Сложный уровень
В 1990-е и в начале 2000-х в РФ уже действовала одноуровневая система местного самоуправления (МСУ). Подчинение одного муниципального образования другому не допускалось, а территориальные основы МСУ регулировали преимущественно законы субъектов Федерации.
Двухуровневую систему закрепил Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", заработавший в 2003 году. К первому уровню отнесли городские и сельские поселения, ко второму - городские округа и муниципальные районы.
Однако минимальную численность населения, необходимую для создания муниципальных образований, в рамках реформы 2003 года законодатели не прописали. В результате количество населенных пунктов значительно возросло - вместе с расходами на их содержание. Сейчас в России насчитывается свыше 20 тысяч муниципалитетов (в СЗФО - около полутора тысяч), и в основном речь идет о поселенческом уровне.
Как предполагают законодатели, появление еще одного вида административно-территориальной единицы - муниципального округа - позволит укрупнить муниципалитеты и снизить бюджетные расходы. В состав округа, согласно новому законопроекту, войдут как минимум три населенных пункта, объединенных общей территорией. При этом сам округ не станет частью муниципального района.
Бюджет в выигрыше
Законопроект о муниципальных округах - это продолжение нового витка реформы территориального планирования, стартовавшей в 2017 году. Тогда вступили в силу правки в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", легализовавшие практику преобразования муниципальных районов в городские округа.
Фактически речь идет о первом шаге к переходу на одноуровневую систему МСУ. После объединения в единый городской округ всех поселений, ранее входивших в муниципальный район, поселенческие органы муниципального управления упраздняются. В СЗФО по пути полного отказа от муниципальных районов в пользу городских округов пошел только один регион - Калининградская область.
- В 2018 году были приняты законы об объединении поселений Балтийского, Светлогорского, Нестеровского районов в городские округа, - рассказывает председатель Калининградской областной думы Марина Оргеева. - Таким образом мы завершили муниципальную реформу, и с этого года административно-территориальное устройство области представлено только городскими округами.
Критики, связанной с отдалением чиновников от сельчан, реформа не вызвала, поскольку в некрупной плотно заселенной Калининградской области нет отдаленных населенных пунктов. При этом консолидированный бюджет получил ощутимый выигрыш. К примеру, экономия от преобразования Багратионовского, Гвардейского и Зеленоградского районов в округа составила от тридцати миллионов до семидесяти миллионов рублей в каждом муниципалитете. Кроме того, новации позволили избежать дублирования полномочий.
Спросите у жителей
Впрочем, далеко не везде процесс преобразования муниципальных районов прошел безболезненно. И в отдельных субъектах РФ появились огромные муниципалитеты, включающие обширные сельские территории и лесные массивы.
Причем учет мнения местных жителей текущая реформа не предусматривает. Согласно действующему законодательству, решение о создании городских округов принимается по итогам голосования депутатов муниципального представительного органа, а не населения.
Новый законопроект о муниципальных округах тоже не обязывает власти учитывать мнение граждан. По словам экспертов Общественной палаты РФ, очень важно устранить эту недоработку ко второму чтению документа - чтобы создание новой административно-территориальной единицы было возможно только по итогам положительного прямого голосования жителей объединяемых населенных пунктов.
Кроме того, в законопроекте отсутствуют критерии, которым должны соответствовать муниципальные округа. Не учитываются плотность заселения, транспортная доступность административного центра и так далее. Еще один важный момент связан с адаптацией отраслевой нормативной правовой базы, поскольку новации затронут отраслевые законодательства.
- Самая главная рекомендация - ко второму чтению внести изменения во все сопряженные федеральные законы, - подчеркивает председатель комиссии ОП РФ по территориальному развитию и местному самоуправлению, председатель экспертного совета Союза российских городов Андрей Максимов. - Иначе применить закон не получится без сопоставимого ущерба для других управленческих решений в сферах землеустройства, градостроительства.
Доступность услуг
Сама же концепция законопроекта многим экспертам кажется актуальной. По словам доцента Северо-Западного института управления РАНХиГС, специалиста в области стратегического управления территориальным развитием Евгения Жирнеля, тенденция к укрупнению муниципалитетов и сокращению расходов на административное управление носит общемировой характер. А появление нового вида административно-территориальных единиц, который не исключает применения старых видов, сделает реформу более гибкой.
- Многим регионам, в том числе субъектам СЗФО, действительно не подходит формат городских округов, а формат муниципальных округов, наоборот, может быть удобен, - рассуждает Евгений Жирнель. - Главное - чтобы в процессе преобразования не упал уровень доступности муниципальных услуг, и этот момент также должен найти отражение в законопроекте. Здесь может оказаться полезным опыт МФЦ, которые создавались с учетом особенностей регионов и муниципалитетов, включая заселенность территорий, природно-климатические условия. Следует добавить, что сейчас органы МСУ поселенческого уровня не обладают финансами и другими ресурсами, позволяющими им реально влиять на многие процессы в своих муниципалитетах. Поэтому, если в сельском поселении сократят администрацию, но останется один человек, отвечающий за связь с муниципальным округом, жители могут даже не почувствовать разницы.