Об этом много говорили еще два года назад, когда обсуждали идею наделить Ростехнадзор функциями контроля над региональными стройнадзорами, которые сегодня и отвечают за все, что происходит на стройках. Но ничего сделано не было. Сейчас уже Совет Федерации и Госдума предлагают усилить контроль за региональными надзорами, передав его на федеральный уровень.
Обозреватель "Российской газеты" поговорил с руководителем Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Алексеем Алешиным и выяснил, какие решения должны быть приняты, чтобы навести порядок в строительном надзоре.
Алексей Владиславович, что мы получим, установив контроль за строительным надзором на федеральном уровне?
Алексей Алешин: На федеральном уровне строительные нормы разрабатывает минстрой, но контроль за их применением осуществляют региональные надзоры. И мы видим, что один госстройнадзор в определенной ситуации отказывает в приемке работ, а другой в точно такой же ситуации принимает их. Думаю, что необходимо установить единообразие подходов в надзорной практике.
Отмечу, что у Ростехнадзора есть полномочия разрабатывать методические рекомендации по строительному надзору, но их применение носит рекомендательный, а не обязательный порядок.
То есть надо передать присмотр за региональными стройнадзорами на федеральный уровень?
Алексей Алешин: Этот вопрос требует тщательной дополнительной проработки. Например, еще в 2016 году на разных площадках обсуждалась идея наделить Ростехнадзор полномочиями контроля за деятельностью органов исполнительной власти регионов, осуществляющих региональный государственный строительный надзор. Тогда эта идея не получила развития.
Безусловно, после произошедшей трагедии в "Зимней вишне" эта тема стала актуальна. Необходимо ее обсудить, учесть мнение заинтересованных структур, в том числе и региональных. Сейчас многие склоняются к мнению, что такая координация работы стройнадзоров нужна.
Может, тогда стоит запустить "пилотный" проект, показать, как это может работать?
Алексей Алешин: В нашей деятельности есть практика контроля за работой строительного надзора субъекта Российской Федерации. Например, часть наших полномочий по осуществлению строительного надзора мы передали Москве. Было заключено соответствующее соглашение, в рамках которого мы получили возможность раз в два года проверять, как переданные функции исполняются.
Могу отметить, что на первом этапе у нас было много замечаний даже к такой сильной и опытной организации, как Мосгосстройнадзор. Но сейчас у нас настроено конструктивное взаимодействие, все наши замечания исправлены.
Сейчас готовится второе такое соглашение с Московской областью. Главгосстройнадзор Московской области не входит в структуру Ростехнадзора, но будет смотреть за строительством объектов размещения бытовых отходов. В регионе планируется построить девять таких полигонов. Эти стройки подпадают под строительный надзор Ростехнадзора, который мы передаем на местный уровень. И получаем полномочия контролировать, как они будут осуществлять этот надзор, как региональные инспекторы выполнят свои обязанности.
Загадки экспертизы
Так все-таки, кто сегодня контролирует региональные госстройнадзоры, от добросовестности которых зависит безопасность возводимых зданий, а значит, жизнь и здоровье людей?
Алексей Алешин: В России существует два вида строительного надзора: федеральный и надзор субъектов Российской Федерации.
К федеральному строительному надзору, который осуществляет Ростехнадзор, относятся: строительство и реконструкция особо опасных, технически сложных и уникальных объектов - таких как атомные и гидростанции, линии электропередачи, другие объекты электросетевого хозяйства, космическая, авиационная, железнодорожная инфраструктура, метрополитены, морские порты. На данный момент строится 15 тысяч таких сооружений, на которых мы осуществляем надзор. И это далеко не весь список.
К примеру, если строится уникальный и технически сложный объект высотой 100 метров, длиной пролетов более 100 метров, это к нам. Небоскребы, телебашни, мосты… Также Ростехнадзор контролирует объекты, строительство которых ведется в нескольких субъектах, это в основном автомобильные трассы и развязки.
Кроме того, мы ведем надзор за строительством любых объектов, если оно напрямую финансируется за счет средств федерального бюджета.
Большинство объектов капитального строительства подлежит строительному надзору именно на региональном уровне - это как раз торговые комплексы, жилые дома, школы, поликлиники и многое другое. Орган государственного строительного надзора есть в каждом субъекте и называться может по-разному. В Кемерово это инспекция государственного строительного надзора, в Москве - Мосгосстройнадзор. Все региональные службы строительного надзора подчиняются напрямую руководству региона, губернатору. В структуру Ростехнадзора эти организации не входят.
Понятно, что строительство торговых комплексов вы не проверяете. Но эскалаторы в магазинах относятся к вашей компетенции. Смотрите за их безопасностью?
Алексей Алешин: Да. Но только если речь о техническом состоянии эскалаторов. На этом наши функции в торговых комплексах ограничиваются.
К примеру, если по пожарным требованиям в здании должно быть восемь эскалаторов и десять лестниц, а построено шесть эскалаторов и пять лестниц - то есть меньше, чем нужно, мы исправить ситуацию не можем. Мы даже не знаем, сколько в этом торговом комплексе должно быть эскалаторов. У нас нет такой информации, она находится у регионального стройнадзора.
Власть решает все
Когда начали разбираться в ситуации с Кемерово, оказалось, что инстанции, контролировавшие строительство и выдававшие разрешения, аффилированы. Почему так происходит?
Алексей Алешин: Фактически и строительный надзор, и строительная экспертиза зависят от местных органов власти, так как создаются ими и ими же назначаются руководители. И субъектовая экспертиза, и строительный надзор входят в структуру одного органа власти - субъекта РФ. И если возникает ситуация, когда надо скорее сдать в эксплуатацию здание, где-то отчитаться, у чиновников существует возможность повлиять на решения этих органов.
Я бы хотел подробнее рассказать, как осуществляется строительство, так как это важно для понимания процесса. Если мы говорим о здании, попадающем под строительный надзор субъекта, как только заказчик принял решение о строительстве, он обращается к проектировщику. Далее проводится региональная строительная экспертиза. Она выдает заключение. Затем выдается разрешение на строительство в местном органе власти, обычно это муниципалитет. С этого момента объект находится под надзором государственного строительного надзора субъектов Российской Федерации. После окончания строительства именно он выдает заключение о соответствии построенного объекта обязательным требованиям. Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в тот орган исполнительной власти, который выдал ему разрешение на строительство.
Надо отметить, что региональные экспертизы в свою очередь не подчиняются Главгосэкспертизе. Равно как и Главгосэкспертиза и региональные экспертизы не подчиняются Ростехнадзору.
В Градостроительном кодексе есть противопожарные нормы. Кто следит за их соблюдением?
Алексей Алешин: Все эти нормы должны быть учтены при разработке проекта здания. Дальше проект должен пройти экспертизу. Если сооружение попадает под федеральный строительный надзор, застройщик обращается в Главгосэкспертизу, если под надзор субъекта РФ - в строительную экспертизу субъекта Российской Федерации. Именно она устанавливает, все ли правильно.
Соответственно в процессе строительства надзорный орган следит за тем, чтобы строящийся объект соответствовал утвержденному экспертизой проекту.
Если идут какие-то отклонения от проекта, пишутся предписания о том, что необходимо вернуться к утвержденному варианту. А если возникает необходимость что-то поправить в проекте, такой проект должен заново пройти экспертизу.
Ростехнадзор уже несколько лет применяет в своей работе риск-ориентированный подход, который позволяет снизить количество избыточных проверок. А в строительном надзоре он используется?
Алексей Алешин: В настоящий момент проводится анализ информации и готовятся соответствующие предложения по внедрению риск-ориентированного подхода в отношении федерального государственного строительного надзора.
Если говорить о государственном строительном надзоре субъектов Российской Федерации, риск-ориентированный подход применяется с начала текущего года.
Периодичность проверок в период строительства зависит от присвоенной объекту категории риска. Для категории высокого риска - не более 12 проверок, значительного риска - не более 10 проверок, умеренного риска - не более 7 проверок.
В строительной сфере у нас действует саморегулирование. По идее застройщики должны сами себя контролировать. Они это делают?
Алексей Алешин: Есть такое понятие, как строительный контроль, который обязан осуществлять либо сам застройщик, либо подрядчик, либо привлекается сторонняя организация. И к строительному контролю у нас много вопросов.
Организация, выполняющая строительный контроль, в принципе выполняет ту же работу, что и органы строительного надзора. Она должна следить, чтобы все строилось в соответствии с проектом, за качеством материалов, за безопасностью строительства и т. д. Но по факту зачастую наши инспектора приходят на такой объект и находят массу нарушений. Бывает, что, по мнению стройконтроля, объект уже готов, но наши проверки говорят об обратном. Важно, что специальных требований к организациям, осуществляющим стройконтроль, не разработано.
В каждой смете есть статья расходов на строительный контроль. Возникает парадоксальная ситуация: подрядчик сам строит, сам себя контролирует, еще и деньги за это получает.
В целях повышения эффективности института стройконтроля в настоящий момент рассматривается ряд инициатив. В первую очередь необходимо определить требования, которым должна соответствовать организация, проводящая строительный контроль. Этот вопрос мы собираемся поставить на обсуждение.
Неподъемный лифт
Вы также занимаетесь проверкой подъемников и канатных дорог. Недавно произошел случай в Гудаури (Грузия), где в аварии на горнолыжном подъемнике пострадали около десятка человек. Многие теперь боятся ими пользоваться. Скажите, в нашей стране канатные дороги и горнолыжные подъемники безопасны?
Алексей Алешин: Канатные дороги у нас относятся к опасным производственным объектам третьего класса опасности, это значит, мы проверяем их не чаще одного раза в три года.
В конце прошлого - начале этого года центральным аппаратом Ростехнадзора с привлечением территориальных органов были проведены проверки почти всех канатных дорог горнолыжного кластера Кавказского и Северо-Кавказского регионов (Красная Поляна, Архыз, Эльбрус, Чегет, Домбай и т.д.). С нашей стороны предпринимаются все необходимые меры в рамках наших полномочий для обеспечения безопасного пользования канатными дорогами.
Кроме того, эксплуатирующие организации обязаны самостоятельно обследовать канатные дороги перед началом сезона. Зимние - осенью, летние - весной. Результаты таких обследований и телефоны территориального органа Ростехнадзора, куда пассажир может обратиться в случае внештатной ситуации, можно увидеть на месте посадки.
Еще одна актуальная тема. Сейчас идет программа ускоренной замены лифтов. Недавно стало известно, что приемка замененных по этой программе лифтов происходит с задержками. Работы закончены, а пользоваться лифтом люди не могут. В чем проблема?
Алексей Алешин: Техрегламент Таможенного союза относит к понятию "лифт" кабину, жесткие направляющие, провода для подъема и опускания кабины, двигатель. Наши инспектора зачастую сталкиваются с тем, что лифтовую кабину меняют, а все остальное оставляют прежним. В техническом понимании это модернизация, а не замена. Вместе с тем в финансовых документах речь идет именно о замене лифта. Для того чтобы решить эту проблему, необходимо внести изменения в Жилищный кодекс, в частности прописать само понятие "модернизация". Минстрой взял на себя обязательства внести эти изменения.
В любом случае главный вопрос, стоящий перед нашим инспектором, не в том, прошел лифт модернизацию, или ремонт, а в том, безопасен он или нет.
*Это расширенная версия текста, опубликованного в номере "РГ"