Ведомство уже провело в пилотном режиме мониторинг пяти из них, а до конца 2019 года проверки пройдут по всем проектам. Уже сейчас были выявлены серьезные проблемы в системе управления нацпроектами, рассказал "Российской газете" аудитор Счетной палаты Дмитрий Зайцев.
Одна из целей Счетной палаты - стратегический аудит нацпроектов. Почему это важно и как вы оцениваете согласованность их целей и задач с госпрограммами РФ и "майскими указами"?
Дмитрий Зайцев: Счетная палата в пилотном режиме провела мониторинг реализации пяти нацпроектов. По результатам подготовлен доклад президенту РФ, в котором отражены риски недостижения национальных целей развития на период до 2024 года, а также основные системные проблемы разработки и реализации национальных проектов и программ.
В частности, были выявлены серьезные проблемы в системе управления нацпроектами. Они встроены в уже существующий механизм госпрограмм, и управление ими в части финансовых ресурсов происходит не на уровне руководителей проектов, а ответственными исполнителями по госпрограммам: иногда они совпадают, иногда - нет. Получается, что контур управления нацпроектами разомкнут. Происходит дублирование управленческих функций между множеством организационных структур и должностных лиц, а ответственность четко не определена.
Существенные недостатки отмечены в системе мониторинга и контроля реализации нацпроектов, причем со стартовых позиций - как считать их показатели. Большинство методик расчета показателей утверждены только в марте-апреле этого года, не по всем из них есть ретроспективные данные. Большинство показателей наблюдается с годовой периодичностью и не может быть использовано для мониторинга в течение года. При этом подавляющее большинство показателей не будет доступно при формировании годовых докладов о ходе реализации нацпроектов.
Значительная часть мероприятий в нацпроектах носит обеспечивающий характер, не оказывая прямого влияния на достижение национальных целей развития. Большинство мероприятий уже осуществлялось ранее в рамках госпрограмм или приоритетных проектов. То есть прорыв, который декларируется в майском указе президента 2018 года, должен быть обеспечен мероприятиями, запущенными в предыдущие периоды.
Есть и региональные проблемы, например, некоторые показатели проектов (а по ряду проектов - большинство показателей) спущены с федерального уровня на уровень регионов без обсуждения на местах.
Результаты проведенного нами анализа доведены до министров, которые являются руководителями соответствующих национальных проектов. Учитывая начальную стадию реализации этих проектов, сейчас благоприятные условия для их корректировки с учетом выявленных нами недостатков.
По данным Счетной палаты, в прошлом году был самый низкий уровень исполнения расходов федерального бюджета за последние 10 лет (95,5 процента). А расходы по 10 госпрограммам были исполнены менее чем на 90 процентов. С чем это связано?
Дмитрий Зайцев: Такая ситуация сложилась под влиянием целого ряда факторов.
Например, сложившаяся практика вносить изменения в закон о федеральном бюджете в конце года. Причем под корректировку попадает именно расходная часть, в том числе на осуществление закупок товаров, работ и услуг, которую увеличивают.
Другой момент - сроки. Правительство долго принимает нормативные правовые акты, необходимые для реализации закона о федеральном бюджете. Также длительное время занимают конкурсные процедуры. Как итог, государственные контракты заключаются поздно. Несвоевременно заключаются с регионами соглашения о выделении средств из резервного фонда правительства.
Если посмотреть на промежуточные результаты нынешнего года, то в первом квартале на низком уровне - менее 10 процентов - исполнены расходы по 11 госпрограммам. А по двум госпрограммам исполнение расходов даже еще не начато. Это "Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности" и "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации". За их исполнение отвечают минпромторг и минвостокразвития.
Структура расходов федерального бюджета на 2019-2021 годы принципиально не меняется. В частности, расходы на образование, здравоохранение и инфраструктуру увеличиваются незначительно или не увеличиваются. Можно ли при сохранении уровня производительных расходов добиться национальных целей - повышения роста доходов граждан, снижения бедности вдвое, улучшения жилищных условий и др.?
Дмитрий Зайцев: О том, что в бюджетной системе не происходит структурного маневра в пользу производительных расходов, Счетная палата говорила уже неоднократно. Запланированные на 2019-2021 годы расходы на образование, здравоохранение и науку суммарно не превышают 8 процентов, что в целом соответствует уровню 2015 года. Этого недостаточно, чтобы конкурировать с лидирующими странами в области инноваций и технологий.
При этом от национальных проектов страна ждет прорывного научно-технического и социально-экономического развития. Однако расходы на их реализацию составляют лишь незначительную часть совокупных расходов бюджетов бюджетной системы в соответствующих сферах. По оценкам Счетной палаты, расходы на нацпроект "Здравоохранение" в 2019-2024 годах составляют менее 7 процентов совокупных расходов на систему здравоохранения в целом, на нацпроект "Образование" - менее 3 процентов, на нацпроект "Наука" - менее 14 процентов.
Почему важно оценивать не только то, потрачены ли бюджетные средства в соответствии с установленными процедурами, но и то, приближают ли эти расходы к национальным целям?
Дмитрий Зайцев: Очевидно, что соблюдение всех формальных процедур не будет иметь никакого смысла, если в итоге не будет приближать нас к поставленным целям.
Необходимость в смещении акцента в аудиторской деятельности с вопросов "подотчетности за процесс" на вопросы "подотчетности за результат" назрела уже давно, и сейчас в рамках оценки достижения национальных целей стала для нас еще более актуальной.
Аудит национальных целей - это комплексная и весьма сложная задача, которую невозможно решить, ограничиваясь оценкой соответствия, экономичности и даже эффективности. В рамках стратегического аудита мы оцениваем те масштабные эффекты, которые достигаются за счет используемых ресурсов, то влияние, которое проведенные мероприятия оказывают на достижение национальных целей и на благосостояние общества в целом.
Кроме того, в своей работе мы опираемся не только на ретроспективное выявление нарушений и недостатков, но и дополняем аудит перспективным подходом, включающим оценку рисков, что подталкивает органы исполнительной власти к принятию превентивных корректирующих мер, своевременному проведению так называемой "работы над ошибками".