- Несмотря на то что федеральный закон о ГЧП только принят, вот уже 10 лет функционирует закон о концессионных соглашениях, более чем в 70 регионах приняты свои законы о ГЧП. Как изменится рынок в связи с появлением нового закона?
- Несмотря на то что мы больше трех лет боролись за доработку и принятие федерального закона, все это время, параллельно, в регионах принимались собственные законы о ГЧП, на федеральном уровне велась доработка закона о концессионных соглашениях, который сегодня уже определенно можно назвать эффективным инструментом для реализации инфраструктурных проектов. С момента публикации официальной статистики о планируемых и реализуемых проектах ГЧП в субъектах РФ в марте 2015 года общее количество проектов, находящихся в различных стадиях - от инициирования до эксплуатации - увеличилось почти в два раза, на 403 проекта, и сегодня составляет 998 проектов. В это число входят как такие классические формы, как концессии и региональные соглашения о ГЧП, так и квази ГЧП-проекты - долгосрочные инвестиционные соглашения, контракты жизненного цикла и договоры аренды с инвестиционными обязательствами. При этом, по данным Единой информационной системы ГЧП в России (pppi.ru), в неделю объявляется до 20 новых конкурсов для заключения концессионных соглашений, а после вступления в силу механизма частной инициативы с 1 мая 2015 года опубликовано уже 10 предложений инвесторов о заключении концессионных соглашений, одно из которых аннулировано. Не думаю, что принятие федерального закона вызовет сильный рост числа проектов. В первую очередь в законе предусмотрены положения, направленные на повышение качества подготовки проектов.
- Какие ключевые особенности нового закона вы бы отметили?
- В принципе само принятие федерального закона, определяющего единое понятие государственно-частного партнерства, - это уже ключевое событие для рынка. Если выделять конкретные положения, то, например, можно отметить возможность возникновения частной собственности как обязательный элемент соглашения при создании новых объектов. Но стоит обратить внимание на то, что в этом случае инвестор обязан обеспечивать полное или частичное финансирование создания такой инфраструктуры и эксплуатацию объекта в соответствии с его целевым обеспечением. Если же объем затрат публичной стороны при реализации проекта ГЧП больше, чем объем затрат частной стороны, частный партнер обязан передать объект соглашения в собственность государства по истечении срока, определенного соглашением.
Еще хотел бы отметить закрытый перечень объектов, на которые распространяется возможность заключения соглашений о ГЧП. Из перечня исключены объекты теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, а также дороги и метрополитен. При этом в качестве нововведений перечня в сравнении с законом о концессиях, можно назвать возможность заключения соглашений в отношении воздушных судов, плавучих платформ, подводных и подземных технических сооружений, переходов, линий связи и коммуникации, мелиоративных систем и объектов их инженерной инфраструктуры.
Также по аналогии с концессионным законодательством в федеральном законе предусмотрен механизм частной инициативы. Существенным отличием является тот факт, что на этапе направления предложения публичному партнеру инициатор должен предоставить банковскую гарантию в объеме 5% от прогнозируемого финансирования проекта. Подготовка предложения будет занимать существенно больше времени, поскольку частный партнер обязан предоставить сведения, необходимые для проведения оценки эффективности проекта ГЧП. Стоит отметить и разницу в сроках рассмотрения частной инициативы. Предложение инициатора рассматривается не более 90 дней, оценка эффективности проводится в течение 180 дней и итоговое принятие решения - до 60 дней, т.е. принятие решения о частной инициативе будет занимать максимально 11 месяцев. Также дополнительно 45 рабочих дней решение о реализации проекта должно находится в открытых источниках (torgi.gov.ru и на официальном сайте публичного партнера).
- Закон вступает в силу 1 января 2016 года, какие подготовительные мероприятия необходимо провести за оставшиеся полгода?
- Работы будет много и у регулятора в лице минэкономразвития, и у участников рынка. Во-первых, за эти полгода необходимо принять все подзаконные нормативные акты, а это более 10 документов, большая часть из которых - постановления правительства РФ. То есть, чтобы соблюсти все процедурные требования, минэкономразвития должно подготовить проекты документов уже к сентябрю. Объем работы колоссальный, ведь речь идет не просто о формальных документах, а о регламентации системных и сложных процедур. Например, до вступления в силу закона должны быть утверждены порядок и методика оценки эффективности проектов ГЧП и обоснования их преимуществ по сравнению с прямым бюджетным финансированием, должен быть принят ряд непростых документов, регламентирующих механизм частной инициативы, переговорный процесс, предварительный конкурсный отбор, предоставление межбюджетных субсидий и др.
Другая важная задача - это формирование сети уполномоченных органов в сфере ГЧП от федерального до муниципального уровня, причем я имею в виду не просто определиться и наделить полномочиями те или иные органы власти, но и принять регламенты работы, увеличить численность специалистов и пр.
Ну и последнее, что я бы отметил из задач на ближайший период - это необходимость "причесать" закон. Несмотря на то что закон разрабатывался, корректировался и совершенствовался много лет, избежать технических и правовых недочетов не удалось. Поэтому к концу года, возможно, придется внести в еще не вступивший в силу закон некоторые точечные изменения. При разработке законодательных актов, которые столь детально регламентируют правоотношения, избежать ошибок практически невозможно.
- Какие рекомендации вы могли бы дать регионам?
- Всем регионам необходимо до 1 июля 2016 года привести в порядок свою нормативную базу. По экспертным оценкам Центра развития ГЧП, в регионах и муниципалитетах принято более 250 нормативно-правовых актов, регулирующих сферу ГЧП, а это значит, что за год их надо либо привести в соответствие с федеральными нормами, либо признать утратившими силу. Также федеральным законом предусмотрена необходимость определения уполномоченного органа как на региональном, так и на муниципальном уровне, в задачи которого в первую очередь будет входить выстраивание эффективной системы управления проектами ГЧП, что невозможно без повышения уровня компетенций.
- Недавно в СМИ прошла новость о том, что Общероссийский народный фронт начал проводить общественную экспертизу проектов ГЧП. Зачем?
- Количество проектов ГЧП в регионах растет, а качество пока оставляет желать лучшего. Действительно, эксперты проекта ОНФ "За честные закупки" совместно с Центром развития ГЧП уже начали проводить экспертизу некоторых проектов, в которых наблюдается повышенное внимание со стороны контрольно-надзорных органов. Результаты экспертизы позволяют выявлять существующие проблемы и вырабатывать меры по их устранению. Сегодня нам необходимо помочь регионам, региональным и муниципальным администрациям, стать квалифицированными заказчиками проектов ГЧП. Все проекты должны быть качественно проработаны госзаказчиками прежде всего с точки зрения бюджетной эффективности и социально-экономического эффекта. Только в том случае, если мы видим бюджетную эффективность и понимаем, что проект необходим и может принести социальную выгоду, только тогда региональная администрация может рассматривать реализацию такого проекта на принципах ГЧП. Сегодня наша главная задача - помочь регионам прийти к тому, чтобы такая экспертиза проводилась не после проведения конкурсов и запуска проектов, а еще на стадии инициирования.