Утверждена распоряжением Правительства Новосибирской области от 15.07.2011 № 321-рп
Концепция долгосрочной целевой программы (далее - Программа)
I. Цель и задачи Программы
Основой разработки проекта концепции Программы являются: Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года, утвержденная приказом Федерального агентства по туризму от 06.05.2008 № 51, Стратегия социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 года, утвержденная постановлением Губернатора Новосибирской области от 03.12.2007 № 474, Закон Новосибирской области от 17.07.2006 № 22-ОЗ "О государственной поддержке развития туристской индустрии в Новосибирской области", распоряжение администрации Новосибирской области от 30.11.2009 № 524-ра "О разработке проекта концепции долгосрочной целевой программы развития туризма в Новосибирской области до 2020 года".
Развитие внутреннего и въездного туризма дает возможность человеку в реализации прав на отдых, охрану здоровья, физическую и духовную реабилитацию и работоспособность, поддержание и укрепление здоровья людей, в связи с чем является одним из приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации.
На всероссийском совещании "О приоритетных направлениях и механизмах реализации государственной политики по развитию внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации" 18 мая 2010 года отмечено, что туристская индустрия оказывает мультипликативное воздействие и выступает катализатором социально-экономического развития регионов Российской Федерации. При этом в отличие от многих других отраслей туризм не приводит к истощению природных ресурсов.
Цель Программы: формирование туристского комплекса, интегрированного в экономику Новосибирской области и удовлетворяющего потребности жителей и гостей Новосибирской области в отдыхе.
Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих задач:
1) создание условий для формирования и размещения туристско-рекреационных объектов;
2) стимулирование инвестиционной активности в сфере организации досуга, туризма и рекреации;
3) информирование о туристском потенциале Новосибирской области.
Новосибирская область располагает значительным и разнообразным потенциалом для развития внутреннего и въездного туризма. Природное, культурное и бальнеологическое разнообразие Новосибирской области позволяет развивать практически все виды туризма, включая наиболее распространенные по потребительским предпочтениям: деловой, лечебно-оздоровительный и рекреационный, спортивный, образовательный, научный, сельский, охоту и рыбалку.
Туристско-рекреационный комплекс Новосибирской области составляют 124 гостиницы, 42 санаторно-курортных организации, 31 база отдыха, 98 музеев, 8 театров, планетарий, зоопарк, детская железная дорога. На территории области насчитывается более 2,5 тысячи памятников истории и культуры, 25 заказников и 53 памятника природы. В последние годы созданы 11 современных горнолыжных комплексов. В Новосибирской области функционируют 26 охотничьих баз и остановочных пунктов, на озерах Новосибирской области расположены базы отдыха, домики рыбака. Всего в 2010 году в Новосибирской области насчитывалось более 300 туристско-рекреационных объектов.
По оценке Национального рейтингового агентства "Эксперт РА", проводившейся в 2006-2007 годах, Новосибирская область занимала среди субъектов Российской Федерации по инвестиционной привлекательности 19 место (в 2009 году - 17 место), по природно-ресурсному потенциалу - 33 место, по туристическому потенциалу - с 29 места в 2005 году переместилась на 46 место в 2007 году.
Цель и задачи Программы соответствуют стратегическим целям и задачам Стратегии социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 года, утвержденной постановлением Губернатора Новосибирской области от 03.12.2007 № 474, приоритетным задачам социально-экономического развития Новосибирской области.
II. Система целевых индикаторов, обеспечивающих измеримость результатов достижения целей и решение задач
Значения целевых показателей, характеризующих развитие туризма в Новосибирской области по годам реализации Программы, указаны в приложении № 1.
III. Анализ проблемы
Несмотря на ряд позитивных изменений в индустрии туризма за последние 5 лет в Новосибирской области открылись 35 туристских объектов: 24 гостиницы (в том числе Хилтон), 2 санаторно-курортных комплекса, 2 горнолыжных комплекса, 2 музея, театр, детская железная дорога, 4 объекта показа - число иностранных граждан, прибывших в Новосибирскую область с деловыми и туристическими целями, увеличилось в 3 раза, но туристский потенциал Новосибирской области используется недостаточно эффективно.
Следует отметить, что природные ресурсы, историческое и культурное наследие, которыми обладает Новосибирская область, не могут рассматриваться в качестве единственного и достаточного условия для обеспечения успешного развития туризма, так как представляют собой лишь один из элементов туристско-рекреационного потенциала.
В современной экономике развитие туризма во многом зависит от состояния наиболее конкурентоспособных туристско-рекреационных кластеров, использующих не только природные и культурно-исторические ресурсы, но и специализированную инфраструктуру, профессиональные кадры, образовательные и научно-производственные центры, сферу развлечений и анимации.
Основными факторами, сдерживающими развитие туризма в Новосибирской области, являются:
1. Недостаточно активное проведение органами местного самоуправления муниципальных районов Новосибирской области работы по оформлению земель и закреплению за ними статуса земель рекреационного назначения (за последние 5 лет в 11 муниципальных районах Новосибирской области переведено 30 участков в земли рекреационного назначения).
2. Слабое развитие, а в ряде муниципальных районов Новосибирской области отсутствие инженерной инфраструктуры (сетей автодорог с твердым покрытием, связывающих места проживания с местами отдыха и туристскими объектами Новосибирской области, сетей энергоснабжения, водоснабжения, очистных сооружений), а также недостаточное количество причалов, пристаней и причальных территорий для маломерных судов туристского класса, недостаточно активное проведение работ по дноуглублению и берегоукреплению, являющихся, в связи с их высокой стоимостью, препятствием для привлечения частных инвестиций в туристскую сферу (по информации, представленной органами власти муниципальных районов Новосибирской области, необходимо строительство 6 причалов, провести берегоукрепление 5,5 км прибрежных зон 6 туристских территорий).
3. Недостаточное количество объектов показа, размещения и отдыха для использования в туристских целях. Данный фактор является следствием:
1) слабой поддержки туристского бизнеса со стороны органов местного самоуправления муниципальных районов Новосибирской области - практически не проводятся мероприятия по обустройству и реконструкции объектов, расположенных на туристско-рекреационных территориях. Не во всех муниципальных районах Новосибирской области проработаны планово-прогнозные документы, определяющие основные направления развития территории на перспективу, в частности из 30 муниципальных районов Новосибирской области в 4 утверждены, а в 9 разрабатываются схемы территориального планирования муниципальных районов, в 5 муниципальных районах Новосибирской области разработаны и утверждены целевые программы развития туризма);
2) недостаточного развития туристской индустрии Новосибирской области, обеспечивающей круглогодичное функционирование объектов туризма (более 75% туристских объектов носят сезонный характер).
4. Слабое продвижение туристского потенциала Новосибирской области, выражающееся в недостаточной информационной поддержке развития внутреннего туризма (ежегодно Новосибирская область бывает представлена на двух международных туристских выставках - ИНТУРМАРКЕТ и ТУРСИБ - из более 20, проводимых в российских регионах и за рубежом и присылающих приглашения, информационно-рекламные материалы о туристском потенциале Новосибирской области издаются нерегулярно, в разных объемах и с периодичностью раз в два года и реже).
При условии сохранения сложившейся ситуации в сфере туризма в ближайшие годы может произойти:
снижение интереса туристов к Новосибирской области как туристско-привлекательному региону;
снижение налоговых поступлений от туристской деятельности в бюджеты всех уровней и уменьшению доходов населения;
увеличение выездного туристского потока из Новосибирской области.
IV. Обоснование необходимости решения проблемы в рамках программно-целевого подхода
Анализ ситуации свидетельствует о необходимости комплексного подхода к решению накопившихся проблем в сфере внутреннего и въездного туризма в рамках долгосрочной Программы.
Сложность и взаимосвязанность различных мероприятий Программы носят межотраслевой характер (транспортная инфраструктура и системы связи, инженерные сети и энергоснабжение, природоохранные мероприятия) и требуют решения поставленных задач в рамках Программы.
Процесс формирования и развития индустрии туризма невозможен без реальной поддержки со стороны государства, формирования государственно-частного партнерства, предусматривающего эффективное взаимодействие всех органов государственной власти Новосибирской области, туристского бизнеса, научных и общественных организаций в реализации проектов и программ, направленных на развитие экономики Новосибирской области и улучшение качества жизни населения.
Программа позволит рационально использовать ресурсный потенциал, развивать территорию Новосибирской области, используя преимущества государственно-частного партнерства.
Вероятными последствиями отказа от использования программно-целевого подхода могут стать:
несогласованность действий областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области и органов местного самоуправления в Новосибирской области, бессистемность в решении стоящих задач в этой сфере, сопровождение процессов, а не управление ими;
недостаточное привлечение средств внебюджетных источников для решения проблем в сфере туризма.
V. Механизм реализации Программы, система управления
Функции государственного заказчика Программы (далее - заказчик) исполняет министерство экономического развития Новосибирской области.
Руководитель Программы - министр экономического развития Новосибирской области. Руководитель Программы несет ответственность за реализацию и достижение конечных результатов Программы, рациональное использование средств, выделяемых на ее выполнение.
Заказчик осуществляет контроль за ходом реализации Программы, оперативный контроль за проведением программных мероприятий и мониторинг результатов реализации, выявляет отклонения фактически достигнутых значений целевых индикаторов от плановых, устанавливает причины и разрабатывает меры по устранению отклонений.
В целях эффективного расходования бюджетных средств и контроля за эффективностью заказчик разрабатывает механизмы корректировки мероприятий Программы и их ресурсного обеспечения в ходе реализации Программы.
При необходимости заказчик вносит в установленном порядке предложения об изменении или продлении срока реализации программных мероприятий.
Контроль за реализацией мероприятий ведется на основе отчетности, в соответствии с постановлением администрации Новосибирской области от 13.10.2008 № 289-па "Об утверждении Порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ Новосибирской области, их формирования и реализации", заключенных договоров, контрактов и соглашений.
Заказчик готовит отчет об исполнении Программы в соответствии с действующим законодательством Новосибирской области.
VI. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения стоящих задач
Возможны два варианта решения стоящих задач в сфере внутреннего въездного туризма:
Первый вариант предусматривает развитие туристско-рекреационного комплекса Новосибирской области за счет привлечения частных инвестиций и реализации инвестиционных проектов.
Основное преимущество первого варианта заключается в отсутствии необходимости дополнительных бюджетных финансовых и организационных затрат.
Основной риск реализации этого варианта связан с низкой инвестиционной привлекательностью и неопределенностью объемов частных инвестиций.
Данный вариант малоэффективен, поскольку вложение средств будет осуществляться в отдельные инвестиционные проекты, мало влияя на решение проблемы развития туристской отрасли как комплекса в целом.
Этот сценарий развития ситуации является инерционным и не ведет к дальнейшему решению стоящих комплексных задач, связанных с развитием индустрии туризма и отдыха в Новосибирской области.
Второй вариант предполагает использование программно-целевого метода для решения проблем развития туризма, при котором формируется Программа.
Основными преимуществами второго варианта являются реализация механизма государственной поддержки, создание условий для привлечения ресурсов федерального бюджета для эффективной реализации в Новосибирской области федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2016 годы)" (распоряжение Правительства Российской Федерации от 19.07.2010 № 1230-р об утверждении концепции федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2016 годы)"), управление и координация действий участников Программы с возможностью анализа результативности всей совокупности работ по решению проблемы, консолидация значительных объемов финансовых ресурсов на определенных приоритетных направлениях развития туризма и, как следствие, более рациональное использование бюджетных средств.
Реализация данного сценария предполагает при государственно-частном партнерстве создание условий для "точек роста" в муниципальных районах Новосибирской области при освоении территорий в туристско-рекреационных целях, возможность выделения средств областного бюджета Новосибирской области, средств муниципальных бюджетов, привлечение частных инвестиций, создание новых рабочих мест и наращивание внутреннего спроса.
Основные риски, связанные с реализацией второго варианта могут возникнуть в связи:
с изменением федерального законодательства в сфере туризма;
исполнением запланированных мероприятий не в полном объеме в случае недофинансирования;
с отказом частных инвесторов от вложения денежных средств в сферу туризма Новосибирской области.
Анализ преимуществ и рисков представленных вариантов решения проблемы позволяет сделать вывод о предпочтительности второго варианта с использованием программно-целевого метода, направленного на создание условий для формирования современного высокоэффективного конкурентоспособного туристского комплекса и превращения его в высокодоходный сектор экономики.
VII. Оценка объема предполагаемого финансирования и предложение по его источникам
Расходы на реализацию мероприятий Программы предполагается осуществлять за счет средств областного бюджета Новосибирской области.
По предварительной оценке общий объем финансирования Программы составляет 586,5 млн. рублей (в ценах соответствующих лет).
Реализация мероприятий Программы позволит на 1 рубль средств областного бюджета Новосибирской области привлечь более 2 рублей внебюджетных инвестиций (собственные средства организаций, кредиты, средства иностранных инвесторов, заемные и прочие средства).
Предельные прогнозные объемы финансирования Программы представлены в приложении № 2 к настоящей концепции.
VIII. Предполагаемый перечень проектов и основных направлений реализации мероприятий, достаточный для решения задач и достижения цели Программы
При реализации Программы будут учитываться активная позиция муниципальных районов Новосибирской области по развитию "точек роста", созданию туристских объектов и туристской инфраструктуры. В первую очередь, такими "точками роста" могут стать прибрежная территория Новосибирского водохранилища, Бердского курортного комплекса, озер Карачи и Чаны, Салаирского кряжа, исторические места в Сузунском, Колыванском районах.
В целях развития туризма в Новосибирской области планируется:
создать условия для подготовки территории Новосибирской области под туристско-рекреационные объекты;
стимулировать инвестиционную активность в сфере организации досуга, туризма и рекреации;
создать условия для использования объектов в туристских целях.
В основном средства областного бюджета Новосибирской области, предусмотренные на реализацию мероприятий Программы, предполагается направить на финансирование мероприятий по созданию туристских объектов приоритетного развития на территории Новосибирской области.
В рамках реализации Программы планируется создание туристско-рекреационных парков, обеспечение их инфраструктурой и предоставление инвесторам возможности реализации в их рамках своих инвестиционных проектов.
IX. Обоснования эффективности Программы
Реализация Программы предполагает достижение следующих результатов в социально-экономической сфере:
1) будут созданы условия для комплексного освоения территории Новосибирской области под туристско-рекреационные объекты - выделение земель в муниципальных районах Новосибирской области и закрепление за ними статуса земель рекреационного назначения;
2) сформирована инженерная и дорожная инфраструктура для туристско-рекреационных объектов.
Экономический эффект Программы будет достигнут путем привлечения дополнительных инвестиций в сферу туризма, увеличения туристского потока, что позволит обеспечить создание более 500 дополнительных рабочих мест, пополнение бюджетов всех уровней.
Именно туризм может вобрать в себя высвобождающиеся трудовые ресурсы, так как в этой отрасли велик процент предприятий малого бизнеса, имеющих значительный потенциал для трудоустройства местных жителей.
Введение в строй новых туристских объектов и новых услуг повысит качество предоставляемых услуг. Активный спрос на внутренний туристский продукт будет формироваться при конкурентоспособной цене и высоком качестве услуг, создавая базу для роста поступлений в областной бюджет Новосибирской области и местные бюджеты.
Появление новых и дальнейшее развитие круглогодичных объектов туристской индустрии повысит конкурентоспособность туристского рынка в Новосибирской области, повысит имидж области как туристско-привлекательного региона, создаст условия для дополнительного привлечения 23,2 тысячи российских и 77 тысяч иностранных туристов.
Увеличение туристского потока в целом будет способствовать росту доходов от туристской деятельности, а также росту доходов жителей Новосибирской области, занятых в данном секторе экономики.
Не менее важным результатом реализации Программы станет ее социальный эффект, выраженный в удовлетворении потребностей различных категорий жителей Новосибирской области в активном и полноценном отдыхе, укреплении здоровья.