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов по 32 обращениям, в том числе по 6 коллективным.

Совместно с органами военного управления обеспечено погашение задолженности по заработной плате почти 6 тыс. строителей космодрома "Восточный".

В ходе рабочей поездки в сентябре 2017 г. в Хабаровский край к Уполномоченному на личном приеме обратились работники космодрома "Восточный", которым длительное время не выплачивалась заработная плата. Задолженность по заработной плате составила свыше 400 млн руб. В результате мер, принятых Минобороны России после обращения Уполномоченного, большая часть задолженности по заработной плате перед работниками погашена. Затронутая проблема остается на контроле Уполномоченного до ее окончательного разрешения.

Благодаря совместной работе с органами прокуратуры, региональными властями и органами военного управления гарантированы права 2,5 тыс. жителей военных городков на обеспечение благоприятных условий проживания, устранены нарушения, допущенные в отношении 97 работников воинской части в связи с необеспечением им надлежащих условий труда.

Анализ обращений, поступающих от военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, вместе с тем свидетельствует о сохраняющихся проблемах в реализации предоставленных им прав по широкому спектру вопросов.

Острой остается проблема жилищного обеспечения сотрудников правоохранительных органов. Количество жалоб по указанной тематике составило 60% от общего числа обращений по жилищным вопросам (306 обращений из 501).

Указанная проблема поднималась в Докладах о деятельности Уполномоченного за 2016 и 2017 годы. Основная причина необеспечения жильем сотрудников правоохранительных органов, стоящих на учете в качестве нуждающихся в получении жилых помещений, - нехватка бюджетных средств. По этой причине они вынуждены неоправданно длительное время ожидать решения своего жилищного вопроса.

По данным МВД России, на учете для предоставления единовременной социальной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения состоят 94,1 тыс. семей сотрудников и пенсионеров, на учете для получения жилых помещений, предоставляемых по договору социального найма, - 34,7 тыс. семей. Потребность в федеральных бюджетных ассигнованиях на финансирование мероприятий по предоставлению единовременной социальной выплаты и обеспечению жилыми помещениями по договору социального найма составляет более 25,4 млрд руб.

Вместе с тем следует отметить, что в последние годы наметилась тенденция к изменению сложившейся ситуации. Так, в минувшем году МВД России было выделено на указанные цели 7,1 млрд руб. (в 2017 году - 2,3 млрд руб.). На 2019 год предусмотрено финансирование в размере 4,9 млрд руб.

Принимая во внимание, что альтернативные способы решения затронутой проблемы отсутствуют, Уполномоченный выражает надежду, что Правительством Российской Федерации и впредь будут приниматься меры по дополнительному финансированию указанных мероприятий.

Длительное решение жилищного вопроса сотрудников правоохранительных органов усугубляется участившимися в последнее время случаями их выселения из занимаемых служебных помещений. К сожалению, нормами действующего законодательства допускается выселение сотрудников отдельных правоохранительных органов после их увольнения со службы из служебного жилья без предоставления другого жилого помещения. При этом не учитывается, что сотрудники состоят в очереди на получение жилой площади.

Между тем в случае своевременного предоставления указанным гражданам единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения такая ситуация не возникла бы. В этой связи в целях недопущения нарушения принципа социальной справедливости Уполномоченный считает целесообразным рассмотреть вопрос о внесении в законодательство Российской Федерации изменений в части сохранения за уволенными сотрудниками, состоящими на очереди для улучшения жилищных условий, права на проживание в служебных помещениях вплоть до получения ими соответствующего жилья или субсидии на его приобретение.

Проблема длительного необеспечения жильем актуальна также для ветеранов боевых действий, вставших на учет нуждающихся в жилых помещениях до 1 января 2005 года. На учете нуждающихся в жилых помещениях стоит свыше 21 тыс. указанных граждан. При этом очередь движется крайне медленно, что становится препятствием в реализации ветеранами боевых действий права на жилище.

Уполномоченным в Правительство Российской Федерации направлено обращение с просьбой рассмотреть возможность увеличения бюджетных ассигнований на обеспечение жильем ветеранов боевых действий, вставших на жилищный учет до 1 января 2005 года.

Пенсионеры военной и правоохранительной службы не удовлетворены затянувшимся мораторием на повышение размера их пенсий. На протяжении пяти лет приостанавливается ежегодное увеличение пенсии не менее чем на 2%, установленное частью 2 статьи 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I. Не исполняется также подпункт "г" пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 604 "О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации", предусматривающий ежегодное увеличение военных пенсий не менее чем на 2% сверх уровня инфляции.

Уполномоченный считает недопустимым ограничения прав ветеранов военной и правоохранительной службы на пенсионное обеспечение и выражает надежду на скорейшее решение указанного вопроса.

Продолжают сохранять свою актуальность проблемы, связанные с ликвидацией военных городков в ходе реформирования вооруженных сил. Процесс передачи жилищного фонда и другого имущества бывших воинских частей в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность необоснованно затянулся.

Так, на контроле Уполномоченного находится ситуация с соблюдением социальных прав жителей бывших закрытых военных городков Серпухов15 и Наро-Фоминск11. Еще в апреле 2016 г. совместной рабочей группой правительств Московской и Калужской областей с участием Минобороны России было принято решение о передаче жилого фонда и земельных участков указанных военных городков в муниципальную собственность Боровского и Жуковского районов Калужской области. Во исполнение указанного решения в 2017 г. администрацией Боровского района заключен муниципальный контракт на проведение кадастровых работ в отношении земельного участка городка Наро-Фоминск11, планируемого к включению в территорию муниципального района. Вместе с тем до настоящего времени бывший военный городок по-прежнему не зарегистрирован в учетных данных административно-территориальных единиц и не имеет статуса населенного пункта.

Сложнее обстоят дела с бывшим военным городком Серпухов15. Границы земельного участка городка не установлены, права Минобороны России на них не зарегистрированы, что препятствует полноценной работе по включению Серпухова15 в Жуковский район. При этом инфраструктура городков, дороги, жилищный фонд нуждаются в ремонте. В связи с неопределенностью статуса упомянутых населенных пунктов возникают проблемы с лицензированием детских садов и школ, что может привести к их закрытию. Создавшаяся негативная ситуация порождает социальную напряженность и многочисленные обращения жителей городков в различные инстанции.

В сентябре 2018 г. пути урегулирования обозначенных проблем обсуждены в ходе личной встречи Уполномоченного с губернатором Калужской области. Органами власти ведутся работы по постановке на государственный кадастровый учет земельных участков, на территории которых расположены военные городки, после чего планируется внесение изменений в генеральные планы поселений. Только после этого администрации соответствующих муниципальных образований в полной мере смогут реализовать свои полномочия на территории присоединенных военных городков.

В целях комплексного разрешения проблем жителей бывших военных городков представляется целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о предоставлении дополнительных гарантий прав граждан при передаче указанных городков в муниципальную собственность, включая обеспечение надлежащего состояния их инфраструктуры.

Не нашли окончательного решения проблемы, связанные с отселением граждан из закрытых военных городков. Проживание в них сопряжено с ограничением ряда гражданских прав, поскольку жилые помещения в военных городках по своему юридическому статусу предназначены только для временного проживания.

Предоставление государственных жилищных сертификатов (далее - ГЖС) пока остается единственным способом реализации бывшими военнослужащими, проживающими в военных городках, права на жилище. Из ответа Минобороны России на обращение Уполномоченного следует, что общая потребность в ГЖС составляет 3 тыс., однако выделение такого количества возможно только после увеличения финансирования на указанные цели.

В настоящее время Минобороны России подготовлен и проходит процедуру согласования с федеральными органами проект указа Президента Российской Федерации "Об особенностях жилищного обеспечения граждан, подлежащих переселению из закрытых военных городков", который предоставит указанным гражданам право на получение жилых помещений в собственность бесплатно или по договорам социального найма. Учитывая социальную значимость проблемы, Уполномоченный надеется, что процесс согласования вышеназванного проекта указа Президента Российской Федерации с целью обеспечения жилищных прав жителей закрытых военных городков пройдет в ускоренном режиме.

За последнее время увеличилось число обращений по вопросам деятельности призывных комиссий. Нередки случаи, когда призывники, имеющие заболевания, препятствующие их призыву на военную службу, признаются годными к военной службе. Впоследствии по результатам проверок, проводимых в связи с обращениями Уполномоченного в органы прокуратуры либо в медицинскую службу военных округов, принимались решения об увольнении таких военнослужащих со службы.

По данным Минобороны России, в результате ошибочного определения призывными комиссиями годности призывников к военной службе в период с января 2016 года по июнь 2018 года были уволены с военной службы по состоянию здоровья 403 военнослужащих по призыву (в 2016 году - 194 военнослужащих, 2017 году - 148, за первое полугодие 2018 года - 61). Наибольшее количество нарушений при призыве граждан на военную службу допускалось призывными комиссиями Республики Саха (Якутия), Приморского и Забайкальского краев, Амурской, Магаданской, Сахалинской областей и города Севастополя.

В качестве позитивной тенденции следует отметить снижение обращений по поводу неуставных взаимоотношений на военной службе. По данным Главной военной прокуратуры, количество преступлений против личности, связанных с неуставными взаимоотношениями между военнослужащими, за 2016 год составило 611, за 2017 год - 595, за 2018 год - 573. По каждому обращению такого характера в адрес Уполномоченного принимаются неотложные меры с привлечением соответствующих органов.

На военной базе Российской Федерации в Южной Осетии у военнослужащих-контрактников сержантов А. и С. и двух офицеров произошел конфликт, все участники которого получили телесные повреждения. Приговором Владикавказского гарнизонного военного суда по факту насильственных действий в отношении начальника сержанты А. и С. приговорены к трем с половиной и полутора годам лишения свободы соответственно. Данный случай получил широкую огласку, общественность Северной и Южной Осетии встала на защиту сержантов. Благодаря совместным усилиям с уполномоченным по правам человека в Республике Северная Осетия - Алания постановлением Северо-Кавказского окружного военного суда приговор был изменен, реальные сроки осужденным заменены условными.

Представляется, что для решения проблемы неуставных взаимоотношений на военной службе необходима согласованная работа военных прокуроров и командиров по обеспечению в воинских коллективах уставного порядка с привлечением к ней Уполномоченного и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, общественных и особенно правозащитных организаций.

5.5. Содействие в защите прав и законных интересов российских граждан, находящихся за пределами Российской Федерации

Свобода передвижения и выбор места проживания и пребывания является одним из неотъемлемых элементов правового статуса российского гражданина. Граждане выезжают за границу на постоянное жительство, на работу, учебу, лечение, отдых, в туристические поездки, в командировки.

Лица, выехавшие за границу и имеющие гражданство Российской Федерации, продолжают оставаться гражданами России и находятся под защитой и патронажем Российской Федерации. Они имеют право на помощь страны, с которой их связывают исторические, этнические, культурные и духовные корни. Уполномоченный в рамках своей компетенции также осуществляет меры по защите прав и свобод российских граждан, обратившихся за помощью.

К Уполномоченному обратились родственники российских граждан И., находящегося в ИВС Следственного управления ГУВД г. Ташкента, и его дочери. Заявители жаловались на угрозы и психологическое давление, применяемые к гражданам России. Также сообщалось, что при ведении следствия российскому гражданину не предоставлялись услуги переводчика. Был направлен запрос в Консульский Департамент МИД России с просьбой оказать им возможное содействие, а также Уполномоченному Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека (Омбудсмену) с просьбой о содействии И. в реализации его права пользоваться родным языком. Задержанного посетили сотрудники посольства Российской Федерации в Узбекистане, осуществили проверку условий его содержания, оказали помощь в обеспечении переводчиком. Его также посетили представители Омбудсмена Узбекистана, которые помогли в предоставлении ему адвокатской помощи.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 621 обращение от российских граждан, находящихся за рубежом, и соотечественников.

По сравнению с 2017 годом их общее число снизилось на 9% (с 2016 года - на 20%), по странам ближнего зарубежья - на 1,4% (с 2016 года - на 10%), дальнего зарубежья - на 33% (с 2016 года - на 44%).

По числу обращений в пятерку "лидеров" - государств ближнего зарубежья в 2018 году вошли: Украина, Казахстан, Беларусь, Азербайджан, Узбекистан.

От граждан, проживающих в государствах дальнего зарубежья, поступило 118 обращений, из которых в постоянной тройке "лидеров" - ФРГ, США и Израиль. Тенденция объясняется тем, что в этих государствах проживает самая многочисленная русская диаспора.

Наши соотечественники, находящиеся (проживающие) за рубежом, обращаются к Уполномоченному по различным вопросам.

В 2018 году во взаимодействии с МИД России, его консульскими учреждениями, а также во взаимодействии со своими коллегами-омбудсменами Уполномоченному в ряде случаев удалось добиться положительных результатов и оказать содействие 175 гражданам по 130 обращениям, касающимся следующих вопросов: необоснованный арест российских граждан властями иностранных государств; депортация; необходимая медицинская помощь и получение медикаментов на постоянной основе в местах лишения свободы; транспортировка тела погибшего на Родину; получение запрашиваемых документов (результатов расследования причины смерти российского гражданина за рубежом); экстрадиция; снятие запрета на въезд и выезд; розыск родственников и другие.

Одним из наиболее значительных результатов по защите прав граждан России за рубежом в 2018 г. стало возвращение на Родину семерых членов экипажа рыболовецкого судна "Норд" и рыбаков с украинского судна "ЯМК 0041", задержанных за браконьерство. 25 марта украинские пограничники в нейтральных водах Азовского моря незаконно задержали сейнер "Норд". Судно было зарегистрировано в России, на борту находился командир и члены экипажа с паспортами граждан Российской Федерации, выданными в Керчи. Членов экипажа обвинили в попытке незаконного пересечения границы, а капитана - еще и в "нарушении порядка въезда на временно оккупированную территорию Украины и выезда из нее с целью причинения вреда государству". Российским рыбакам для возвращения в домой в Крым власти Украины поставили условие получить украинские паспорта. Они считали это требование неправомерным и отказывались менять гражданство. В связи с этим их более полугода не пропускали через российско-украинскую границу, чтобы вернуться домой.

Решение вопроса о возвращении домой рыбаков стало результатом договоренностей между Уполномоченным и Европейским Институтом Омбудсмена. Успешное завершение этой гуманитарной миссии стало возможным благодаря активной помощи Президента Российской Федерации В.В. Путина, Министра иностранных дел С.В. Лаврова, Главы Республики Крым С.В. Аксенова и руководителей силовых структур России.

30 октября 2018 г. на границе с Украиной в пункте пропуска "Армянск" российские рыбаки смогли пересечь границу и вернуться домой, одновременно вернулись домой и украинские моряки.

Свою эффективность в помощи российским гражданам за рубежом, оказавшимся в трудной ситуации, доказало и взаимодействие с зарубежными коллегами-омбудсменами и другими независимыми национальными институтами правозащитной направленности.

12 марта 2018 г. вооруженные люди в форме и в масках ворвались в дом гражданки Российской Федерации Б. в г. Каире и похитили ее на глазах детей и других родственников. Нападавшие интересовались ее бывшим мужем А., принимавшим участие в военном конфликте в Сирии. Позже в г. Каире были задержаны еще 16 родственников гражданки Б. и ее земляков, в том числе девять несовершеннолетних детей.

Уполномоченным было направлено обращение Президенту Национальной комиссии по правам человека Арабской Республики Египет Мухаммеду Фаеку с просьбой оказать содействие в сложившейся ситуации. В результате, благодаря совместным усилиям, граждане Российской Федерации были освобождены и возвращены на Родину.

Во взаимодействии с коллегами-омбудсменами иностранных государств, в том числе в рамках Евразийского Альянса Омбудсменов (далее - ЕАО), велась работа по 47 обращениям.

К Уполномоченному обратилась гражданка Г. с просьбой о возвращении на Родину ее племянника Я., который на территории Республики Армения попал в дорожно-транспортное происшествие (ДТП) и в крайне тяжелом состоянии был доставлен в реанимационное отделение одной из больниц г. Еревана. В результате взаимодействия Уполномоченного и Защитника прав человека Республики Армения запрет для Я. на выезд из Армении был снят. Таким образом, гражданин Российской Федерации Я. вернулся домой.

Вместе с тем очевидно, что существует большой потенциал для повышения эффективности защиты прав граждан России за рубежом, поскольку, как показывает практика, далеко не во всех случаях удается добиться положительных результатов и отстоять права наших сограждан. К сожалению, в 2018 году продолжилась практика экстрадиции граждан Российской Федерации в США с территорий третьих стран (количество подобных инцидентов за последние 10 лет достигло 40 человек), участились случаи задержания российских граждан по политическим мотивам.

В июле 2018 г. в США была задержана россиянка Мария Бутина, которую обвиняют в работе незарегистрированным иностранным агентом, в связи с чем ей грозит 15 лет лишения свободы. На протяжении всего года Уполномоченный совместно с МИД России последовательно обращалась к международным организациям об освобождении М. Бутиной, а также в тюремные ведомства США для приведения условий ее содержания в соответствие с международными пенитенциарными стандартами. 21 сентября 2018 г. М. Бутину перевели на режим общего содержания. После 35-дневного пребывания в одиночной камере ей разрешены прогулки на свежем воздухе и общение с окружающими. При этом нельзя не отметить, что послабление режима М. Бутиной американские власти предоставили только после того, как россиянка согласилась на сделку с правосудием. В противном случае ее с большой долей вероятности ждала участь В. Бута и К. Ярошенко, которые своей вины не признали и сталкиваются с произволом в американских тюрьмах.

В 2018 году была продолжена работа Уполномоченного по защите законных интересов российского летчика Константина Ярошенко и предпринимателя Виктора Бута, направленная на обеспечение гуманных условий содержания их в исправительных учреждениях США.

К Уполномоченному обратилась жена Виктора Бута, который уже 11 лет отбывает наказание в американской тюрьме строгого режима. У него выявили туберкулез в закрытой форме, начались проблемы с сердцем, а недавно он перенес тяжелый бронхит. Уполномоченный обратилась в Министерство юстиции США с просьбой рассмотреть вопрос о передаче В. Бута России в рамках Конвенции 1983 года о передаче осужденного для дальнейшего отбывания в стране гражданства. В удовлетворении ходатайства было отказано по мотивам "высшей степени тяжести" преступления, не принимая во внимание ни состояние здоровья заключенного, ни отбытый тюремный срок, ни существующую международно-правовую практику в этой области. Уполномоченный намерена и дальше добиваться улучшения условий содержания Виктора Бута и в конечном итоге возвращения его на Родину.

В феврале 2018 г. Уполномоченный направила письмо директору Федерального бюро тюрем Минюста США с просьбой о проверке условий содержания Константина Ярошенко в связи с их ужесточением (запретили покупать продукты, лекарства, осуществлять прогулки), а в мае вновь было направлено обращение в связи с помещением К. Ярошенко в карцер. Были направлены обращения с предложением о передаче К. Ярошенко для отбывания наказания на территории Российской Федерации в соответствии с Конвенцией о передаче осужденных лиц 1983 г. В результате предпринятых усилий К. Ярошенко летом 2018 г. впервые за семь лет получил возможность свидания со своими женой и дочерью. Ожидается ответ от руководства тюремного ведомства США о переводе К. Ярошенко в другое пенитенциарное учреждение в целях улучшения условий его содержания.

Уполномоченный использует все возможные методы для привлечения внимания общественности, в том числе западной, к судьбам российских граждан, отбывающих наказание в виде лишения свободы на территории других государств.

Анализ обращений поступающих к Уполномоченному от граждан России, проживающих или временно находящихся за рубежом, послужил основой интенсификации превентивной гуманитарной деятельности государственного правозащитника - консолидации усилий в рамках Евразийского Альянса Омбудсменов и других международных профессиональных ассоциаций омбудсменов, работы на двусторонней основе с государственными правозащитниками зарубежных стран, а также деятельности в рамках международных межправительственных организаций в качестве независимого национального института защиты прав человека.

В целях урегулирования назревших проблем Уполномоченный обращалась в международные организации по защите прав человека и другие международные правовые институты, в том числе вынося их на повестку переговоров и выступлений на международных площадках (перед Верховным Комиссаром ООН по правам человека, Комиссаром Совета Европы по правам человека, Советом ООН по правам человека и т.д.). В большинстве случаев получена моральная поддержка, однако решить вопрос об оказании человеку помощи, например, в прекращении незаконного уголовного преследования или по другим чувствительным темам на национальном уровне не всегда удавалось.

Беспокойство Уполномоченного вызывает обострение таких системных проблем в прибалтийских странах, как агрессивный национализм и неонацизм, нарушение права на свободу мнения, осуществление профессиональной деятельности.

Положение граждан Российской Федерации, проживающих в Латвии, даже усугубилось, потому что по инициативе комиссии Сейма и Министерства образования и науки Латвии с 2020/21 учебного года возможен переход учебных заведений на обучение исключительно на латышском языке. Несмотря на подписанную более чем 14000 жителями страны петицию за сохранение в школах нацменьшинств ныне действующей системы двуязычного обучения, она не получила поддержку латвийских парламентариев, что создает предпосылки нарушения культурных и языковых прав наших соотечественников и других национальных меньшинств. Подобная политика в странах региона осуществляется вопреки настойчивым рекомендациям международных органов защиты прав человека - ООН и Совета Европы.

21 апреля 2018 г. латвийский суд арестовал возглавляющего Штаб защиты русских школ и руководителя движения "Конгресс неграждан" правозащитника Александра Гапоненко, которого задержали по подозрению в "деятельности, направленной против независимости страны". Деятельность правозащитника была направлена на сохранение русскоязычных школ и защиту прав русских детей, в частности их права на получение образования на родном языке. Благодаря совместным усилиям Уполномоченного, МИД России и международного сообщества суд Видземского предместья г. Риги изменил меру пресечения активисту, он освобожден из-под ареста.

Участились случаи ущемления прав российских граждан, которые подвергались преследованию на территории Украины за свои политические убеждения. Порой события происходили в нарушение норм и принципов международного права. Так, гражданам Российской Федерации был полностью заблокирован доступ к избирательным участкам в День выборов Президента Российской Федерации 18 марта 2018 года, несмотря на предостережения и соответствующие документы от ОБСЕ о необходимости соблюдения прав граждан России при голосовании, направленные украинским властям.

Не раз подвергались задержаниям российские журналисты в попытке въехать на территорию Украины для осуществления своего профессионального долга.

Неоднократны случаи уголовного преследования на территории Украины лиц, имеющих российское гражданство. Так, большой общественный резонанс вызвало возбуждение уголовного дела в отношении журналиста "РИА Новости" К. Вышинского, имевшего наряду с украинским гражданством гражданство Российской Федерации.

15 мая 2018 г. в г. Киеве сотрудники Службы безопасности Украины провели обыск в редакции информационного агентства "РИА Новости Украина", в результате чего был задержан корреспондент Кирилл Вышинский за якобы "причастность к деятельности медиаструктур, подконтрольных Российской Федерации". 17 мая городской суд Херсона арестовал К. Вышинского по подозрению в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 111 "Государственная измена" УК Украины, в связи с чем ему грозит от 10 до 15 лет лишения свободы.

Судебное заседание по делу К. Вышинского в сентябре 2018 г. было прервано в связи с плохим самочувствием подсудимого. Журналист был госпитализирован из зала суда с подозрением на инфаркт. При этом квалифицированная медицинская помощь ему так и не была оказана. 1 ноября 2018 г. Херсонский городской суд продлил срок ареста К. Вышинского, в связи с чем он до сих пор находится под стражей. После обращения Уполномоченного в международные организации Комиссар Совета Европы по правам человека Д. Миятович, генеральный секретарь Совета Европы Т. Ягланд, представитель по вопросам свободы средств массовой информации ОБСЕ А. Дезир выразили готовность оказывать поддержку Российской Федерации в деятельности, направленной на создание безопасных условий для работы разнообразных и плюралистических средств массовой информации. На момент публикации Доклада К. Вышинский все еще находился под стражей. Уполномоченный держит ситуацию на особом контроле.

В 2018 году деятельность представителей российского правозащитного сообщества на Украине неоднократно подвергалась несоразмерным ограничениям.

23 апреля 2018 г. сотрудниками СБУ на границе с Республикой Крым в контрольно-пропускном пункте "Чонгар" была задержана Елена Одновол, проживавшая на территории указанного субъекта Российской Федерации, руководитель организации "Волонтеры Победы". 25 апреля городской суд Херсона избрал Е. Одновол меру пресечения - арест для 36-летней женщины, находящейся на 5-м месяце беременности. Благодаря совместным усилиям Уполномоченного и органов государственной власти Российской Федерации 17 августа 2018 г. российский волонтер Е. Одновол, осужденная 16 августа судом Херсона на три года условно, освобождена из СИЗО и находится в г. Херсоне.

К сожалению, далеко не всем российским гражданам, попавшим в беду на Украине, удается помочь. В пенитенциарных учреждениях Украины продолжают находиться несколько десятков граждан России, несправедливо репрессированных за свою гражданскую позицию, которые сегодня остро нуждаются в медицинской помощи и улучшении условий содержания. В этой связи Уполномоченный полагает, что возможность взаимных посещений омбудсменам как российских граждан на территории иностранных государств, так и иностранных граждан на территории России могли бы помочь не только в вопросах их экстрадиции, но и усилить контроль за соблюдением их условий содержания.

Практика показывает, что значительная часть проблем с защитой прав данной категории лиц возникает из-за того, что украинская сторона не признает их гражданами России, поскольку в ряде случаев они имеют два паспорта (России и Украины). Подобные вопросы возникают и с рядом иных государств. В этой связи, по мнению Уполномоченного, необходимо разработать двусторонние рамочные соглашения о регулировании статуса задержанных и осужденных лиц с двумя гражданствами, предусматривающие решение вопроса об их выдаче в страну постоянного проживания, а также о предоставлении консульского доступа при взаимном посещении заключенных на территории России и другого государства. Подписание подобных договоров позволит на более высоком уровне обеспечивать гуманитарную составляющую в сфере защиты прав осужденных и задержанных лиц на территории иностранных государств и будет способствовать развитию результативной правозащитной дипломатии.

5.6. Защита прав иностранных граждан

Россия является государством, имеющим высокую миграционную привлекательность. В 2018 году в страну въехали 16,8 млн иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - иностранные граждане), от которых принято 281,3 тыс. заявлений о выдаче разрешений на временное проживание, оформлено (продлено) 130,1 тыс. разрешений на работу, а также выдано 1,7 млн патентов для лиц, прибывших на территорию Российской Федерации в безвизовом порядке, и продлено 169,7 тыс. патентов. От работодателей поступило 1,9 млн уведомлений о заключении трудового или гражданско-правового договора с иностранными гражданами, осуществляющими трудовую деятельность без разрешительных документов.

Масштабные миграционные потоки в 2018 году имели свою особенность, обусловленную проведением чемпионата мира по футболу FIFA. В этот период по специализированной карте болельщика в Российскую Федерацию въехали 650 тыс. иностранных граждан. После завершения чемпионата более 12 тыс. иностранных болельщиков оставались на территории страны до 31 декабря 2018 года.

Учитывая, что Россия занимает третье место по количеству мигрантов в мире, государство проводит последовательную работу по совершенствованию правового регулирования в данной сфере. В 2018 году Указом Президента Российской Федерации утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы. Она предусматривает разработку и реализацию мер по упрощению получения гражданства Российской Федерации, устранению бюрократических проволочек в решении миграционных вопросов, обеспечению притока в страну трудовых ресурсов из-за рубежа.

В рамках совершенствования государственной миграционной политики важное значение имеет принятие Федерального закона от 27 июня 2018 г. N 163-ФЗ, которым внесены изменения, предусматривающие уточнение понятия места пребывания иностранного гражданина, принимающей стороны и оснований для учета по месту пребывания. Теперь местом пребывания будет считаться жилое помещение, не являющееся местом жительства, или иное помещение, в котором иностранный гражданин или лицо без гражданства фактически проживает (регулярно использует для сна и отдыха), либо организация, по адресу которой иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учет по месту пребывания.

Внесенные изменения, по мнению Уполномоченного, позволят расширить права иностранных граждан на трудовую деятельность в Российской Федерации, а также права принимающей стороны и снизить коррупционные риски.

В целях более глубокой проработки проблем соблюдения и защиты прав в сфере миграции Уполномоченный и его Аппарат тесно взаимодействовали с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, которые регулярно представляли информацию по итогам посещений центров временного содержания иностранных граждан (далее - ЦВСИГ). Результаты анализа полученной от них информации позволили выработать ряд рекомендаций, направленных на защиту прав лиц, содержащихся в указанных учреждениях.

Продолжилась практика участия представителей Уполномоченного в мероприятиях по вопросам миграции, проводимых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, Общественной палатой Российской Федерации, Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, федеральными органами исполнительной власти, международными и российскими правозащитными организациями. Итоговые документы названных мероприятий были использованы для подготовки предложений Уполномоченного по законодательному регулированию выявленных системных проблем в сфере миграции и гражданства.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 1631 обращение от иностранных граждан из 48 государств, в 2016 и 2017 годах - 1828 и 1630 соответственно.

Основная часть обращений была направлена гражданами государств, входивших в состав бывшего СССР (94,5%), в том числе гражданами Украины - 25,8%, Таджикистана - 12,3%, Узбекистана - 10,9%, Армении - 4,9%. Среди других государств по количеству обращений лидирует Израиль (21); от граждан Турции поступило 15 обращений, ФРГ - 14, Великобритании, США и Италии - по 7.

Наибольшую долю от общего числа составляют обращения по вопросам приобретения гражданства Российской Федерации (39,9%) и снятия ограничений на въезд на территорию Российской Федерации (23,3%).

Доля обращений по вопросам приобретения гражданства Российской Федерации в 2018 году снизилась по сравнению с 2017 и 2016 годами (на 60% и 41% соответственно). Причинами снижения прежде всего являются развитие законодательства о гражданстве и значительный спад числа въехавших на территорию России в экстренном массовом порядке граждан Украины.

Вопросы снятия ограничений на въезд иностранных граждан в Российскую Федерацию традиционно занимают второе место в общем количестве обращений (в 2017 и 2016 годах - 17,8% и 18,7% соответственно). Иностранные граждане, законно въезжая на территорию России, по незнанию или сознательному игнорированию норм российского законодательства, регулирующего вопросы пребывания на территории страны, зачастую их нарушают, что приводит к применению мер административной ответственности и принятию решений о запрете въезда.

По итогам рассмотрения 36 обращений данной категории оказано содействие в восстановлении прав 83 граждан, в том числе в снятии ограничений на въезд в Российскую Федерацию по трем обращениям.

В ряде случаев иностранные граждане, прибыв на территорию России для постоянного проживания, в определенный законодательством срок не оформляют необходимые документы на получение разрешения на временное проживание и вида на жительство. Пропустив срок подачи, они рискуют утратить национальные документы в связи с истечением срока их действия.

К Уполномоченному обратились родственники гражданки Азербайджана инвалида II группы 87-летней Г. с просьбой об оказании содействия в замене паспорта гражданина Азербайджанской Республики. Г. проживает в Ульяновской области, срок действия национального паспорта истек в октябре 2017 г. В июне 2018 г. она была перевезена родственниками в Посольство Азербайджанской Республики в Москве, где приняли документы для замены паспорта без выезда в Азербайджанскую Республику.

Поскольку длительный переезд в Москву и обратно негативно сказался на состоянии здоровья пожилой женщины-инвалида, ее племянница попросила Уполномоченного оказать содействие в выдаче паспорта гражданина Азербайджанской Республики по месту жительства в Ульяновской области. С просьбой о содействии в решении указанного вопроса Уполномоченный обратилась к Послу Азербайджанской Республики в Российской Федерации Поладу Бюльбюль-оглы. В ходе личной встречи Уполномоченного с Послом была достигнута договоренность о направлении в Ульяновскую область сотрудников консульского отдела Посольства и рабочего аппарата Уполномоченного для участия в церемонии вручения национального паспорта пожилой женщине. 12 сентября паспорт Г. был вручен.

Уполномоченный по правам человека в Саратовской области обратился с просьбой о содействии в ускорении исполнения решений об административном выдворении и депортации четырех граждан Азербайджана и Молдовы, содержащихся в специальном учреждении МУ МВД России "Энгельсское". Эти решения длительное время не исполнялись из-за отсутствия документов, удостоверяющих личность выдворяемых, а обращения территориального органа МВД России в посольства их государств оставались без ответа. В результате проведенной Уполномоченным работы на основании решения Энгельсского районного суда Саратовской области граждане освобождены из специального учреждения и возвращены на родину.

Анализ обращений, публичных выступлений по проблемам миграции и гражданства позволяет выделить несколько проблем в соблюдении прав мигрантов. Как показывает изучение правоприменительной практики, иностранные граждане нередко сталкиваются с трудностями при получении необходимых государственных услуг в связи с их нахождением на территории Российской Федерации. Эмпирическим путем выявлено, что сложности могут быть устранены благодаря созданию специализированных миграционных центров, ориентированных на комплексное обслуживание иностранных граждан, прибывших в Россию в целях осуществления трудовой деятельности, а также переехавших для постоянного проживания. Работа таких центров способствует сокращению очередей на получение государственных услуг, позволяет обеспечить правильность и полноту заполнения документов при их предварительной подаче в электронном виде, понижает градус конфликтности в данной сфере, ослабляет коррупциогенные факторы.

В этой связи Уполномоченный приветствует расширение практики создания миграционных центров в субъектах Российской Федерации с большим притоком иностранных граждан, а также развитие цифровых технологий для удобства применения их на всей территории страны.

Продолжают оставаться актуальными проблемы, связанные с реализацией исполнительных производств в отношении иностранных граждан, помещенных по решению суда в специальные учреждения МВД России для исполнения решений об административном выдворении, депортации или реадмиссии. В докладах за 2016 и 2017 годы уже содержались предложения Уполномоченного органам государственной власти по разрешению проблем длительного содержания людей в ЦВСИГ. Наконец подвижки наметились: МВД России разработаны проекты федеральных законов, направленных на сокращение сроков содержания нарушителей российских законов в ЦВСИГ, а также освобождение оттуда лиц без гражданства, в отношении которых не представляется возможным исполнить административные производства из-за отсутствия принимающего государства.

По информации МВД России, в настоящее время продолжается доработка законопроекта "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лиц без гражданства", которым предусмотрена выдача временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства (далее - апатрид) на территории Российской Федерации. Необходимость разработки мер по документированию апатридов, имеющих неснятую или непогашенную судимость, была обозначена в Докладе о деятельности Уполномоченного за 2017 год.

В связи с проблемами установления личности иностранных граждан и апатридов, находящихся в местах принудительного содержания, положительной оценки заслуживает принятие МВД России и Минюстом России межведомственного нормативного правового акта - регламента взаимодействия, согласно которому администрация учреждения ФСИН России, исполняющего наказание, в течение месяца с момента поступления иностранного гражданина в это учреждение направляет в территориальный орган МВД России запрос о наличии либо отсутствии у указанного лица гражданства Российской Федерации и о предоставлении имеющихся в информационных ресурсах МВД России сведений об иностранном гражданине.

Следует отметить, что в настоящее время условия содержания иностранных граждан в специальных учреждениях разнятся в зависимости от их расчетной вместимости, а также характеристики зданий и построек, в которых они расположены. Зачастую обеспечить раздельное содержание в этих зданиях и постройках лиц, направленных в специальные учреждения в связи с совершением административных правонарушений, и лиц, отбывших наказания за уголовные преступления, невозможно. Вместе с тем, как показывают анализ поступающих обращений и результаты изучения ситуации при посещении специальных учреждений, лица, поступившие туда после отбытия наказания за уголовные преступления, оказывают существенное влияние на обстановку в среде содержащихся иностранных граждан. В целях минимизации указанного негативного влияния представляется целесообразным рассмотреть возможность совершенствования нормативно-правового регулирования режима специальных учреждений.

Проектируемые меры правового регулирования должны разрешить ситуацию длительного содержания в ЦВСИГ лиц, личность и гражданская принадлежность которых не установлены документально, до принятия решений о нежелательности пребывания и о депортации.

Во исполнение поручений Президента Российской Федерации по итогам прямой линии от 7 июня 2018 года МВД России разработан законопроект "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"" в части упрощения порядка предоставления отдельным категориям иностранных граждан разрешений на временное проживание и видов на жительство. Законопроектом предлагается выдавать вид на жительство без условия о временном проживании в Российской Федерации иностранному гражданину, родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР, иностранному гражданину, имеющему родителей, усыновителя, опекуна, попечителя, сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации и постоянно проживающих на ее территории. Предусматривается исключение условия о трехлетнем сроке действия вида на жительство для носителей русского языка и о его аннулировании в случае неподачи в течение двух лет заявления о приеме в российское гражданство. Кроме того, предлагается ввести бессрочное действие вида на жительство, за исключением отдельных случаев, установленных законодательством.

Проекты соответствующих федеральных законов в настоящее время проходят согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Уполномоченный поддерживает изменения в законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации и будет осуществлять постоянный контроль за их прохождением.

Поскольку многие проблемы в сфере миграции еще не нашли своего решения, совершенствование миграционной политики должно быть продолжено. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы предусматривает меры по оптимизации процедур в этой сфере, повышению прозрачности законодательства, регламентирующего правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства.

Выполнение предусмотренных Концепцией задач, таких как создание условий для адаптации к правовым, социально-экономическим, культурным и иным условиям жизни в Российской Федерации, развитие механизмов и средств профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства и коррупционных факторов в сфере миграции, оказание в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и законодательством Российской Федерации помощи иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим защиты на территории нашей страны, позволит повысить уровень соблюдения и защиты их прав, а также миграционную привлекательность Российской Федерации.

5.7. Защита прав лиц, ищущих убежище на территории Российской Федерации

Россия имеет уникальный опыт оказания помощи в работе с беженцами. С 2014 года возросла вынужденная миграция украинских граждан в Россию. За период с 1 апреля 2014 года на территорию России въехало 1,1 млн лиц, ранее проживавших на юго-востоке Украины. В августе 2014 года органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации было развернуто 1002 пункта временного размещения, в которых было размещено более 55 тыс. граждан Украины. В 2014-2015 годы для определения своего правового статуса в компетентные органы обратилось почти 1,4 млн граждан Украины, в том числе: с ходатайством о признании беженцем или заявлением о предоставлении временного убежища - 420 тыс. человек; за оформлением разрешения на временное проживание - 261 тыс. человек; за оформлением патента и разрешения на работу - 671 тыс. человек.

По данным МВД России, в 2018 году в территориальные органы с ходатайствами о признании беженцем и заявлениями о предоставлении временного убежища обратились 7,9 тыс. человек. Из них предоставлено временное убежище 6 тыс. иностранных граждан, признаны беженцами 30 иностранных граждан. Всего же по состоянию на 1 января 2019 года на учете в территориальных органах МВД России состояло 76,8 тыс. лиц, получивших временное убежище, и 572 беженца. Это меньше, чем в предыдущие годы. В 2016 году было 228,3 тыс. лиц, получивших временное убежище, и 598 человек, признанных беженцами; в 2017 году - 125,4 тыс. лиц, получивших временное убежище, и 592 человека, признанных беженцами. Снижение количества лиц, которым предоставлено убежище на территории Российской Федерации в 2018 году, обусловлено снижением объемов вынужденной миграции иностранных граждан на территорию Российской Федерации, а также принятием Российской Федерацией беспрецедентных мер по урегулированию правового положения граждан Украины, пожелавших стать полноправными гражданами России.

Из лиц, которым предоставлено убежище, более половины составляют выходцы из Афганистана, а из 76,8 тыс. лиц, получивших временное убежище, подавляющее большинство - граждане Украины (97,6%). Количество лиц, признанных беженцами и состоящих на учете в городе Москве, составило 73,8%, Московской области - 9,1%, Республике Северная Осетия - Алания - 4,2%, городе Санкт-Петербурге и Ленинградской области - 2,8%. Лица, получившие временное убежище, состоят на учете в города Санкт-Петербурге и Ленинградской области - 14,3%, Краснодарском крае - 9,9%, Воронежской области - 9%, Самарской области и Ставропольском крае - 7,3% и 5,6% соответственно.

Новеллы законодательства 2018 года расширяют правовые возможности приобретения гражданства России для беженцев. Теперь при оформлении вида на жительство в Российской Федерации не требуется предварительное получение разрешения на временное проживание иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в экстренном массовом порядке, признанным беженцами на территории Российской Федерации или получившим временное убежище на территории Российской Федерации и ставшим участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, а также членам их семей, переселившимся совместно с ними в Российскую Федерацию. Сняты ограничения для предоставления политического убежища для лиц, прибывших в Российскую Федерацию из государств, с которыми Российская Федерация имеет соглашения о безвизовом пересечении государственной границы. Новая Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы в качестве одной из основных задач миграционной политики определила оказание помощи иностранным гражданам, ищущим защиту на территории Российской Федерации.

Несмотря на значительные меры законодательного и правоприменительного характера, принимаемые государством в последние годы для защиты прав лиц, вынужденных покинуть родину и искать защиту на территории России, проблемы в указанной сфере по-прежнему остаются.

В 2018 году к Уполномоченному по вопросам предоставления убежища на территории Российской Федерации поступило 43 обращения, в том числе из пенитенциарных учреждений Российской Федерации - 15 обращений, из центров временного содержания иностранных граждан МВД России - 2 обращения. Наибольшая доля ходатайств поступила от граждан Украины (20). Еще 23 обращения поступило от граждан Белоруссии, Узбекистана, Казахстана, Марокко (Западная Сахара), КНДР, Сирии, Молдовы и других стран.

Наибольшая доля указанных обращений по вопросу предоставления убежища на территории Российской Федерации поступила по вопросам, связанным с предоставлением временного убежища (41,8%), в частности, граждане и правозащитные организации обращались к Уполномоченному за содействием в получении данного правового статуса либо жаловались на отказ государственных органов в его предоставлении.

Комитет "Гражданское содействие" обратился к Уполномоченному в защиту прав ряда жителей Луганской Народной Республики и Донецкой Народной Республики, содержащихся в Центре временного содержания иностранных граждан ГУ МВД России по Московской области (далее - ЦВСИГ) на основании решений судов об их административном выдворении в связи с нарушениями миграционного законодательства. В обращении, в частности, сообщалось, что граждане К. и П. обратились в Управление по вопросам миграции ГУ МВД России по Московской области с заявлениями о предоставлении временного убежища. По обращению Уполномоченного прокуратура Московской области сообщила, что постановлением Московского областного суда от 2 июля 2018 г. удовлетворен протест прокуратуры области на постановление судьи Раменского городского суда Московской области, постановление по делу об административном нарушении в отношении К. отменено. Постановлением Московского областного суда от 26 июля 2018 г. удовлетворен протест прокуратуры области на постановление судьи Луховицкого районного суда Московской области от 15 января 2018 г., постановление по делу об административном нарушении в отношении П. изменено, исключено наказание в виде выдворения за пределы Российской Федерации. К. и П. освобождены из ЦВСИГ.

Каждая четвертая из поступивших жалоб (25,5%) содержала просьбу оказать содействие в предоставлении политического убежища. Уполномоченный с удовлетворением отмечает, что в 2018 году сняты ограничения на предоставление политического убежища отдельным категориям иностранцев, включая лиц, прибывших из стран с развитыми демократическими институтами в области защиты прав человека; имеющих гражданство третьей страны, где они не преследуются; в отношении которых осуществляется уголовное преследование на территории Российской Федерации. Представляется, что принятые изменения позволят более активно использовать данный институт, что, в свою очередь, положительно скажется на уровне защищенности прав граждан, имеющих основания для получения убежища.

В адрес Уполномоченного в 2018 г. неоднократно обращалась руководитель Союза политэмигрантов Украины, отмечая, в частности, важность расширения института политического убежища в том числе для тех граждан Украины, которые бежали от войны на Донбассе в Россию и порой сталкиваются со значительными сложностями в легализации на территории России. По ее мнению, снятие ограничений для применения института политического убежища - это "новая возможность, дающая им хоть какой-то шанс для определения собственного статуса пребывания в России. Шанс прекратить жить фактически на положении нелегалов, находясь под постоянной угрозой депортации или, как минимум, общения с представителями правоохранительных органов". Уполномоченный в 2019 г. планирует осуществлять мониторинг реализации данного важнейшего правового инструмента.

Каждое пятое обращение в связи с предоставлением убежища (18,6%) касалось признания статуса беженца. В частности, поступали жалобы на отказ в предоставлении данного статуса либо просьбы о содействии в его получении. Кроме того, лица, признанные беженцами и проживающие на территории Российской Федерации, обращались к Уполномоченному по отдельным вопросам реализации социальных прав, включая право на образование.

К Уполномоченному обратилась гражданка Украины В., признанная беженцем и постоянно проживающая в г. Москве, в защиту права на дошкольное образование своей дочери-инвалида 2013 г.р., которой отказывали в зачислении в детский сад. В результате обращения Уполномоченного в Департамент образования г. Москвы девочка зачислена в дошкольное отделение выбранной образовательной организации г. Москвы.

По всем обращениям по вопросу предоставления убежища на территории Российской Федерации заявителям даны необходимые разъяснения, 18 обращений рассматривалось с участием различных государственных органов, в том числе с территориальными органами МВД России - 16, органами прокуратуры - 2. В результате четверым гражданам предоставлено временное убежище.

Практика рассмотрения обращений данной тематики свидетельствует, что одной из трудностей в этой области является получение доступа к процедуре предоставления убежища лицам, находящимся в местах лишения либо ограничения свободы (учреждения ФСИН России и специальные учреждения МВД России). Уполномоченный во взаимодействии с МВД России и прокуратурой помогает гражданам с решением их проблем.

Так, гражданин Украины Г., уроженец Луганской области, с 2014 г. незаконно находящийся на территории Российской Федерации, обратился с просьбой о предоставлении убежища только в 2017 г. Ему было отказано в предоставлении временного убежища в связи с отсутствием оснований, предусмотренных Федеральным законом "О беженцах". В период обжалования этого решения в административном порядке в ГУВМ МВД России Г. был арестован на основании запроса Генеральной прокуратуры Украины. В то же время решением Московского городского суда от 28 июня 2018 г. отменено решение о выдаче (экстрадиции) гражданина Г. на Украину. Учитывая эти обстоятельства, Уполномоченный обратилась в ГУВМ МВД России с просьбой о повторном рассмотрении вопроса о предоставлении Г. временного убежища с учетом новых обстоятельств. В сентябре 2018 г. Г. освобожден из-под стражи, ему предоставлено временное убежище на территории Российской Федерации.

Закон "О беженцах" не содержит оснований для отказа в приеме ходатайств о признании беженцем и заявлений о предоставлении временного убежища у лиц, находящихся в местах лишения свободы.

Предусмотрена возможность отказа в рассмотрении ходатайств о признании беженцем по существу лицу, в отношении которого возбуждено уголовное дело на территории России, но уже после приема у него ходатайства и его предварительного рассмотрения. В отношении приема заявлений о предоставлении временного убежища такого ограничения нет. Точно так же нет запрета на прием ходатайств о признании беженцем и заявлений о предоставлении временного убежища от лиц, привлеченных к ответственности за административные правонарушения и содержащихся в ЦВСИГ.

К Уполномоченному обратился председатель комитета "Гражданское содействие" в защиту прав гражданина Украины А., который был признан виновным в нарушении иностранным гражданином режима пребывания в Российской Федерации (ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ) и ему назначено наказание в виде административного штрафа с административным выдворением за пределы Российской Федерации. Ранее А. обращался в ОУФМС России по Краснодарскому краю и ГУ МВД России по г. Москве по вопросу предоставления политического убежища, которое по различным причинам ему предоставлено не было. Принимая во внимание, что А. участвовал в боевых действиях на территории Донецкой Народной Республики и выдворение на основании указанного судебного решения представляет непосредственную опасность для его жизни и свободы, Уполномоченный обратилась в адрес начальника ГУ по вопросам миграции МВД России с просьбой предоставить временное убежище заявителю. В результате принятых мер решение ГУ МВД России по Ростовской области отменено, по итогам повторного рассмотрения заявления А. о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации решением ГУ МВД России по Ростовской области А. предоставлено временное убежище на территории Российской Федерации сроком на один год.

Однако на данный момент отсутствует механизм прекращения исполнения постановлений о выдворении в связи подачей заявлений об убежище. Хотя закон "О беженцах" дает гарантию невысылки с момента обращения за убежищем, прием заявления об убежище сам по себе не ведет к прекращению исполнительного производства по выдворению заявителя. В этой связи Уполномоченный полагает целесообразным разработать законодательный механизм, ограничивающий возможности для высылки лиц, которые желают получить статус беженца либо обратились за политическим убежищем.

Анализ поступивших обращений также показывает, что иностранные граждане зачастую не осведомлены об основаниях и сроках обращения по вопросу предоставления убежища в соответствующие уполномоченные органы. Между тем для лиц, пропустивших сроки обращения с ходатайством о предоставлении убежища и в подавляющем большинстве незаконно находящихся на территории России, вопросы убежища и депортации взаимосвязаны: не отменив постановление о депортации, принятое на основе решения Минюста России о нежелательности пребывания, человек не может воспользоваться правом на убежище. Соответственно, необходимо более активно вести просветительскую работу среди иностранных граждан, которые претендуют на получение статуса беженца, для исключения случаев депортации указанной категории граждан.

Конечно, важно не только предоставить гражданам возможность приобрести статус беженца либо временное убежище, но и обеспечить указанную категорию лиц полным пакетом социальных гарантий, в том числе возможностью реализовать права в области образования. К сожалению, иногда только вмешательство Уполномоченного позволяет добиться реализации социальных прав беженцев.

Крайне злободневен вопрос о принятии нового федерального законодательства, регулирующего порядок предоставления убежища на территории Российской Федерации, которое бы учитывало новые социально-экономические, политические, правовые и международные реалии, позволило распутать клубок накопившихся проблем в этой области. Соответствующие ориентиры в данном направлении Правительством Российской Федерации намечены.

23 мая 2018 года состоялось заседание консультационно-правозащитной группы Экспертного совета при Уполномоченном, в котором приняли участие представители правозащитного сообщества, руководители и специалисты подразделений ГУВМ МВД России, а также сотрудники Представительства Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Российской Федерации. В ходе обсуждения был подчеркнут приоритет института предоставления убежища Российской Федерацией как в силу национального законодательства, так и исходя из международных обязательств. Участники высказались за совершенствование правового регулирования этого института, за принятие федерального закона "О предоставлении убежища на территории Российской Федерации", а также за обеспечение законности и справедливости при решении конкретных вопросов убежища. В соответствии с Планом мероприятий по реализации в 2019-2021 годах Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2021 годы проекты нормативных правовых актов, направленных на совершенствование механизмов оказания помощи иностранным гражданам, ищущим защиту на территории Российской Федерации, должны быть представлены в срок до I квартала 2020 года (пункт 42 Плана). Уполномоченный будет осуществлять мониторинг подготовки этих документов.

5.8. Защита прав граждан, проживающих на арктических территориях

В последние годы отмечается устойчивый интерес мирового сообщества к Арктическому региону. Его относят к стратегическим регионам мира с колоссальными природными богатствами, а главное - с уникальным человеческим потенциалом.

В Арктическую зону Российской Федерации входят территории 8 субъектов Российской Федерации, на которых проживают порядка 3,5 млн человек. Из-за суровых климатических и природных условий, а также трудной доступности отдельных территорий население Арктики остро нуждается в дополнительных гарантиях соблюдения и защиты своих прав.

Обеспечить устойчивое развитие арктических территорий, включая создание современной инфраструктуры, промышленной базы, привлечение высококвалифицированных специалистов, повышение качества жизни населения - одна из приоритетных целей российского государства. Впервые в истории современной России принят ряд концептуальных документов долгосрочного характера, направленных на развитие Арктики и защиту прав ее населения: Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года.

Действует государственная программа "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации", на ее реализацию в 2018 году выделено 582,1 млн руб., в 2019 и 2020 годах запланировано увеличение расходов до 5675,8 млн и 5513,9 млн руб. соответственно. Получил развитие международно-правовой режим Арктики. Россия, наряду с ранее заключенными международными договорами, стала участницей Соглашения по укреплению международного арктического научного сотрудничества, нацеленного на повышение результативности и эффективности знаний об этом регионе.

В 2018 году в целях изучения ситуации с обеспечением прав жителей Арктической зоны и содействия решению проблем в рассматриваемой сфере Уполномоченным и сотрудниками ее Аппарата осуществлялись рабочие поездки в субъекты Российской Федерации, территории которых относятся к этой зоне (Ненецкий, Ямало-Ненецкий автономные округа), проведены встречи с должностными лицами указанных субъектов. В апреле 2018 года представитель Уполномоченного принял участие в Межрегиональном форуме "Права человека в арктическом пространстве: современные вызовы и опыт регионов", по итогам которого были выработаны предложения органам государственной власти по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.

В рамках визита Уполномоченного в Ненецкий автономный округ в октябре 2018 года был проведен прием граждан, поступившие от них жалобы на нарушения социальных и гражданских прав, принятые к рассмотрению, нашли положительное разрешение.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 661 обращение по вопросам защиты прав граждан, проживающих на арктических территориях. Количество обращений снизилось в сравнении с 2016 и 2017 годами (соответственно на 30% и 2,5%), однако демонстрирует рост в сравнении с 2015 годом (на 38%).

Наибольшую долю составляют жалобы уголовно-процессуальной (27%) и уголовно-исполнительной (32%) тематики. Одной из специфических проблем Арктической зоны является отсутствие СИЗО в некоторых региональных центрах, что приводит к сложностям при проведении процессуальных действий в отношении подозреваемых, которым избрана мера пресечения в виде заключения под стражу. Так, из-за отсутствия на территории Ненецкого автономного округа собственного СИЗО обвиняемых и подозреваемых возят в Архангельск. Уполномоченный полагает, что данная проблема должна найти разрешение при дальнейшем развитии уголовно-исполнительной системы России.

Среди обращений, затрагивающих социальную сферу, выделяются жалобы по вопросам жилищных прав (71 обращение, или 11% от общего числа обращений из Арктической зоны), социального страхования и социального обеспечения (31 обращение, или 5% от общего числа), здравоохранения (24 обращения, или 4% от общего числа). Обеспокоенность граждан проблемами в социальной сфере подтверждает анализ обращений, поступающих к уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации, входящих в Арктическую зону.

В сфере личных прав особого внимания заслуживают вопросы транспортной доступности, содержащиеся как в письменных, так и в устных обращениях, поступивших в ходе приема Уполномоченным граждан в Ненецком автономном округе. Несмотря на то, что обращения по вопросам законодательства о транспорте и связи носили единичный характер (3 обращения), поднимаемые в них проблемы затрагивали права огромного числа людей.

По результатам рассмотрения обращений и проверки их обоснованности оказано содействие в восстановлении прав граждан по 13 жалобам. В частности, получили разрешение вопросы соблюдения целого ряда личных прав: права на неприкосновенность частной жизни, на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

Кроме того, защищены права лиц, находящихся в местах принудительного содержания, в связи с обеспечением личной безопасности, оказанием медицинской помощи, получением правовой информации, трудоустройством. Ряду граждан оказано содействие в реализации права на государственную защиту прав и свобод.

В мае 2018 г. к Уполномоченному поступила жалоба гражданки В. на необоснованное снятие ее с регистрационного учета по месту жительства в г. Норильске. В результате обращения Уполномоченного в ГУ МВД России по Красноярскому краю проведена служебная проверка, по результатам которой регистрация по месту жительства В. восстановлена, виновные сотрудники привлечены к дисциплинарной ответственности.

Анализ поступающих к Уполномоченному обращений позволяет выделить несколько актуальных проблем, связанных с соблюдением и защитой прав жителей Арктики.

Системной для Арктической зоны остается проблема обеспечения транспортной доступности отдаленных территорий и населенных пунктов. Недостаточная организация транспортного сообщения с указанными территориями оказывает негативное влияние на реализацию целого комплекса прав граждан.

К Уполномоченному поступило обращение уполномоченного по правам человека в Мурманской области в защиту прав жителей закрытого административно-территориального образования (далее - ЗАТО) г. Островной Мурманской области. По сообщению регионального уполномоченного, гражданская навигация в целях обеспечения жизнедеятельности в ЗАТО г. Островной может быть прекращена в связи с длительным неурегулированием вопроса по заключению договоров с федеральным казенным учреждением "Объединенное стратегическое командование Северного флота" - "Центр Финансово-экономического обеспечения Северного флота", разрешающих использование плавучих причалов в ЗАТО г. Островной для гражданских судов. Уполномоченным направлено обращение К