- Кризис, в который мы вступили, кажется, не самое подходящее время для инфраструктурных проектов. Нужно ли сейчас ими заниматься?
- Пока имеются противоречивые сигналы. С одной стороны, президент РФ настоял на осуществлении ранее запланированных крупнейших инфраструктурных проектов с использованием средств Фонда национального благосостояния. Значительный объем средств федерального бюджета планируется для поддержки дорожных проектов в регионах. С другой стороны, происходит весьма существенное сокращение программ бюджетного финансирования капитальных вложений, которое, похоже, превысит аналогичное кризисное сокращение - около 30% в 2009 году. В соответствии с этой логикой должны завершаться ранее начатые стройки, поэтому в первую очередь сокращаются затраты на новые проекты-на изы-скания, проектирование, тендеры. Какая у нас ассоциация с кризисом? На полках нет товаров. Но кризис проходит в результате наших действий. И когда он проходит, "товар" на полке должен быть.
На наш взгляд, отказываться от подготовки и реализации инфраструктурных проектов сейчас неправильно. Логика сокращений должна быть не только арифметической, из соображений, что урезать, но и управленческой - в каких иных формах и последовательности мы можем развиваться с учетом изменяющихся условий. И этот вопрос рано или поздно возникнет. Основные предположения, на которых базировалась логика финансового обеспечения развития инфраструктуры до последнего года, меняются: года не "тучные", бюджет не богатый, и внешние рынки не полны к нам энтузиазма.
- И по какому же пути идти?
- В предшествующие кризису годы были достигнуты качественные результаты в разработке и освоении новых форм закупки и реализации инфраструктурных проектов. Если в рамках правительственной политики они начнут масштабно применяться, то позволят сделать определенный бюджетный маневр без потери качества развития. Хотелось бы выделить четыре главных результата. Во-первых, это распространение модели концессии с платой за доступность на все виды инфраструктуры, за исключением, к сожалению, ЖКХ. Во-вторых, накоплен положительный опыт запуска федеральных проектов развития инфраструктуры с использованием концессий и ГЧП в транспортной сфере (дороги и аэропорты). В- третьих, это развитие региональных инфраструктурных проектов на основе концессии с платой за доступность на основе региональных законов об участии в ГЧП, прежде всего в дорожной сфере. Масштаб самостоятельных инициатив регионов по развитию инфраструктуры характеризуется принятыми законами - в 71 субъекте из 85. И это в условиях бессмысленной и бессодержательной демагогии о якобы существующих противоречиях с федеральным законодательством. Четвертый результат - это накопление опыта по участию в проектах долгосрочных национальных финансовых инвесторов: пенсионных фондов, Банка развития, трех крупнейших коммерческих банков и возникновение новых механизмов долгосрочного рефинансирования - так называемое проектное финансирование с участием ЦБ РФ. А также ожидаемое участие Агентства по ипотечному жилищному кредитованию в рефинансировании инфраструктурных инвестиций для подготовки площадок под массовую застройку доступным жильем.
Эти результаты позволяют поставить вопрос о запуске массовой кампании по выводу инфраструктурных проектов на рынок. Сокращение бюджетного финансирования капитальных вложений в этом случае может быть замещено внебюджетными инвестициями. А будущие бюджетные расходы для платы за доступность будут распределяться на длительный период и постепенно обеспечиваться дополнительными доходами бюджета за счет экономического роста, получаемого от создания соответствующих объектов инфраструктуры и сбора тарифной выручки.
- Как это работает?
- Объясню на примере одного из проектов. Строительство моста в регионе за счет капитальных вложений из регионального бюджета невозможно. Одновременно трафик и достижимый уровень платы потребителей не позволяют полностью окупать возможные затраты на строительство за счет частных инвестиций. Модель реализации проекта на основе платы за доступность дает возможность профинансировать проект из внебюджетных источников при объеме капитального гранта в размере 20% от стоимости проекта. В период от завершения строительства до окончания срока концессии региону придется ежегодно платить концессионеру около 4% стоимости проекта. Но начиная с 10-го года реализации проекта эти платежи будут полностью перекрываться сборами за проезд. Получается, что проект можно было бы запустить сегодня. Бюджетные расходы текущего года на такой проект были бы в пять раз меньше, а более половины его стоимости за период реализации проекта можно было бы покрыть за счет коммерческих доходов.
- И какого же объема такой маневр мог бы быть?
- В международной практике такой объем составляет, к примеру, в Великобритании 10-15% бюджетного финансирования капитальных вложений. До 25-30% в Италии, где аналогичный механизм доведен до уровня коммун.
- В каких отраслях возможен такой маневр?
- Наиболее просто и эффективно это сделать в тех отраслях, где уже существуют достаточные постоянные бюджетные расходы или тарифная выручка. Например, в транспортной региональной и муниципальной инфраструктуре за счет перевода на концессию содержания дорог. В коммунальной инфраструктуре, где есть большой спрос на капитальные вложения, большой объем субсидий из бюджета и тарифной выручки. Также в относительно простых и массовых проектах в социальной инфраструктуре, необходимой для массового строительства жилья и влияющей на рост кадастровой стоимости недвижимости.
Более весомых результатов можно было бы добиться при запуске второго раунда реформ инфраструктурных монополий - железных дорог, электрогенерации и сетей электропередачи. Развитие этих отраслей построено на принципе корпоративного финансирования. Но при условии их закредитованности и ограничений на повышение тарифов эти компании не способны сегодня обеспечивать развитие новых проектов и поддерживать экономический рост в рамках действующей модели. Развитие новых проектов здесь могло бы формироваться на принципах проектного финансирования концессий по строительству объектов инфраструктуры, необходимых для новых промышленных проектов. Например, это строительство сетей и железных дорог для проекта "Удокан" в Забайкальском крае. Без выделенного блока проектного финансирования на инфраструктуру, который окупается за счет результатов экономического роста, этот проект не может быть запущен. Противоположный пример - это самостоятельное строительство "Мечелом" железной дороги в Якутии, затраты на которую при падении цен на уголь привели к жесточайшему финансовому кризису компании. Это при том, что сам проект добычи угля не перестал быть экономически эффективным.
Для запуска таких механизмов в этих отраслях на федеральном уровне государству нужно бы определить концедента. Например, сети можно строить на условиях федеральной концессии. Но полномочий концедента у минэнерго нет, как нет плана и средств на подготовку таких проектов вместо замороженных в инвестпрограмме "Россетей".
Для запуска проектов по объектам в региональной собственности государству прежде всего нужно создать нормально работающий и универсальный механизм передачи части федерального налогового эффекта, получаемого от реализации новых региональных проектов, на поддержку обязательств самих регионов до момента выхода проектов на окупаемость.
Для массового запуска муниципальных проектов в ЖКХ, возможно, нужна государственная компания федерального уровня. Регионами и муниципалитетами такой компании, аналогично ГК "Автодор", могли бы быть делегированы полномочия по подготовке и проведению концессионных конкурсов, а также по оплате обязательств концедента с учетом требований концессионного законодательства. Это решило бы массу вопросов, существующих сейчас к Минстрою России по запуску хотя бы пилотных концессионных проектов. В частности, экономическая модель концессии в ЖКХ была бы аналогичной, как в ранее приведенном примере про мост: тариф рос бы не для финансирования текущих капитальных затрат, а за достигнутое повышение качества и эффективность услуги.
Субсидии ЖКХ переводились бы в явную форму - в гранты и плату за доступность, а рост тарифа отделялся бы во времени от инвестиций. Заключение муниципальных концессий федеральным агентом и его участие в оплате обязательств снижали бы риск инвестиций в муниципальные проекты до суверенного уровня.
Я бы оценил скорость перехода к такой модели в полтора-два года.
- Откуда взять деньги? Трудно привлечь инвесторов в условиях кризиса?
- Трудно. По одному из проектов в социальной инфраструктуре мы сейчас дошли до стадии финансового закрытия, и инвесторы подтвердили исполнение своих обязательств, если выиграют конкурс. Нами подготовлен проект аэропорта в Омске - это очень специфический проект, потому что полностью региональный. По заложенной в нем модели, с учетом сложности развития экономической ситуации, сегодня мы также имеем подтверждение о заинтересованности инвесторов в выведении этого проекта на рынок. Возможно, период его финансового закрытия будет немножко дольше и сложнее.
Давайте посмотрим на уроки предыдущего кризиса. Конкурс на участок 15-57 км дороги Москва - Санкт-Петербург завершили, когда кризис уже настал. Было очень трудно добиться финансового закрытия, учитывая, что зарубежные финансовые рынки на тот момент также не были сильно открыты для России. Привлечения финансирования смогли добиться только спустя дополнительное время, и проект все-таки начал реализовываться. Проект Западного скоростного диаметра не смогли сразу запустить в форме ГЧП. Первый этап сделали на условиях государственного заказа и, когда создали трафик, позволяющий поддерживать окупаемость частных инвестиций, уже вторую секцию реализовали на условиях ГЧП. Кризис заставил быть более креативными.
- В связи с ограничениями в привлечении финансирования рассматриваете ли вы взаимо-действие со странами Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР)?
- Да, возможность стран АТР обеспечить финансирование развития инфраструктуры в РФ существует. Но надо иметь в виду, что этот финансовый рынок с точки зрения долгосрочных вложений существенно меньше, чем те возможности, которые были в Западной Европе и в США. С другой стороны, предлагаемый маневр сочетается с существующими возможностями привлечения финансирования из стран АТР. Но принципиальное решение проблем c инфраструктурными проектами лежит в создании нашей собственной системы финансирования долгосрочного развития.
- Минэкономразвития заявляло о проектном финан-сировании 30 проектов на 80 млрд руб. В течение первого квартала соответствующие проекты уже будут рас-смотрены, а потенциальный объем механизма может достичь 1 трлн руб. Что вы об этом думаете?
- Пока предложенный механизм не очень понятен. Возможно, произошла некоторая подмена терминов. Ведь этот механизм, указанный в постановлении правительства РФ, никак не увязывается с изменениями в законодательство, внесенными прошлым летом для внедрения реального проектного финансирования. Основной принцип проектного финансирования - это разделение рисков между участниками проекта: поставщиками, строителями, регуляторами, потребителями, который позволяет создать мультипликатор, обеспечивающий больший масштаб проекта, чем мог бы себе позволить любой из участников. Пока этот механизм больше выглядит как попытка поддержать деятельность по финансированию инвестиционных проектов безотносительно принципов их структурирования на базе десяти отобранных коммерческих банков. Внешэкономбанк успешно занимался такой деятельностью в условиях открытой модели фондирования. Возможно, сегодня речь идет о том, что основные внутренние инвестиционные ресурсы сконцентрированы в коммерческих банках, и предлагаемый механизм должен создать возможности их использования в реальном секторе.