ряд субъектов Российской Федерации с высокой плотностью населения, со значительными проблемами, с обеспеченностью водными ресурсами, низким качеством воды в водных объектах и высоким уровнем негативного воздействия вод не имеют отдельных программ. К таким субъектам Российской Федерации относятся регионы, расположенные в бассейне р. Волги;
ряд проектов имеет узконаправленный эффект, так как их осуществление обусловлено подготовкой к конкретным мероприятиям, например, к проведению саммита в рамках форума "Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество" в г. Владивостоке;
целевые индикаторы и показатели реализации программ указывают, что основными задачами программ являются создание дополнительных рабочих мест за счет привлечения в регионы инвестиций, а также обеспечение комфортных условий проживания в основном за счет развития социальной инфраструктуры (медицинские и образовательные учреждения, учреждения культуры, жилье).
Наибольший удельный вес в объемах финансирования действующих федеральных целевых программ имеет федеральная целевая программа "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года" - 92 процента, из них 26,4 процента относится к мероприятиям по подготовке саммита "Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество", 33,3 процента приходится на 2 крупных проекта (водозаборные сооружения Тунгусского месторождения в г. Хабаровске - 18,8 процента, берегоукрепление и реконструкция набережной р. Амура в г. Благовещенске - 14,5 процента), 8 процентов - на обеспечение безопасности гидротехнических сооружений транспортного назначения (порты Дальнего Востока).
Среди действующих федеральных целевых программ, содержащих водохозяйственные мероприятия, значительное место также занимает федеральная целевая программа "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 -2010 годы и на период до 2013 года", утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 99, основные мероприятия которой нацелены на восстановление систем мелиорации. С учетом того, что реализацию указанной программы предполагается завершить в 2013 году, в Программе будут предусмотрены мероприятия, направленные на водоресурсное обеспечение развития мелиорации земель сельскохозяйственного назначения. При этом Программа будет включать только объекты формирования водоресурсного потенциала и его перераспределения - строительства (реконструкции) магистральных каналов и трактов водоподачи комплексного назначения.
Дальнейшее функционирование водохозяйственного комплекса без использования программно-целевого метода в условиях наблюдаемого в последние годы сокращения выделения бюджетных средств и частных инвестиций на поддержание и модернизацию водохозяйственной инфраструктуры будет характеризоваться нарастанием тенденций старения основных фондов, снижением уровня безопасности гидротехнических сооружений, увеличением количества и частоты возникновения локальных дефицитов, сохранением высокого уровня потерь воды при транспортировке, увеличением негативного антропогенного воздействия на водные объекты и ухудшением их экологического состояния.
Нарастание масштаба проблем в водохозяйственном комплексе Российской Федерации может стать одним из сдерживающих факторов на пути обеспечения благоприятных экологических условий жизни населения, достижения высоких темпов экономического развития, модернизации российской экономики и значительного повышения ее энергоэффективности.
IV. Возможные варианты решения существующих проблем, оценка преимуществ
и рисков, возникающих
при различных вариантах решения проблем
При формировании Программы были проанализированы 2 основных сценария развития водохозяйственного комплекса - инерционный и модернизационный.
Реализация Программы по инерционному сценарию предусматривает обеспечение водохозяйственных и водоохранных мероприятий в пределах действующих расходных обязательств, сохранение целевой структуры финансирования основных водохозяйственных направлений и применение существующих механизмов государственной поддержки строительства, реконструкции и ремонта объектов водохозяйственной инфраструктуры.
При этом бюджетные ассигнования направляются прежде всего на обеспечение защиты населения и объектов экономики от негативного воздействия вод и обеспечение безопасности гидротехнических сооружений, а мероприятия по снижению уровня антропогенного воздействия на водные объекты, рационализации использования водных ресурсов и развитию системы государственного мониторинга водных объектов будут испытывать устойчивое недофинансирование.
С учетом снижения объема софинансирования из федерального бюджета инвестиций, осуществляемых субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в объекты капитального строительства, темпы выбытия основных фондов водохозяйственной инфраструктуры превысят динамику ввода новых и реконструированных объектов.
При реализации Программы в рамках инерционного сценария ожидается, что:
износ очистных сооружений промышленности и жилищно-коммунального хозяйства достигнет 70 процентов, объемы водоотведения очищенных до нормативного качества сточных вод не превысят 10-15 процентов объема сточных вод, требующих очистки, при этом увеличится объем поступления загрязняющих веществ в водные объекты;
непроизводительные потери воды при транспортировке сохранятся на уровне 9-10 процентов общего объема изъятия водных ресурсов;
существующие локальные дефициты водных ресурсов в ряде регионов страны (Республика Калмыкия, Ставропольский и Краснодарский края, Белгородская, Курская, Кемеровская области, территории Южного Урала и юга Сибири) станут одним из ключевых факторов, сдерживающих их социально-экономическое развитие;
увеличится количество гидротехнических сооружений с неудовлетворительным и опасным уровнем безопасности, а также возрастут риски возникновения аварий на таких объектах;
произойдет существенное снижение рекреационного потенциала и ухудшение экологического состояния водных объектов, что негативно отразится на социально-экономических условиях жизни населения;
недостаточное количество постов наблюдений и слабая техническая оснащенность системы государственного мониторинга водных объектов не обеспечат своевременного принятия мер по адаптации экономики и условий функционирования водохозяйственного комплекса к изменениям климата, что неизбежно приведет к росту материального ущерба и снижению защищенности населения от опасных гидрологических явлений;
тенденция к снижению научного и кадрового потенциала научно-исследовательских и производственных организаций, обеспечивающих эксплуатацию водохозяйственного комплекса страны, приведет к недостатку мощностей и низкому техническому уровню развития отечественного приборо- и машиностроения, а также будет существенно сдерживать технологическое перевооружение и модернизацию инфраструктуры водного хозяйства на инновационной основе.
Таким образом, цели Концепции социально-экономического развития и Водной стратегии Российской Федерации - создание условий развития человеческого потенциала России посредством улучшения качества окружающей среды и экологических условий жизни человека, обеспечение защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и повышение энергоэффективности экономики - достигнуты не будут.
Достижение целей Водной стратегии Российской Федерации, а также целевых показателей инновационного варианта развития Российской Федерации, отраженных в Концепции социально-экономического развития, требует реализации комплекса мер, направленных на развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года по модернизационному сценарию.
Модернизационный сценарий развития водохозяйственного комплекса предусматривает осуществление комплекса водохозяйственных мероприятий, связанных с восстановлением и охраной водных объектов, ликвидацией локальных вододефицитов в отдельных районах Российской Федерации, сокращением числа аварийных гидротехнических сооружений, в том числе бесхозяйных, а также с развитием и модернизацией государственной наблюдательной сети.
В целях обеспечения защищенности населения и объектов экономики от негативного воздействия вод и снижения размеров ущерба строительство и реконструкция сооружений инженерной защиты будут проводиться прежде всего в наиболее паводкоопасных и подверженных подтоплению районах и носить превентивный характер.
Кроме того, для существенного сокращения антропогенной нагрузки на водные объекты и рационализации использования водных ресурсов для организаций-водопользователей будут применены механизмы экономического стимулирования (субсидирование процентных ставок по кредитам, привлекаемым для модернизации комплексов очистных сооружений и систем водосбережения).
При реализации Программы в рамках модернизационного сценария ожидается:
сокращение на 40 процентов объемов сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты;
создание условий для гарантированного обеспечения водными ресурсами свыше 6 млн. человек, проживающих в районах, испытывающих локальный дефицит водных ресурсов;
создание надежных водоресурсных условий для развития промышленности, энергетики, внутреннего водного транспорта и сельского хозяйства;
приведение в безопасное техническое состояние гидротехнических сооружений с неудовлетворительным и опасным уровнем безопасности;
значительное повышение защищенности населения, проживающего на подверженных негативному воздействию вод территориях, и снижение ущербов от опасных гидрологических явлений посредством строительства сооружений инженерной защиты;
повышение качества прогнозирования и предупреждения опасных гидрологических явлений за счет расширения и модернизации постов государственной наблюдательной сети.
При реализации различных сценариев развития водохозяйственного комплекса Российской Федерации на достижение стратегических целей Программы могут повлиять риск недофинансирования мероприятий Программы, операционные, научно-технологические, техногенные и экологические риски, а также риск принятия неэффективных управленческих решений.
Риск недофинансирования мероприятий Программы связан с несоответствием выделенных государственных ассигнований на строительство и модернизацию технической базы водохозяйственного комплекса существующим требованиям развития инфраструктуры и сокращением уровня внебюджетных расходов, направленных на реализацию мероприятий по внедрению проектов строительства комплексов очистных сооружений промышленности и жилищно коммунального хозяйства, а также строительства и реконструкции систем оборотного и повторно-последовательного водоснабжения. Наступление этого риска приведет к невозможности реализации инновационных направлений развития водохозяйственного комплекса, масштабной модернизации инфраструктуры водного хозяйства и внедрения водосберегающих и экологически чистых технологий.
Риск принятия неэффективных управленческих решений связан с недостатками в процедурах управления, поддержки и контроля реализации мероприятий Программы, в том числе с недостатками их нормативно-правового обеспечения.
Научно-технологические риски возможны при недофинансировании развития научно-технического потенциала водохозяйственного комплекса, что будет сдерживать разработку и внедрение современных отечественных технологий.
Техногенные и экологические риски обусловлены высокой степенью физического износа гидротехнических сооружений и сооружений инженерной защиты от наводнений и другого негативного воздействия вод, человеческим фактором, а также стихийными природными явлениями. Устранение их последствий может потребовать дополнительных капитальных вложений и отвлечения средств от финансирования других направлений развития водохозяйственного комплекса. К числу таких последствий можно отнести перебои в водоснабжении объектов экономики и сетей жилищно-коммунального хозяйства, аварийное загрязнение водных объектов, а также затопление и подтопление отдельных территорий.
Ожидаемым негативным последствием указанных рисков является неполное достижение целевых показателей, предусмотренных Концепцией социально-экономического развития и Водной стратегией Российской Федерации.
При реализации Программы в рамках модернизационного сценария развития водохозяйственного комплекса Российской Федерации негативное влияние указанных рисков на ход исполнения мероприятий Программы и их результативность будут снижены.
Однако риски недофинансирования указанных мероприятий и принятия неэффективных управленческих решений могут оказать отрицательное воздействие на эффективность реализации Программы в целом.
Учитывая, что при реализации мероприятий Программы будет сформирована система текущего управления, координации и контроля, риск принятия неэффективных управленческих решений будет минимален.
Развитие водохозяйственного комплекса по модернизационному сценарию с использованием программно-целевого метода является наиболее эффективным путем решения имеющихся проблем, позволяет скоординировать в едином комплексе задачи перспективного характера и меры адресной поддержки проектов, осуществляемых на федеральном, региональном и местном уровнях, стимулировать привлечение частных инвестиций в водоохранную деятельность и модернизацию водохозяйственной инфраструктуры, а также в наибольшей степени соответствует целевым показателям инновационного варианта социально-экономического развития Российской Федерации.
V. Сроки решения проблемы программно-целевым методом
Реализацию Программы предлагается осуществить в 2012-2020 годах.
VI. Предложения по целям и задачам Программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход реализации Программы
Основными целями Программы на период до 2020 года являются:
гарантированное обеспечение водными ресурсами устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации;
сохранение и восстановление водных объектов до состояния, обеспечивающего экологически благоприятные условия жизни населения;
обеспечение защищенности населения и объектов экономики от наводнений и иного негативного воздействия вод.
Для достижения гарантированного обеспечения водными ресурсами устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации планируется решить следующие задачи:
ликвидация дефицитов водных ресурсов в вододефицитных регионах Российской Федерации;
повышение рациональности использования водных ресурсов.
Достижение этой цели позволит обеспечить в долгосрочной перспективе необходимыми водными ресурсами макроэкономическую стабильность и конкурентоспособность экономики Российской Федерации, будет способствовать сбалансированному развитию страны и поддержанию высокого уровня продовольственной, промышленной и энергетической безопасности.
В рамках сохранения и восстановления водных объектов до состояния, обеспечивающего экологически благоприятные условия жизни населения, необходимо решить следующие задачи:
значительное сокращение негативного антропогенного воздействия на водные объекты;
восстановление и экологическая реабилитация водных объектов, утративших способность к самоочищению.
Улучшение качества воды в водных объектах является важнейшим условием достижения высоких стандартов жизни населения, создания комфортных экологических условий и обеспечения интересов будущих поколений жителей Российской Федерации.
Для обеспечения защищенности населения и объектов экономики от наводнений и иного негативного воздействия вод будут решены следующие задачи:
повышение эксплуатационной надежности гидротехнических сооружений (в том числе бесхозяйных) путем их приведения к безопасному техническому состоянию;
обеспечение населения и объектов экономики сооружениями инженерной защиты с учетом экономической целесообразности строительства таких сооружений на основе оценки и сопоставления альтернативных издержек;
своевременное проведение комплекса превентивных противопаводковых мероприятий.
Обеспечение высокого уровня защищенности территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера является необходимым условием стабильного экономического развития Российской Федерации и снижения размера возможного ущерба от негативного воздействия вод.
Для достижения поставленных целей и решения задач в рамках реализации Программы предусматривается выполнение комплекса мероприятий по следующим направлениям:
строительство новых водохранилищ и реконструкция гидроузлов действующих водохранилищ для создания дополнительных регулирующих мощностей и увеличения водоотдачи в районах, испытывающих дефицит водных ресурсов, в том числе водохранилища сезонного и многолетнего регулирования стока;
строительство систем водоподачи комплексного назначения из поверхностных источников для нужд сельского хозяйства;
субсидирование процентных ставок по кредитам при реализации проектов по строительству комплексов очистных сооружений промышленности и жилищно-коммунального хозяйства, а также по строительству и реконструкции систем оборотного и повторно-последовательного водоснабжения, направленных на снижение негативного воздействия на водные объекты и рационализацию водопользования;
восстановление и экологическая реабилитация водных объектов, включая малые реки;
реализация мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод, обеспечению эксплуатационной надежности и безопасности гидротехнических сооружений, а также строительство объектов инженерной защиты населенных пунктов и стратегически важных объектов экономики;
развитие системы государственного мониторинга водных объектов, в том числе развитие и модернизация государственной наблюдательной сети;
формирование единой информационно-аналитической системы управления водохозяйственным комплексом Российской Федерации;
осуществление мероприятий по экспертно-аналитическому, научно-методическому и информационному сопровождению реализации мероприятий Программы и контролю за эффективностью их исполнения;
проведение научных исследований и выполнение опытно-конструкторских работ, соответствующих стратегическим потребностям развития водного хозяйства;
осуществление мероприятий, направленных на просвещение и информирование населения по вопросам использования и охраны водных объектов.
Комплекс мер планируется осуществить для решения проблем развития водохозяйственного комплекса Нижней Волги и рек бассейна р. Амура.
В рамках развития водохозяйственного комплекса Нижней Волги предусматривается реализация следующих мероприятий:
расчистка и дноуглубление протоков р. Волги как основа улучшения экологических, санитарно-эпидемиологических и социально-экономических условий проживания населения и развития отраслей экономики, в том числе сельского и рыбного хозяйства, а также сектора водоснабжения;
восстановление фонда мелиорируемых земель и проведение водохозяйственных мероприятий для обеспечения доступа речной воды к мелиоративным системам;
восстановление каналов-рыбоходов, обеспечивающих естественные пути миграции рыб из Каспийского моря в р. Волгу, и в первую очередь в дельту р. Волги, обводнение нерестилищ дельты и поймы, создание условий для развития прудового рыбоводства;
снижение антропогенной нагрузки на водные объекты и водосборы, а также снижение объемов поступления загрязняющих веществ в поверхностные водные объекты путем строительства и модернизации очистных сооружений жилищно-коммунального хозяйства и промышленности;
снижение ущерба и обеспечение защищенности населения, сельскохозяйственных угодий и объектов экономики от негативного воздействия вод за счет проведения берегоукрепительных работ на участках интенсивного размыва берегов, строительства и реконструкции гидротехнических сооружений, а также реализации мер, направленных на формирование систем предупреждения и защиты от наводнений.
В целях повышения качества воды в водных объектах, охраны и восстановления водных экосистем, обеспечения экологически устойчивого использования водных и биологических ресурсов, а также стабилизации русловых процессов рек бассейна р. Амура предусматривается реализация следующих мероприятий:
проведение мониторинга пограничных рек Амура, Аргуни, Уссури и Гранитной в целях уточнения фактического состояния береговой линии, динамики и прогнозирования ее изменения, выбора приоритетных участков для выполнения водохозяйственных работ по стабилизации русел;
расширение и модернизация стационарных гидрологических постов и гидрохимических пунктов наблюдения в целях обеспечения оперативного мониторинга качественных и количественных характеристик вод, а также выявления случаев высокого и экстремально высокого загрязнения вод;
проведение работ по рыбохозяйственной мелиорации в целях сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;
проведение работ по стабилизации берега Российской Федерации на участках неустойчивого русла пограничных рек Аргуни, Амура, Уссури;
обеспечение защищенности населения, сельскохозяйственных угодий и объектов экономики от негативного воздействия вод за счет проведения берегоукрепительных и дноуглубительных работ на участках интенсивного размыва берегов, а также строительства и реконструкции сооружений инженерной защиты.
Целевые индикаторы и показатели реализации Программы приведены в приложении N 1.
VII. Предложения по объему и источникам финансирования Программы
Ресурсное обеспечение Программы в части финансирования должно обеспечивать безусловную реализацию мероприятий, направленных на достижение ее целей и задач.
Финансирование мероприятий Программы предусматривается осуществлять за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и внебюджетных источников.
Общий объем финансирования мероприятий Программы в ценах соответствующих лет составляет 520,6 млрд. рублей, в том числе средства федерального бюджета - 291,8 млрд. рублей, средства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов -105,6 млрд. рублей, средства внебюджетных источников -123,2 млрд. рублей.
Программой не предусматривается финансирование за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов мероприятий, финансирование которых осуществляется в рамках реализации федеральных целевых программ, в том числе федеральной целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2013 года", федеральной целевой программы "Чистая вода" на 2011-2017 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2010 г. N 1092, федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года", федеральной целевой программы "Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009-2014 годах", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 г. N 606, федеральной целевой программы "Юг России (2008- 2013 годы)", или предусматривается в рамках разрабатываемых федеральных целевых программ.
Определение объема финансирования Программы осуществлялось с учетом обработки и содержательного анализа поступивших предложений федеральных органов исполнительной власти - государственных заказчиков Программы и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оценки действующих региональных программ в области использования и охраны водных объектов, а также результатов проведенных аналитических исследований и экспертных оценок текущего и прогнозного состояния водохозяйственного комплекса.
Объем и источники финансирования Программы представлены в приложении N 2.
VIII. Предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности решения проблемы
Реализация мероприятий, предусмотренных Программой, будет способствовать достижению следующих социально-экономических результатов:
обеспечение благоприятных экологических условий для жизни населения, развитие сферы услуг в области водного туризма и рекреации за счет значительного сокращения уровня негативного антропогенного воздействия на водные объекты, повышения качества водных ресурсов, обеспечения комфортной среды обитания водных биологических ресурсов и сохранения видового биологического разнообразия;
рост объемов производства российских предприятий машиностроения - на 30-40 млрд. рублей, строительной отрасли - на 100-110 млрд. рублей за счет увеличения природоохранной инвестиционной активности в жилищно-коммунальном хозяйстве и промышленности, а также за счет реализации пилотных проектов;
повышение энергоэффективности экономики за счет сокращения водоемкости производства и снижения непроизводительных потерь водных ресурсов (экономия затрат на электроэнергию, потребляемую для доставки водных ресурсов до конечного потребителя, составит до 15-20 млрд. рублей в год);
повышение защищенности населения и объектов экономики от наводнений и другого негативного воздействия вод в результате реализации мероприятий по приведению аварийных гидротехнических сооружений к технически безопасному уровню, обеспечения населенных пунктов и объектов экономики сооружениями инженерной защиты с учетом анализа экономической целесообразности строительства таких сооружений, а также повышения качества гидрологических прогнозов в результате модернизации и технического переоснащения государственной наблюдательной сети (предотвращаемый вероятный ущерб от наводнений и иного негативного воздействия вод оценивается в 960 млрд. рублей).
IX. Предложения по участию федеральных органов исполнительной власти и организаций, ответственных за формирование и реализацию Программы
Ответственным за формирование и реализацию Программы является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
Ответственными за реализацию мероприятий Программы являются Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральное агентство по рыболовству, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организации различных форм собственности.
Федеральные органы исполнительной власти ответственны за реализацию мероприятий Программы по следующим основным направлениям:
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации - координация и управление реализацией Программы, субсидирование процентных ставок по кредитам, привлекаемым для реализации проектов строительства и реконструкции очистных сооружений, систем оборотного и повторно-последовательного водоснабжения, просвещение и информирование населения по вопросам использования и охраны водных объектов, а также проведение прикладных научных исследований;
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации - строительство и реконструкция систем водоподачи комплексного назначения, находящихся в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации и не включенных в проект федеральной целевой программы, касающейся развития мелиорации сельскохозяйственных земель России на период до 2020 года;
Федеральное агентство водных ресурсов - строительство и реконструкция гидроузлов и водохранилищ комплексного назначения, водохозяйственные мероприятия по охране и восстановлению водных объектов, строительство и реконструкция объектов инженерной защиты, а также гидротехнических сооружений и капитальный ремонт гидротехнических сооружений;
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - расширение и модернизация государственной наблюдательной сети (строительство и реконструкция гидрологических постов, гидрохимических лабораторий, передвижных станций по отбору проб и др.);
Федеральное агентство по рыболовству - рыбохозяйственная мелиорация, в том числе в низовьях р. Волги и бассейне р. Амура.
X. Предложения по государственным заказчикам и разработчикам Программы
Государственным заказчиком - координатором Программы является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Государственными заказчиками Программы являются Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральное агентство по рыболовству.
Окончание в следующем номере.