I. Основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся.
1. Дорожное движение, представляющее собой процесс перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых по автомобильным дорогам, является одним из основных транспортных процессов, обеспечивающих единство транспортной системы России. Организация дорожного движения призвана обеспечивать безопасный, эффективный и бесперебойный процесс перемещения людей и грузов по дорожной сети. Поэтому высокое качество, безопасность и эффективность организации дорожного движения являются важнейшими условиями устойчивого развития общества и страны в целом.
2. В настоящее время интенсивный рост автомобильного парка в Российской Федерации наряду с продолжающейся концентрацией деловой активности вокруг городских агломераций выдвинул в число наиболее острых проблем, препятствующих устойчивому развитию транспортной системы страны, проблемы, связанные с резким повышением уровня загрузки автомобильных дорог. В первую очередь это коснулось территории крупных городов и подъездов к ним. Перегрузка автомобильных дорог и городских улично-дорожных сетей ведет к снижению скоростей движения и надежности доставки пассажиров и грузов, повышению себестоимости автомобильных перевозок, росту числа ДТП, выбросов загрязняющих веществ и транспортного шума. Складывающаяся ситуация таит серьезную опасность для функционирования транспортных систем, приводит к снижению качества жизни населения и серьезным экономическим потерям, которые, по имеющимся оценкам, в совокупности достигают 7- 9% ВВП в год.
3. В условиях высоких темпов автомобилизации населения одной из ключевых ошибок, приведшей к существующей ситуации с перегрузкой улично-дорожных сетей, явилась недооценка тесной взаимосвязи складывающихся условий дорожного движения с практикой градостроительного развития территорий, состоянием и уровнем развития улично-дорожных сетей, уровнем развития и качеством услуг общественного транспорта, применением современных методов и средств организации дорожного движения. Пропускная способность существующей улично-дорожной сети (а значит и вероятность бесперебойного движения на ней!) при прочих равных условиях может быть существенно повышена за счет проведения эффективной политики в сфере организации дорожного движения. Оптимальная организация дорожного движения позволяет снизить и выбросы от автотранспорта. Несмотря на это основной упор в организации дорожного движения в последние годы был сделан на обеспечении безопасности дорожного движения и борьбу с нарушениями правил дорожного движения, т.е. на задачах, которые отнесены к компетенции полиции. При этом обеспечение бесперебойности и экологической безопасности работы транспорта рассматриваются как отдельные, чисто технические вопросы без их соотнесения с общими задачами управления транспортом. Исходя из этого организация дорожного движения не воспринимается как самостоятельный и значимый вид общественной деятельности, который направлен не только на обеспечение безопасности дорожного движения, но в равной мере и на решение других не менее значимых социально-экономических задач.
Деятельность по организации дорожного движения распределена между различными уровнями власти, ведомствами и организациями, следствием чего является ее низкое качество. Во многих регионах отсутствуют единые центры организации дорожного движения, технические средства и автоматизированные системы управления организацией дорожного движения весьма примитивны и не обеспечивают решения усложняющихся дорожных проблем.
4. Проблемы в сфере дорожного движения усугубляются отсутствием надлежащей правовой базы, необходимой для обеспечения эффективной организации дорожного движения, для эффективного планирования и управления работой региональных транспортных систем.
Сложившийся приоритет градостроительного и земельного законодательства над транспортным законодательством при осуществлении нормотворческой деятельности и правоприменительной практики еще больше усугубляет транспортные проблемы в области организации дорожного движения.
В настоящее время нет единого основополагающего федерального закона, регулирующего вопросы транспортного развития территорий, организации дорожного движения и оперативного управления им, а также устанавливающего четко очерченную специальную компетенцию федеральных органов исполнительной власти, права и обязанности субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в данной сфере, в том числе в части правового регулирования организации дорожного движения, территориально-транспортного планирования1 и проектирования, осуществления и финансирования мероприятий по организации дорожного движения. Имеющиеся нормативные правовые акты в области организации и обеспечения безопасности дорожного движения не могут обеспечить надлежащее базовое правовое регулирование этой деятельности с учетом современных проблем.
На законодательном уровне не раскрываются цели и содержание организации дорожного движения как самостоятельного вида деятельности, его соотношение с градостроительной, транспортной и дорожной деятельностью; не установлен порядок разработки и утверждения предпроектной и проектной документации в сфере организации дорожного движения, требования к составу и содержанию такой документации; не определены юридические механизмы, позволяющие эффективно реализовывать принимаемые решения в области организации дорожного движения в их увязке с механизмами градостроительного и территориально-транспортного планирования; отсутствуют нормы, детализирующие государственный контроль и надзор, а также формы и порядок осуществления экспертной деятельности в области организации дорожного движения и территориально-транспортного планирования; не сформулированы правовые принципы, направленные на регулирование транспортного спроса на пропускную способность дорожных сетей в городах и на прилегающих к ним территориях.
Вопросы организации размещения транспортных средств на улично-дорожной сети и применения различных правовых мер, ограничивающих движение, остановку и стоянку автомототранспорта, также не имеют адекватного и рационального регулирования на законодательном уровне. Содержащиеся в многочисленных и разрозненных нормативных правовых актах положения в данной области требуют систематизации и унификации на уровне федерального закона.
Сложившийся приоритет градостроительного и земельного законодательства над транспортным законодательством при осуществлении нормотворческой деятельности и правоприменительной практики еще больше усугубляет транспортные проблемы в области организации дорожного движения.
Одним из негативных факторов в сфере правового регулирования дорожного движения является несоответствие основам конституционного строя и государственно-правового механизма, заложенного в Конституции Российской Федерации, ряда положений постановления Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 г. N 1090 "О Правилах дорожного движения". В нормативном единстве с пунктом 4 статьи 22 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" Правила дорожного движения Российской Федерации в целях обеспечения безопасности дорожного движения в процессе его организации правомерно устанавливают на всей территории Российской Федерации единый порядок дорожного движения и конкретизируют обязанности участников дорожного движения, что корреспондирует положениям Конвенции о дорожном движении, статья 3 которой прямо предоставляет право государствам-участникам устанавливать в правилах дорожного движения нормы, не предусмотренные в самой Конвенции, в том числе дополнительные обязанности водителей (подпункт "ii" подпункта "а" пункта 1). Вместе с тем, некоторые нормы Правил дорожного движения без соответствующей законодательной основы определяют базовые права и обязанности водителей, пешеходов, пассажиров, в том числе затрагивают права граждан на жизнь, личную неприкосновенность, свободу передвижения, частную собственность, свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, что делает их неконституционными, ввиду несоответствия их статье 55 Конституции РФ, которая допускает возможность ограничения прав граждан и закрепления за участниками дорожного движения соответствующих обязанностей только федеральным законом. В частности, к таким положениям можно отнести отдельные статьи раздела 2 "Общие обязанности водителей", раздела 3 "Применение специальных сигналов", раздела 4 "Обязанности пешеходов", раздела 5 "Обязанности пассажиров". При этом, другие нормативные акты, касающиеся непосредственно дорожного движения, должны основываться на требованиях Правил дорожного движения и не противоречить им. Однако, предметы регулирования подзаконных нормативных правовых актов не должны пересекаться с предметами регулирования федеральных законов, так как именно федеральный закон является основой для построения системы подзаконных нормативных правовых актов, в которых положения федеральных законов находят свою конкретизацию и детализацию.
5. Все это предопределило необходимость разработки Концепции проекта Федерального закона как стратегической основы законопроектной деятельности федеральных органов государственной власти в области организации дорожного движения и транспортного планирования. Необходимость и актуальность принятия нового Федерального закона "Об организации дорожного движения и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) признают как руководители федеральных и региональных органов власти, так и представители транспортных и дорожных организаций, общественности, справедливо отмечая, что с принятием нового закона будут достаточно полно урегулированы проблемы, возникшие в сфере дорожного движения.
Актуальность разработки законопроекта подтверждается результатами опроса субъектов Российской Федерации (75 регионов) о существующих проблемах и предлагаемых мероприятиях в сфере организации дорожного движения, проведенного в ходе разработки предложений по структуре и содержанию Концепции государственной стратегии в сфере организации дорожного движения, выполненной по заказу Минтранса России в 2010 году. Большинство регионов указали на настоятельную необходимость совершенствования нормативной правовой базы, 10% из них указали конкретно на необходимость разработки федерального закона, содержащего положения по организации дорожного движения.
6. Основная идея данного законопроекта заключается в установлении единых правовых основ деятельности в сфере организации дорожного движения; формулировании основных прав и обязанностей субъектов, обеспечивающих организацию и оперативное управление дорожным движением, а также участников дорожного движения; определении и разграничении специальной компетенции органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в части территориально-транспортного планирования, организации, оперативного управления и регулирования дорожного движения; обеспечении согласованных действий федеральных и региональных органов исполнительных власти, органов местного самоуправления в данной сфере.
7. Основной целью законопроекта является создание правовых условий для организации эффективного и бесперебойного осуществления процесса дорожного движения на территории Российской Федерации как неотъемлемого условия обеспечения устойчивого функционирования транспортной системы Российской Федерации.
Целями законопроекта также являются:
содействие внедрению перспективных технологий и стандартов в транспортное планирование, организацию, оперативное управление и регулирование дорожного движения;
развитие современной транспортной инфраструктуры.
8. В задачи законопроекта входит: создание единой законодательной основы для правового регулирования всех базовых вопросов, связанных с организацией дорожного движения и территориальным транспортным планированием, в том числе вытекающих из международных обязательств Российской Федерации; формулирование самостоятельного предмета правового регулирования, общих правовых условий функционирования и организации дорожного движения; создание единого понятийного аппарата в данной сфере правового регулирования, увязанного с терминологией, принятой в международных нормах; установление основных прав и обязанностей участников дорожного движения, в том числе норм как ограничивающих права и свободы граждан, так и защищающих права и законные интересы участников дорожного движения; установление ответственности государства перед гражданами и обществом за обеспечение организации безопасного и беспрепятственного дорожного движения; установление полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере организации дорожного движения и территориально-транспортного планирования.
Кроме того, данным законопроектом предполагается внесение изменений в такие базовые законы в транспортной сфере как Федеральный закон от 10.12.1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" и Федеральный закон от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в целях создания полноценной и всеохватывающей законодательной базы в сфере дорожного движения, а также исключения дублирования отдельных положений, связанных с организацией дорожного движения.
9. Законопроект будет иметь собственный предмет правового регулирования, не охватываемый иными федеральными законами, а в настоящее время входящий в сферу регулирования подзаконных нормативных актов в области организации и безопасности дорожного движения, автотранспортной и дорожной деятельности.
Предметом предлагаемого к разработке законопроекта являются общественные отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, владельцами автомобильных дорог, организациями и гражданами в процессе организации перемещения людей и грузов с помощью автомототранспортных средств или без таковых в пределах дорог, а также в процессе самого движения между его участниками, в том числе включающие в себя совокупность организационно-правовых и организационно-технических мероприятий, управленческих и иных распорядительных действий, направленных на оптимизацию условий формирования и движения транспортных и пешеходных потоков на дорогах. Законопроект направлен на регулирование формирования транспортного спроса и на оптимизацию использования существующей пропускной способности дорог.
Сердцевиной предмета регулирования законопроекта является термин "дорожное движение". Он трактуется как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью автомототранспортных средств или без таковых в пределах дорог, в том числе улиц. Данное толкование отражает административно-правовой (государственно-управленческий) подход к рассмотрению дорожного движения, основной посылкой которого является тезис о том, что общественные отношения в сфере дорожного движения в подавляющем объеме возникают в процессе управления им.
Дорожное движение, включающее в себя пространственное перемещение людей и грузов, в целом является не стихийным процессом, а результатом сознательной и управляемой деятельности. Это не деятельность разрозненных индивидуумов, а прежде всего результат функционирования единой дорожно-транспортной системы страны. Множественность участников дорожного движения свидетельствует о том, что в процессе его соприкасаются и порой сталкиваются интересы людей, различных организаций, общества в целом. Это обуславливает необходимость управления дорожным движением как областью общественных отношений.
В этой связи предлагаются следующие определения понятий "организация дорожного движения" и "управление дорожным движением".
Организация дорожного движения - деятельность по обеспечению безопасных и эффективных (бесперебойных) условий передвижения транспортных средств и пешеходов на дорогах и иных территориях, используемых для движения и размещения транспортных средств. Организация дорожного движения включает в себя комплекс организационно-правовых, нормативно-методических, проектно-изыскательских, организационно-технических, контрольно-надзорных, распорядительных и других мероприятий по управлению дорожным движением и размещению транспортных средств.
Управление дорожным движением - упорядочивание движения транспортных средств и пешеходов на дорогах.
Развитие именно этого подхода к дорожному движению позволяет определять его как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дороги, а организацию дорожного движения как деятельность по обеспечению безопасных и эффективных условий такого перемещения, включающую совокупность нормативно-методических, проектно-изыскательских, организационно-технических, контрольно-надзорных, распорядительных и иных действий, направленных на оптимизацию условий формирования и движения транспортных и пешеходных потоков на дорогах, размещения транспортных средств. При этом под безопасностью дорожного движения понимается состояние данного процесса, отражающее степень защищенность его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий.
Принципиально важным является разграничение предметов правового регулирования предлагаемого законопроекта и федеральных законов от 10.12.1995 г. N 196-ФЗ и от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ. Будущий федеральный закон об организации дорожного движения должен быть базовым в сфере дорожного движения и охватывать регулирование всех отношений, возникающих в процессе организации перемещения людей и грузов с помощью автомототранспортных средств или без таковых в пределах дорог, а также в процессе самого движения между его участниками. При этом в предмете регулирования комплексного Федерального закона от 10.12.1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" остаются самостоятельные специальные вопросы обеспечения безопасности дорожного движения как одного из ключевых направлений регулирования дорожного движения, в том числе и установление требований по обеспечению безопасности дорожного движения в процессе его организации. На основе законодательных норм указанных федеральных законов на подзаконном уровне права и обязанности участников дорожного движения и требования по обеспечению безопасности дорожного движения конкретизируются в Правилах дорожного движения, утверждаемых Правительством РФ, а также иных нормативных правовых актах.
Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности, регулируются самостоятельным Федеральным законом от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Поэтому часть специальных норм по организации и обеспечению безопасности дорожного движения, непосредственно связанных с содержанием автомобильных дорог, должны оставаться в рамках Федерального закона от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ и соответствующих подзаконных актах.
Юридическое разграничение предметов регулирования указанных федеральных законов и правовая связь между ними будут обеспечены с помощью юридической техники путем включения в новый Федеральный закон "Об организации дорожного движения и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" отсылочных норм к федеральным законам от 10.12.1995 г. N 196-ФЗ и от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ, а также к Правилам дорожного движения.
10. Участниками отношений, регулируемых законопроектом, будут граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, вовлеченные в сферу организации дорожного движения.
К кругу лиц, на которых распространяется действие законопроекта, относятся:
граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, являющиеся участниками дорожного движения или осуществляющие предусмотренную предлагаемым законопроектом деятельность в границах земель дорог, либо земель, прилегающих к дорогам (в том числе собственники и владельцы объектов дорожной инфраструктуры);
владельцы дорог - исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации, и осуществляющие деятельность по управлению ими или их содержанию и эксплуатации;
государственные и муниципальные органы - исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), наделенные полномочиями в области территориально-транспортного, транспортного планирования, организации, оперативного управления и регулирования дорожного движения на дорогах, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
11. Учитывая то, что Федеральный закон об организации дорожного движения разрабатывается впервые, большинство его положений будут для лиц, на которых он распространяет свое действие, новыми.
К новым правам и обязанностям (с учетом ранее имевшихся в подзаконных нормативных актах), в частности, относятся общие права и обязанности участников дорожного движения, в том числе обязанность соблюдать относящиеся к ним требования правил дорожного движения, сигналов светофоров, знаков и разметки; обязанность выполнять распоряжения регулировщиков, действующих в пределах предоставленных им прав и регулирующих дорожное движение установленными сигналами.
Принятие законопроекта позволит:
- закрепить новые обязанности владельцев дорог общего пользования, включая положения о том, что деятельность по организации дорожного движения должна осуществляться владельцами дорог в целях обеспечения высокой пропускной способности дорог и безопасности дорожного движения на основе документации по организации дорожного движения, утверждаемой в установленном порядке;
- закрепить обязанности субъектов градостроительной деятельности по учету пропускных способностей территориальных транспортных систем при размещении объектов капитального строительства.
- предусмотреть обязанности государственных и муниципальных органов обеспечивать взаимосвязь деятельности по территориально-транспортному планированию и организации дорожного движения;
- предусмотреть для субъектов, осуществляющих деятельность по организации дорожного движения, обязанности по использованию технических средств, устройств и конструкций, применение которых регламентировано действующими в Российской Федерации стандартами и предусмотрено документацией по организации дорожного движения;
- установить обязанность владельцев дорог обеспечивать круглосуточную эксплуатацию и оперативный ремонт технических средств организации дорожного движения в соответствии с требованиями технических регламентов в целях поддержания бесперебойного движения транспортных средств по дорогам и безопасных условий такого движения;
- установить основные нормативные правовые требования к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;
- установить новые полномочия государственных и муниципальных органов в сфере организации дорожного движения, в том числе на создание зон специальной организации дорожного движения путем введения различных ограничений на въезд автомобильного транспорта на отдельные городские территории, характеризующиеся сверхнормативной загрузкой транспортными потоками и антропогенной нагрузкой на окружающую среду;
Законопроектом будут уточнены отдельные полномочия в сфере организации дорожного движения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства, автомобильного и городского пассажирского транспорта, дорожного хозяйства и организации дорожного движения; федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере градостроительства и дорожного хозяйства; а также федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения и в области автомобильного транспорта.
II. Место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы.
1. Общественные отношения, регулирование которых входит в предмет законопроекта, складываются в сфере дорожного движения, в том числе в области государственного управления организацией дорожного движения. Природа данных отношений носит смешанный характер, сочетающий в себе административные, гражданские, предпринимательские, градостроительные, земельные, финансовые и некоторые другие элементы. В них выделяются, прежде всего, властно-организационные отношения, регулируемые административным правом, и имущественные отношения, регулируемые гражданским правом. Исходя из этого, законопроект будет иметь комплексный характер, включающий в себя начала и публичного, и частного права, сочетать нормы нескольких отраслей права, которые регулируют различные по своему видовому содержанию общественные отношения, составляющие, тем не менее, отдельную сферу общественной жизни. Законопроект будет входить в систему нормативных правовых актов, составляющих транспортное законодательство, как комплексную отрасль законодательства Российской Федерации.
2. Проект Федерального закона "Об организации дорожного движения и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" разрабатывается и направлен на детализацию и реализацию положений: статьи 71 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой к ведению Российской Федерации относятся федеральная государственная собственность и управление ею (пункт "д"), федеральные транспорт и пути сообщения (пункт "и"), гражданское законодательство (пункт "о"); статьи 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей (пункт "в"), административное и земельное законодательство (пункт "к"), установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт "н").
Нормы Федерального закона "Об организации дорожного движения и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" должны быть синхронизированы с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации; Градостроительного кодекса Российской Федерации; Земельного кодекса Российской Федерации; Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; Федерального закона "О безопасности дорожного движения" от 10.12.1995 г. N 196-ФЗ; Федерального закона от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ; Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ.
Целесообразность принятия указанного законопроекта обусловлена необходимостью законодательного обеспечения выполнения Подпрограммы "Автомобильные дороги" Федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)", утвержденной постановлением Правительства РФ от 05.12.2001 г. N 848, Федеральной целевой программы "Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах", утвержденной постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 г. N 100, а также реализации мероприятий, предусмотренных Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2030 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.11.2008 г. N 1734-р).
Принятие законопроекта станет законодательной основой для эффективной реализации новых полномочий Министерства транспорта Российской Федерации в сфере организации дорожного движения в части организационно-правовых мероприятий по управлению движением на автомобильных дорогах, предусмотренных Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 395).
3. Законопроект будет иметь большое значение для правовой системы Российской Федерации. Новый федеральный закон сможет обеспечить систематизированную и единообразную законодательную основу для разрешения острых проблем, связанных с резким повышением уровня загрузки автомобильных дорог, ростом числа транспортных заторов, выбросов загрязняющих веществ, транспортного шума, которые препятствуют устойчивому развитию транспортной системы страны. В целях разрешения указанных проблем впервые в отдельный законодательный акт выносятся нормы, касающиеся организации дорожного движения и транспортного планирования, как процесса непосредственно влияющего на формирование дорожного движения, полномочий федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в данной сфере, даются определения основных понятий и принципов организации дорожного движения.
Законопроект должен стать базовым законом в сфере организации и управления дорожным движением, фундаментом для уже действующей системы федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с дорожным движением, в том числе федеральных законов о безопасности дорожного движения, об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, Правил дорожного движения, а также различных технических регламентов, касающихся транспортных средств, автомобильных дорог и дорожных сооружений, и так далее.
Принятие Закона устранит пробелы и противоречия в законодательстве в сфере организации дорожного движения и транспортного планирования, обеспечив единый подход к регулированию общественных отношений, возникающих в процессе дорожного движения.
III. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования общественных отношений в области организации дорожного движения с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. Пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективные положения, не имеющие должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики.
1. В настоящее время в Российской Федерации основным и единственным специальным законодательным актом в сфере регулирования организации дорожного движения является Федеральный закон от 10.12.1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон N 196-ФЗ), который определяет правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации и обеспечивает правовую охрану жизни, здоровья и имущества граждан, защиту их прав и законных интересов, а также защиту интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий. В то же время положения Федерального закона N 196-ФЗ нацелены исключительно на обеспечение безопасности дорожного движения и не создают необходимой правовой основы для организации эффективного и бесперебойного движения транспортных и пешеходных потоков по дорогам. Данный закон являясь, по сути, основным законодательным актом, регулирующим вопросы организации дорожного движения, тем не менее, не определяет организацию дорожного движения как самостоятельный объект правового регулирования, не закрепляет и основную цель этой деятельности - обеспечение условий для безопасного, эффективного (бесперебойного) дорожного движения. В данном законе плохо проработан понятийный аппарат, не определены полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в этой сфере деятельности, не определено само содержание деятельности по организации дорожного движения.
Федеральным законом от 8.11.2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - "Федеральный закон N 257-ФЗ") работы по организации дорожного движения отнесены к содержанию автомобильных дорог, т.е. рассматривается как часть исключительно дорожной деятельности. В тоже время, вопросы обеспечения пропускной способности дорог этим законом не регулируются и соответствующие цели не ставятся.
На подзаконном уровне дорожное движение регулируется Правилами дорожного движения Российской Федерации (утверждены постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 г. N 1090) (далее - Правила дорожного движения), а также иными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, Минтранса России, МВД России, других органов государственной власти, которые в той или иной степени затрагивают вопросы правового регулирования движения по дорогам.
Проведенный анализ российского законодательства показывает, что на федеральном уровне организация дорожного движения в настоящее время регулируется, в первую очередь, как составная часть деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения. При этом и организация дорожного движения, и сама деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения, Федеральным законом N 257-ФЗ включены в дорожную деятельность.
Таким образом, если правовое регулирование в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации достаточно детализировано и в основном соответствует международным правовым принципам в сфере дорожного движения, то отношения в сфере организации дорожного движения остаются без надлежащей законодательной основы, уступают по степени детализации и кругу регулируемых вопросов законам иных государств, регулирующих дорожное движение.
На основании анализа статьи 5 и части первой статьи 6 Федерального закона N 196-ФЗ с учетом иных его положений и других действующих законодательных актов, регламентирующих вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, следует сделать вывод, что Федеральный закон N 196-ФЗ не устанавливает четких границ компетенции Российской Федерации в сфере осуществления деятельности по организации дорожного движения.
Определяя предметы ведения Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения, Федеральный закон N 196-ФЗ прямо не указывает среди них осуществление деятельности по организации дорожного движения.
Исходя из логики, заложенной в Федеральном законе N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", необходимо четкое разграничение компетенции Российской Федерации и регионов путем нормативного определения собственной компетенции Российской Федерации по данному предмету совместного ведения.
Федеральным законом N 196-ФЗ в редакции Федерального закона от 11.07.2011 N 192-ФЗ определена общая норма, относящая к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения при осуществлении дорожной деятельности.
При этом компетенция субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения Федеральным законом N 196-ФЗ определена недостаточно четко (пункт 3 статьи 6 не содержит полного перечня полномочий субъектов Российской Федерации в данной сфере).
Федеральный закон от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ" также не позволяет однозначно выделить полномочия субъектов Российской Федерации по решению вопросов в области организации дорожного движения, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
В целях эффективного разграничения полномочий в области организации дорожного движения между Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления разграничение компетенции должно определяться посредством установления исчерпывающего перечня вопросов, закрепляемых за Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Следует отметить, что аналогичный подход распределения полномочий между Российской Федерацией и субъектами закреплен во многих современных законодательных актах, в частности, в Федеральном законе от 08.11.2007 N 257-ФЗ.
Проведенный анализ также показал, что ряд проблем связан с рамочным характером Федерального закона N 196-ФЗ. Например, организации дорожного движения посвящена статья 21 Закона. При этом в данной статье сами мероприятия по организации дорожного движения не прописаны. Таким образом, перечень мероприятий, порядок их разработки и проведения федеральным законодательством подробно не регламентирован.
Кроме того, следует отметить, что действующее законодательство придает существенное значение разработке проектов (схем) организации дорожного движения. Тем не менее, требования к данным документам недостаточно нормативно урегулированы.
Существенным правовым пробелом является и то обстоятельство, что на законодательном уровне не содержится четкой системы разграничения ответственности и полномочий государственных органов исполнительной власти в области организации дорожного движения.
В настоящее время за выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере организации дорожного движения отвечает Министерство транспорта Российской Федерации. В то же время ГИБДД МВД России является единственным органом, осуществляющим комплексное воздействие практически на все элементы деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения. В соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" на полицию возложены прямые обязанности по обеспечению безопасности дорожного движения и регулированию дорожного движения. Указом Президента РФ от 15.06.1998 N 711 установлены следующие обязанности ГИБДД МВД России: регулирование дорожного движения, в том числе с использованием технических средств и автоматизированных систем, обеспечение организации движения транспортных средств и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий. При этом ГИБДД МВД России, однако, не является тем органом, на котором лежит непосредственная ответственность за осуществление мероприятий по организации дорожного движения в целях повышения пропускной способности дорог.
Кроме того, анализ законодательства в смежных областях деятельности показал, что недостаточно урегулирован вопрос планирования в сфере организации дорожного движения на стадиях градостроительного проектирования, что представляется весьма важным с точки зрения эффективности обеспечения бесперебойного и безопасного дорожного движения, особенно, в крупных населенных пунктах.
Таким образом, действующая в Российской Федерации правовая база в сфере организации дорожного движения и смежных областях деятельности не позволяет чётко распределить обязанности и ответственность субъектов организации дорожного движения на всех уровнях, установить их функциональные связи, координировать их деятельность, рационально планировать осуществление комплексных мероприятий в данной сфере.
Наиболее рациональным и эффективным способом устранения недостатков разрозненного правового регулирования в сфере организации дорожного движения (разобщенность, непоследовательность правовых актов, отсутствие необходимых правоустанавливающих положений) является принятие законопроекта, устанавливающего единые правовые основы деятельности в сфере организации дорожного движения; определяющего основные права и обязанности участников дорожного движения, а также специальную компетенцию органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в части территориально-транспортного планирования, организации, оперативного управления и регулирования дорожного движения. С целью устранения имеющихся недостатков правового регулирования в новом законопроекте будут предложены следующие способы разрешения указанных проблем.
2. В законопроекте будут определены предмет и цели правового регулирования в сфере организации дорожного движения и территориально-транспортного планирования.
Принципиально важным для обеспечения высокого качества законопроекта является определение в тексте законопроекта основных используемых в нем терминов и понятий, к которым должны относиться следующие: дорожное движение, организация дорожного движения, оперативное управление дорожным движением, регулирование дорожного движения, территориально-транспортное планирование, органы исполнительной власти в сфере организации дорожного движения, документация по организации дорожного движения, генеральная схема организации дорожного движения, комплексная схема организации дорожного движения, проект организации дорожного движения, технические средства организации дорожного движения, автоматизированная система управлением дорожным движением, мониторинг дорожного движения.
В законопроекте будут определены и разграничены термины "организация", "управление (оперативное управление)" и "регулирование" дорожного движения.
Так, организацию дорожного движения (ОДД) предлагается определить как самостоятельную деятельность, направленную на повышение эффективности использования пропускной способности дорог, дорожных и улично-дорожных сетей с целью улучшения дорожно-транспортной ситуации и организации транспортного обслуживания населения и состоящую из организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению дорожным движением. При этом организация дорожного движения как вид деятельности должен быть нацелен, в том числе и на обеспечение безопасности дорожного движения, которая определяется Федеральном законе N 196-ФЗ как состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий.
В понятие документации по организации дорожного движения необходимо включить следующие виды документов: Концептуальные предложения по организации дорожного движения (КПОДД), Генеральную схему организации дорожного движения (Генсхему ОДД), Комплексную схему организации дорожного движения (КСОДД), Проект организации дорожного движения (ПОДД). Порядок разработки документации в сфере ОДД должен быть установлен соответствующим подзаконным актом.
Под мониторингом дорожного движения понимается сбор, обработка и накопление данных о параметрах движения транспортных средств (скорости движения, интенсивности, уровня загрузки, интервалов движения, дислокации и состояния технических средств организации дорожного движения) на автомобильных дорогах, улицах, отдельных их участках, транспортных узлах, характерных участках улично-дорожной сети городских округов и поселений с целью контроля соответствия транспортно-эксплуатационных характеристик улично-дорожной сети потребностям транспортной системы.
По мере работы над текстом законопроекта в терминологический блок могут быть вынесены определения и других важнейших терминов и понятий.
3. В законопроекте следует закрепить, в частности, следующие базовые положения:
принципы государственного регулирования в сфере организации дорожного движения и транспортного планирования;
принципы разграничения специальной компетенции органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в части транспортного планирования, организации, оперативного управления и регулирования дорожного движения;
нормы, определяющие перечень регламентов взаимодействия субъектов организации и управления дорожным движением, их основные права, обязанности и ответственность;
основные права и обязанности субъектов деятельности в сфере организации дорожного движения, участников дорожного движения;
законодательные требования к планированию, организации, оперативному управлению, регулированию дорожного движения;
законодательные требования к характеристикам и состоянию инженерно-технических средств организации дорожного движения;
принципы государственного надзора и контроля в сфере организации дорожного движения и транспортного планирования;
нормы, закрепляющие правовые основания для создания в составе региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления специализированных структур для реализации функций по организации дорожного движения на улично-дорожной сети городов и регионов;
требования к охране окружающей среды в процессе дорожного движения и осуществления мероприятий, связанных с его организацией;
законодательные основы мониторинга транспортной подвижности населения, объемов перевозок грузов и характеристик транспортных потоков на сетях автомобильных дорог, контроля за состоянием дорожного движения и порядка формирования отчетности в сфере дорожного движения;
принципы аудита организации дорожного движения и проведения транспортной экспертизы;
принципы финансирования мероприятий по организации дорожного движения, правовые механизмы финансовой поддержки деятельности региональных и местных органов власти, направленной на решение проблем в сфере транспортного планирования и организации дорожного движения;
международное сотрудничество Российской Федерации в сфере организации дорожного движения;
вопросы ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об организации дорожного движения (виды ответственности, возмещение причиненного вреда);
нормы об ответственности должностных лиц, заказчиков строительства, инвесторов, подрядчиков и других субъектов градостроительной и дорожной деятельности за нарушение требований законодательства в части планирования развития транспортной инфраструктуры и организации дорожного движения.
4. В законопроекте необходимо предусмотреть новые конструкции норм, которые обеспечат устранение дефектов предыдущего законодательства путем нормативного правового регулирования нагрузки на дороги и улично-дорожную сеть за счет: создания юридических условий для приоритетного развития общественного транспорта, повышения его производительности и комфортности; рационального использования территорий для размещения (хранения и паркования) автомототранспортных средств с помощью юридических механизмов создания городских "парковочных пространств"; поэтапного, по мере создания альтернатив, введения ограничений, платности и запрещений на движение и размещение автомобильного транспорта по видам, времени и определенным зонам городов; регламентации проведения работ, связанных с содержанием, строительством, реконструкцией и ремонтом автомобильных дорог и других объектов транспортной инфраструктуры.
Законодательные нормы о размещении автомототранспортных средств должны предусматривать: внесение изменений в градостроительные нормативы в части расчета количества парковочных мест у зданий различного функционального назначения; определение правового статуса территорий, используемых для организации городских "парковочных пространств"; введение в поселениях запрета стоянки автомобилей, кроме специально отведенных для этого мест, обозначенных соответствующими дорожными знаками и указателями; повышение уровня штрафов за нарушения правил остановки или стоянки транспортных средств; установление правовых оснований и принципов взимания платы за стоянку (введение дифференцированной системы оплаты в зависимости от времени суток, места расположения, длительности стоянки и т.д.); установление правовых оснований создания "специальных служб" для осуществления контроля в сфере городских "парковочных пространств"; стимулирование к автоматизированному взиманию платы за пользование стоянками и системы информирования о свободных местах.
В законопроекте должен быть предусмотрен порядок введения временных ограничений движения по автодорогам по причинам не связанным с безопасностью дорожного движения, предусматривающего различные виды ограничений движения: на дорогах и участках дорог в период их повышенной загрузки, включая платный доступ, с целью обеспечения нормативной пропускной способности дорог; на ограничение или запрет въезда определённых категорий транспорта в определенное время в наиболее загруженные городские зоны; на ограничение движения грузового и транзитного транспорта. Необходимо детализировать законодательные основы платности за пользование дорогами в пределах поселений, а также введение платного въезда определенных категорий автотранспортных средств в различные зоны поселения.
В законопроекте должна быть закреплена обязательность транспортной экспертизы проектов строительства и реконструкции объектов капитального строительства, потенциально генерирующих транспортный спрос (жилищное строительство, строительство промышленных, торговых объектов, объектов культурного назначения и т.д.).
В законопроекте необходимо закрепить возможность установления в границах поселений зон специальной организации дорожного движения. В частности, такие зоны могут устанавливаться в целях введения запрета на въезд в определенные части поселения транспорта, перевозящего тяжеловесные, крупногабаритные или опасные грузы для повышения безопасности дорожного движения и пропускной способности дорог.
Предлагается включение в законопроект положений, обеспечивающих строительство и реконструкцию дорожной сети и объектов транспортной инфраструктуры в соответствии с современными принципами градостроительного проектирования.
Необходимо сформулировать нормы о комплексном транспортном управлении, обеспечивающих внедрение и эксплуатацию современных принципов, методов и технологий организации дорожного движения, включая: создание специализированных структур в составе органов исполнительной власти регионального и местного уровней в целях контроля за соблюдением законодательства в сфере дорожного движения; внедрение современных интеллектуальных систем управления дорожным движением и городским пассажирским транспортом; установление требований к работе дорожно-эксплуатационных служб в условиях заторов; усиление мер контроля и надзора в сфере дорожного движения, его организации и управления, транспортного планирования в целях обеспечения неотвратимости наказания за правонарушения.
Законопроект должен содержать положения, направленные на определение порядка формирования и оптимизацию использования финансовых средств в сфере развития транспортной инфраструктуры, организации дорожного движения, а также на привлечение внебюджетных источников финансирования и использование механизмов государственно-частного партнерства в сферу организации дорожного движения;
5. Особое внимание в законопроекте необходимо уделить полномочиям органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере организации дорожного движения (органы исполнительной власти в сфере организации дорожного движения). При этом следует учесть, что по вопросам, не относящимся к компетенции Российской Федерации, субъекты Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в сфере организации дорожного движения. В законопроекте допустимо определить полномочия Российской Федерации по государственному управлению организацией дорожного движения и основы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов.
Прежде всего, необходимо по новому разграничить специальную компетенцию между различными уровнями органов власти и органов местного самоуправления в части транспортного планирования, организации, оперативного управления и регулирования дорожного движения. Перераспределение полномочий между органами власти и органами местного самоуправления должно обеспечить наиболее эффективное стратегическое транспортное планирование и обязательную разработку комплексных планов развития транспорта на всех территориях.
Поскольку подавляющая доля автомобильных дорог России находится в муниципальной собственности, постольку основная часть практической деятельности по организации дорожного движения осуществляется исключительно на уровне муниципальных образований. Поэтому задачи нормативного и методического обеспечения этой деятельности должны решаться на уровне федеральных органов власти, а основной задачей на региональном уровне должна стать координация деятельности муниципалитетов с целью создания и обеспечения функционирования единой организационной системы на дорожной сети региона. За органами местного самоуправления должны быть закреплены полномочия, обеспечивающие стратегическое планирование и реализацию основных мероприятий по организации дорожного движения на муниципальном уровне.
Исходя из этого, компетенция между уровнями управления в сфере организации дорожного движения должны быть распределена по вертикали следующим образом:
Федеральный уровень:
•разработка новых и корректировка существующих нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в сфере транспортного планирования, организации, оперативного управления и регулирования дорожного движения;
•разработка нормативных документов, методических рекомендаций и руководств по формированию и реализации планов и программ в сфере транспортного планирования и организации дорожного движения на региональном и местном уровне;
•организация и осуществление контрольной и надзорной деятельности, а также организация государственной экспертизы, в сфере организации дорожного движения и территориально-транспортного планирования;
•разработка и реализация мероприятий по организации дорожного движения на федеральных дорогах;
•организация деятельности по оперативному управлению и мониторингу дорожного движения на федеральных дорогах;
•организация и правовое регулирование взаимодействия региональных властей при разработке и реализации планов и программ регионального уровня в сфере организации дорожного движения;
•согласование конкретных мероприятий в сфере организации дорожного движения, проводимых региональными властями, в случае если эти мероприятия затрагивают сеть федеральных автомобильных дорог.
Региональный уровень:
•разработка и реализация мероприятий по организации дорожного движения на региональных дорогах;
•организация деятельности по оперативному управлению и мониторингу дорожного движения на региональных дорогах;
•организация взаимодействия муниципальных образований, входящих в состав региона, при разработке и реализации муниципальных планов и программ в сфере организации дорожного движения;
•согласование конкретных мероприятий в сфере организации дорожного движения, проводимых органами местного самоуправления, в случае если эти мероприятия затрагивают сеть региональных автодорог.
Муниципальный уровень:
•разработка предпроектной и проектной документации по организации дорожного движения (в частности, разработка комплексных схем организации дорожного движения, проектов организации дорожного движения);
•разработка и реализация планов и программ мероприятий по организации дорожного движения;
•организация деятельности по оперативному управлению и мониторингу дорожного движения на муниципальных дорогах.
Обеспечение надлежащего горизонтального взаимодействия между органами местного самоуправления в области организации дорожного движения на региональной дорожной сети затруднено в связи с отсутствием единых органов управления и юридических процедур взаимного согласования проектов организации дорожного движения между соседними регионами и муниципальными районами. В законодательстве не предусмотрены механизмы финансирования совместных проектов муниципальных образований. Аналогичная ситуация сложилась и в сфере взаимодействия субъектов Российской Федерации. В связи с этим в законопроект необходимо включить правовые механизмы межсубъектной и межмуниципальной координации проектирования и реализации мероприятий в сфере организации дорожного движения и территориального транспортного планирования, включая процедуры согласования проектов и определения источников финансирования.
Законопроект должен предусмотреть принципы взаимодействия между основными федеральными органами исполнительной власти в области организации дорожного движения (Министерством транспорта Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством регионального развития Российской Федерации), прежде всего при разработке проектов стандартов, положений, нормативно-методических документов в сфере организации дорожного движения, разработке проектов регламентов, СНиП, стандартов в сфере территориального транспортного планирования, государственной поддержке реализации транспортных планов.
В законопроекте необходимо отразить принципы взаимодействия между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при согласовании документов территориально-транспортного планирования и организации дорожного движения, контроле их реализации, текущей деятельности по организации дорожного движения, транспортной и дорожной деятельности, экспертизе транспортных разделов проектов. При этом к полномочиям субъектов Российской Федерации необходимо отнести согласование проектной документации в сфере территориально-транспортного планирования и организации дорожного движения, разработку нормативов градостроительного проектирования, организацию финансовой поддержки реализации проектной документации в сфере территориально-транспортного планирования и организации дорожного движения на муниципальном уровне, организацию взаимодействия органов местного самоуправления при разработке и реализации проектной документации в сфере территориально-транспортного планирования и организации дорожного движения, контроль за реализацией мероприятий в данных сферах, а также осуществление деятельности по организации дорожного движения на региональных дорогах, формированию отчетности о состоянии транспортной системы по установленному перечню индикаторов. К полномочиям органов местного самоуправления необходимо отнести обеспечение разработки и последующее утверждение проектной документации в сфере территориально-транспортного планирования и организации дорожного движения, реализацию мероприятий по организации дорожного движения на муниципальном уровне, формирование отчетности о состоянии муниципальной транспортной системы, контроль за субъектами деятельности по организации дорожного движения, градостроительной, дорожной и транспортной деятельности на муниципальном уровне.
6. В законопроекте следует предусмотреть нормативное правовое регулирование взаимоувязанной системы разработки и согласования документации в сфере организации дорожного движения и территориального и территориально-транспортного планирования.
Существующая градостроительная практика не обеспечивает учета транспортных факторов при разработке документов территориального планирования и принятии градостроительных решений. В нормативной базе отсутствуют требования к структуре и содержанию документации по развитию городских транспортных систем, порядку её разработки, утверждению и экспертизы, а также её месту в составе документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории. Эти проблемы должны быть решены за счёт:
•изменения системы предпроектной и проектной документации в сфере территориального транспортного планирования путем обеспечения разработки комплексных транспортных схем (КТС) и проектов организации движения транспорта и пешеходов (ПОД ТиП) в составе документов территориального планирования крупных городов, а также увязанных с ними комплексных схем организации дорожного движения (КСОД) и проектов организации дорожного движения (ПОДД). Для крупных городов может предусматриваться разработка документов долгосрочного планирования в сфере организации дорожного движения - Концептуальных предложений в сфере ОДД (КПОД) и Генеральной схемы по организации дорожного движения (ГСОДД);
•установления требований к структуре, содержанию, порядку утверждения КТС, ПОД ТиП, КПОДД, ГСОДД, КСОДД, ПОДД;
•установления требований к учету провозных возможностей городской транспортной системы при планировании строительства объектов массового тяготения;
•изменения требований к порядку размещения объектов капитального строительства и их присоединения к улично-дорожной сети в целях обеспечения учета провозной и пропускной способности городской транспортной системы;
•установления требований по учету существующего и перспективного уровня автомобилизации в городах при транспортном планировании, развитии и размещении объектов транспортной инфраструктуры;
•введения требований по установлению и актуализации "красных линий", обязательному соблюдению регламента использования территории в их границах, а также резервированию территории для планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры;
•установление правовых критериев оценки и нормативных требований к транспортной связанности и доступности территорий;
•установление иных требований к городским транспортным системам, организации дорожного движения и транспортной инфраструктуре, обеспечивающих устойчивое функционирование транспортных систем в городах и на прилегающих к ним территориях.
7. Для эффективной реализации целей предусмотренных законопроектом необходимо внесение изменений в отдельные законодательные акты в сфере безопасности дорожного движения, транспортной инфраструктуры, градостроительства и некоторых других. При этом концепция законопроекта исходит из необходимости максимально возможного сохранения конфигурации действующего законодательства. Это задача решается максимальным использованием статей, вносимых в форме изменений в иные федеральные законы.
Так, необходимо внести соответствующие изменения в Федеральный закон N 257-ФЗ, который устанавливает открытый перечень полномочий субъектов РФ в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности. Целесообразно предоставить субъектам РФ самостоятельность в вопросах организации дорожного движения на автомобильных дорогах регионального и межмуниципального значения.
8. В целях обеспечения единообразия в применении законодательства в области организации дорожного движения и автомобильных дорог необходимо уточнить существующий понятийный аппарат Федерального закона N 257-ФЗ и Федерального закона N 196-ФЗ, включить новые определения и привести их в соответствие с понятиями, предусмотренными иными федеральными законами и нормативными правовыми актами, а также синхронизировать с предлагаемым законопроектом.
В частности, наиболее значительные проблемы вызывает недостаточная проработка терминов в используемых при определении объектов городской транспортной инфраструктуры, в том числе улично-дорожной сети в городах. В федеральных законодательных актах отсутствуют ясные определения и разграничения таких понятий как улично-дорожная сеть, улица, проезд, площадь, набережная и т.п. В этой связи в Федеральном законе N 257-ФЗ возможно закрепить понятия "улица" и "улично-дорожная сеть", определить входящие в них элементы.
Кроме того, следует учитывать, что порядок использования автомобильных дорог с точки зрения безопасности дорожного движения определяется Федеральным законом N 196-ФЗ о безопасности дорожного движения. Оба указанных федеральных закона взаимосвязаны друг с другом, однако термины, определяемые в них, различны. Например, понятие "дорога" и "автомобильная дорога" взаимосвязаны, но определены по-разному. В этой связи существует необходимость внести изменения в вышеуказанные федеральные законы с целью установления единой терминологии в области правового регулирования использования автомобильных дорог.
Необходимо также уточнить классификацию объектов транспортной инфраструктуры: дороги, автомобильные дороги, улицы, объекты улично-дорожной сети в границах поселений, городских округов и между населенными пунктами. В этой связи предлагается внести изменения в статью 5 Федерального закона N 257-ФЗ в части наделения органов государственной власти города Москвы и Санкт-Петербурга полномочиями по утверждению Классификации дорог в зависимости от транспортно-эксплуатационных характеристик и потребительских свойств автомобильных дорог на территории города. Данное изменение позволит учитывать специфику городских объектов дорожного хозяйства в крупных городах, таких как Москва и Санкт-Петербург.
Кроме того, целесообразно внести изменения в Федеральный закон N 257-ФЗ в части наделения органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга полномочиями по утверждению Классификации видов работ по содержанию, ремонту и капитальному ремонту автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения на территории города.
9. Необходимо включение в Федеральный закон N 196-ФЗ норм, регламентирующих порядок планирования и реализации мероприятий, которые связаны с организацией дорожного движения и непосредственно влияют на безопасность и пропускную способность дорог. Предлагается, в частности, установить требования по обеспечению безопасности дорожного движения при проведении массовых мероприятий на дорогах, а также порядок ликвидации последствий дорожно-транспортных происшествий.
10. Требуется корректировка статей Федерального закона N 257-ФЗ, устанавливающих основные требования при проектировании, строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог на территории Российской Федерации, а также при обустройстве дорог объектами дорожного сервиса, с учетом норм более позднего законодательства об автомобильных дорогах, о техническом регулировании и градостроительной деятельности.
Включаемые в Федеральный закон требования к проектам дорог должны учитывать реальные факторы, влияющие на состояние безопасности дорожного движения (выделение отдельной полосы для движения общественного транспорта, оснащение дорог медицинскими пунктами, обеспечение качественной организации пешеходных переходов и др.).
В этой связи целесообразно установить, что проектирование дорог на территории Российской Федерации должно отвечать следующим обязательным требованиям: обеспечение необходимой пропускной способности дорог с учетом перспективы увеличения интенсивности дорожного движения; обеспечение беспрепятственного и безопасного движения общественного транспорта; обеспечение оснащения дорог медицинскими пунктами; обеспечение пешеходных переходов.
Следует отметить, что статья 22 Федерального закона N 257-ФЗ установила подробное регулирование обеспечения автомобильных дорог объектами дорожного сервиса. Таким образом, в целях исключения дублирования норм предлагается привести наименование и содержание статьи 13 Федерального закона N 196-ФЗ "Обустройство дорог объектами сервиса" в соответствие с иными федеральными законами и предметом регулирования самого Федерального закона "О безопасности дорожного движения". В этой связи целесообразно предусмотреть, что размещение объектов дорожного сервиса не должно ухудшать видимость на дороге, другие условия безопасности дорожного движения, предусмотренные федеральными законами, требованиями технических регламентов, иными нормативными правовыми актами.
11. В Федеральном законе N 196-ФЗ необходимо установить основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при установке и содержании технических средств организации и регулирования дорожного движения. Указанные требования предлагается включить в статью 22 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", устанавливающую требования по обеспечению безопасности дорожного движения в процессе его организации.
Требуется также закрепление в Федеральном законе N 196-ФЗ основных требований по обеспечению безопасности дорожного движения при размещении инженерных коммуникаций в пределах дорог и дорожных сооружений. Федеральным законом о безопасности дорожного движения не установлены требования по обеспечению безопасности дорожного движения, направленные на объекты расположенные в непосредственной близости от автомобильных дорог, как правило, находящиеся в полосе отвода дороги (исключение составляют объекты придорожного сервиса), в первую очередь, инженерные коммуникации.
12. Законопроектом необходимо внести ряд изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в частности дополнить нормами, предусматривающими расширение сферы применения административной ответственности за нарушение требований в сфере организации дорожного движения, создания и использования транспортной инфраструктуры, а также повышение размера административной ответственности.
В частности, может быть расширена ответственность пользователей дорог за счет установления административной ответственности за движение по автомобильным дорогам (улицам) на транспортных средствах, имеющих элементы конструкций, которые могут нанести повреждение автомобильным дорогам (улицам); а также за создание условий, препятствующие обеспечению безопасности дорожного движения.
Должна быть предусмотрена ответственность должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, других владельцев дорог за:
- временное ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильной дороге без законных на то оснований, за исключением явлений стихийного характера либо возникновения обстоятельств, которые они не могли предотвратить или устранение которых от них не зависело, признанных таковыми судом;
- дорожно-транспортные происшествия, другие негативные события и их последствия, произошедшие из-за неудовлетворительных дорожных условий, возникших вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по обеспечению содержания автомобильной дороги, а также по обеспечению безопасности дорожного движения при проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, ремонте автомобильной дороги, за исключением случаев, которые они не могли предотвратить или устранение которых от них не зависело, признанных таковыми судом.
13. Для реализации целей законопроекта необходимо внесение изменений Градостроительный кодекс Российской Федерации, например, введение требования об учете необходимости обеспечения пропускной способности дорог при подготовке проекта планировки территории.
14. Концепция предусматривает сохранение в виде постановления Правительства РФ Правил дорожного движения, в которых установлен единый порядок дорожного движения на территории Российской Федерации и конкретизируются права и обязанности участников дорожного движения на основе прямых законодательных норм.
15. Для подготовки настоящей Концепции проведен анализ нормативной правовой базы и правоприменительной практики в области дорожного движения и его организации в зарубежных государствах, в т.ч. в странах СНГ.
Несмотря на наличие общих черт, зарубежное регулирование дорожного движения и его организации существенно различается в зависимости от национальных особенностей каждой страны. В связи с этим прямое копирование зарубежного опыта в области организации дорожного движения невозможно. При разработке Федерального закона "Об организации дорожного движения и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" необходимо учитывать особенности российской транспортной системы.
В отличие от России национальные законы о дорожном движении приняты в Австрии, Болгарии, Великобритании, Дании, Испании, Финляндии, Латвии, Эстонии, Азербайджане, Украине, Белоруссии. При этом в Болгарии, Дании, Испании, Украине, Финляндии законодательные акты о дорожном движении является единственным законом, регулирующим отношения в этой сфере. В Германии наряду с основным Федеральным законом "О безопасности дорожного движения” действует Кодекс положений о допуске к дорожному движению. В некоторых странах, таких как Азербайджан, Италия, Китай, Турция, Япония правила дорожного движения входят составной частью в законы о дорожном движении. В других странах, таких как Венгрия, Германия, Индия, Ирландия, Индонезия, Латвия, Литва, Эстония, наряду с законами о дорожном движении имеются отдельно и правила дорожного движения.
Особенности регулирования организации дорожного движения на уровне Европейского союза обусловлены особой природой и характером функционирования этого наднационального образования: деятельность органов ЕС ограничивается выработкой наиболее общих направлений развития транспортной инфраструктуры в пределах ЕС и координацией усилий отдельных государств-членов Союза по совершенствованию их транспортных систем. Начиная с 1996 года транспортная (в том числе дорожная) политика в ЕС основывается на Руководящих указаниях Европейского парламента и Европейского совета по развитию транс-европейской транспортной системы, утвержденных Решением № 1692/96/EC от 23 июля 1996 года (Community guidelines for the development of the trans-European transport network) ("Руководящие указания"). В 2010 году Руководящие указания были приняты в новой редакции (Решение N 661/2010/EU от 7 июля 2010 года). Согласно указанному документу транс-европейская транспортная система должна включать в себя три ключевых компонента: во-первых, объекты транспортной инфраструктуры; во-вторых, системы управления транспортными потоками; в-третьих, системы позиционирования и навигации (статья 3 Руководящих указаний).
Особенностью системы государственного управления организацией дорожного движения в Германии является четкое разделение функций в области государственного управления дорожным движением, глубокое взаимодействие органов исполнительной власти, ответственных за обеспечение безопасности дорожного движения, и общественности в лице общественных объединений, союзов предпринимателей, страховщиков, производителей транспортных средств. Разработка программ по повышению безопасности дорожного движения ведется на федеральном уровне, при этом в реализации программ принимают участие как федеральные органы, так и соответствующие органы земель и структуры на местах, что способствует повышению их эффективности.
Организации дорожного движения в Великобритании посвящен ряд законодательных актов, среди которых Акт о регулировании дорожного движения от 26 июня 1984 года (Road Traffic Regulation Act 1984), Акт о транспорте от 30 ноября 2000 года (Transport Act 2000), Акт об управлении транспортом от 22 июля 2004 года (Traffic Management Act 2004) и Акт о муниципальном транспорте от 26 ноября 2008 года (Local Transport Act 2008). Данные инструменты в основном формируют нормативную базу регулирования организации дорожного движения в Великобритании. Особого внимания заслуживает опыт Великобритании в распределении компетенции в сфере организации дорожного движения, которое строится на принципе децентрализации компетенции, а также отдельные законодательные меры по оптимизации дорожного движения.
В США законодательство о транспорте и об организации дорожного движения представлено актами трех уровней: федерального уровня, уровня штатов и местного уровня. На федеральном уровне основным источником норм об организации дорожного движения являются раздел 23 ("Автодороги") и раздел 49 ("Транспорт") Свода законов США (United States Code, Titles 23 and 49). Структура органов власти и местного самоуправления в штатах различна, но в каждом из штатов организация дорожного движения, так или иначе, детально урегулирована региональными законами, которые, согласно американской законодательной традиции, инкорпорированы в кодекс, например, Транспортный кодекс штата Техас (Texas Transportation Code, TTC).
Опыт Сингапура интересен тем, что законодательство этого государства является примером централизации компетенции в области организации дорожного движения в рамках одного органа - Службы наземного транспорта, действующей на основании Акта о Службе наземного транспорта Сингапура от 30 апреля 1996 года (Land Transport Authority of Singapore Act). В Сингапуре не существует единого закона об организации дорожного движения. Общественные отношения в указанной сфере регулируются рядом актов уровня закона, в том числе Актом о дорожном движении от 31 декабря 2004 года (Road Traffic Act), Актом о дорожных работах от 30 апреля 1996 года (Street Works Act), Актом о парковочных местах от 27 декабря 1996 года (Parking Places Act).
В государствах СНГ существует тенденция, в соответствии с которой вопросы организации дорожного движения регулируются единым нормативным актом - законом "О дорожном движении" (такой подход избран, например, законодателями Украины, Белоруссии, Таджикистана). Этот же документ, как правило, регулирует и вопросы безопасности дорожного движения (причем регулирование безопасности дорожного движения является приоритетным). В некоторых странах СНГ организация дорожного движения законодательно не урегулирована, за исключением отдельных норм, включенных в законы "О безопасности дорожного движения" (например, Азербайджан, Узбекистан). Действующие в ряде стран СНГ (например, Украина, Казахстан) законы об автомобильном транспорте регулируют перевозки автомобильным транспортом и не содержат норм, касающихся организации дорожного движения. В большинстве государств - участников СНГ приняты законы "Об автомобильных дорогах" либо "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности" (Армения, Казахстан, Таджикистан, Украина, Узбекистан).
Международно-правовое регулирование в области дорожного движения в целом ограничивается вопросами безопасности дорожного движения и не содержит детализированных положений, специально посвященных организации дорожного движения, фактически относя ОДД к уровню национального законодательства. К числу универсальных международно-правовых документов в сфере дорожного движения относятся Конвенция о дорожном движении (Вена, 8 ноября 1968 года) и Конвенция о дорожных знаках и сигналах (Вена, 8 ноября 1968 года). Основной целью указанных международных договоров является повышение безопасности на дорогах путем принятия единообразных правил движения (Преамбула Конвенции о дорожном движении) и унификации дорожных знаков, сигналов и обозначений и разметки дорог (Преамбула Конвенции о дорожных знаках и сигналах). В то же время указанные конвенции косвенно регулируют и вопросы организации дорожного движения.
16. Основываясь на анализе системы российского законодательства и зарубежного опыта можно предложить следующую примерную структуру законопроекта, включающую основные элементы правового регулирования организации дорожного движения:
Глава 1. Общие положения
Сфера действия настоящего Федерального закона
Цели настоящего Федерального закона
Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Законодательство об организации дорожного движения
Деятельность по организации дорожного движения
Обеспечение безопасности дорожного движения
Техническое нормирование и стандартизация в сфере организации дорожного движения
Глава 2. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере организации дорожного движения
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере организации дорожного движения
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере организации дорожного движения
Полномочия органов местного самоуправления в сфере организации дорожного движения
Глава 3. Планирование деятельности по организации дорожного движения
Принципы планирования деятельности в сфере организации дорожного движения и ее связь с градостроительной деятельностью (территориальным и территориально-транспортным планированием как механизмами формирования транспортного спроса и предложения транспортных услуг)
Оценка и прогнозирование транспортного спроса
Мониторинг дорожного движения
Требования к размещению объектов капитального строительства с учетом пропускной способности транспортной инфраструктуры
Требования к составу и содержанию проектной документации по организации дорожного движения (Концептуальные предложения по организации дорожного движения, Генеральная схема организации дорожного движения, Комплексная схема организации дорожного движения, Проект организации дорожного движения)
Транспортная экспертиза проектов в области капитального строительства на их соответствие пропускной способности дорог
Глава 4. Осуществление деятельности по организации дорожного движения
Задачи и методы организации, оперативного управления и регулирования дорожного движения
Права и обязанности субъектов организации, оперативного управления и регулирования дорожного движения
Ограничения движения, остановки и стоянки автомототранспортных средств
Организационно-правовые и организационно-технические мероприятия по организации дорожного движения. Требования к порядку их осуществления и организациям их осуществляющих
Требования к техническим средствам организации дорожного движения, порядок и процедуры их предъявления. Сертификация ТС ОДД
Требования к автоматизированным системам управления дорожным движением, их техническим и программным компонентам, порядку их разработки и ввода в эксплуатацию
Порядок внесения изменений в схемы организации дорожного движения
Регулирование дорожного движения
Порядок экспертизы решений в сфере организации дорожного движения на их соответствие требованиям безопасности дорожного движения
Планирование и организация перевозок грузов и пассажиров с учетом пропускной способностью улично-дорожных сетей и мероприятий по организации дорожного движения
Обязанности лиц, выполняющих ремонтные и другие работы на дороге, по организации и регулированию дорожного движения
Глава 5. Права и обязанности участников дорожного движения
Общие права и обязанности участников дорожного движения
Права водителя транспортного средства
Обязанности водителя транспортного средства
Обязанности лиц, управляющих велосипедами и мопедами
Права и обязанности пешеходов
Права и обязанности пассажиров и иных участников дорожного движения
Обязанности владельцев и водителей автомототранспортных средств по размещению автомототранспортных средств
Обязанности водителя и иных участников дорожного движения в случае дорожно-транспортного происшествия
Глава 6. Организация размещения автомототранспортных средств на стоянках и в местах хранения
Правовые основы организации и принципы размещения автомототранспортных средств
Классификация организованных мест хранения и организованных мест остановки и стоянки автомототранспортных средств. Реестр мест стоянки
Особенности планирования размещения мест стоянки
Особенности проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта организованных мест хранения и организованных мест остановки и стоянки автомототранспортных средств
Особенности размещения мест остановки и стоянки в пределах полосы отвода дороги
Особенности размещения автомототранспортных средств на придомовых территориях внутри зон жилого назначения
Особенности размещения автомототранспортных средств с использованием металлических гаражей-тентов
Особенности размещения грузовых автомобилей и автобусов
Размещение автомототранспортных средств на платных местах остановки и стоянки
Организация принудительного перемещения автомототранспортных средств
Мероприятия, обеспечивающие беспрепятственную эксплуатацию мест стоянки автомототранспортных средств инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья
Глава 7. Финансирование организации дорожного движения
Финансовое обеспечение расходных обязательств Российской Федерации по осуществлению деятельности в сфере организации дорожного движения
Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении деятельности в сфере организации дорожного движения на автомобильных дорогах федерального значения
Финансовое обеспечение расходных обязательств субъектов Российской Федерации по осуществлению деятельности в сфере организации дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения
Финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований по осуществлению деятельности в сфере организации дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения
Финансирование затрат, связанных с осуществлением деятельности в сфере организации дорожного движения на частных автомобильных дорогах.
Порядок использования средств, взимаемых за размещение автомототранспортных средств на платных местах остановки и стоянки и за въезд на отдельные территории
Глава 8. Требования к охране окружающей среды при осуществлении деятельности в сфере организации дорожного движения
Обеспечение охраны окружающей среды в процессе планирования, организации, оперативного управления и регулирования дорожного движения
Глава 9. Особенности организации дорожного движения в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге
Особенности организации дорожного движения в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге
Глава 10. Государственный надзор и муниципальный контроль в сфере организации дорожного движения
Задачи государственного надзора и муниципального контроля за деятельностью в сфере организации дорожного движения и транспортного планирования
Органы, осуществляющие государственный надзор и муниципальный контроль в сфере организации дорожного движения
Государственный учет основных показателей в сфере организации дорожного движения и транспортного планирования
Аудит организации дорожного движения
Глава 11. Международное сотрудничество Российской Федерации в сфере организации дорожного движения
Международное сотрудничество Российской Федерации в сфере организации дорожного движения
Участие иностранных юридических лиц, иностранных граждан, лиц без гражданства в дорожном движении на территории Российской Федерации
Глава 12. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об организации дорожного движения
Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об организации дорожного движения
Глава 13. Заключительные положения
О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения"
О внесении изменений в Федеральный закон "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности на нарушение порядка их выполнения"
О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации
О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
О внесении изменения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации
О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации
О внесении изменений в Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"
О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации
О признании утратившими силу и об исключении отдельных положений законодательных актов Российской Федерации
Действие настоящего Федерального закона во времени
Переходные положения
Вступление в силу настоящего Федерального закона
IV. Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.
1. Социально-экономические последствия:
К социально-экономическим последствиям реализации Федерального закона "Об организации дорожного движения и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" относятся:
обеспечение эффективного, бесперебойного и безопасного процесса дорожного движения, и, в целом, повышение устойчивости функционирования транспортной системы (снижение числа заторов на дорогах, повышение скорости и комфортности перевозок, обеспечение своевременности перевозок и сохранности грузов);
повышение обоснованности градостроительных решений и качества планирования дорожной инфраструктуры;
повышение уровня транспортного обслуживания населения;
повышение уровня безопасности дорожного движения;
повышение экологической безопасности за счет снижения выбросов вредных веществ и транспортного шума из-за повышения равномерности и непрерывности движения транспортных потоков, рационализации транспортного спроса
обеспечение сохранности и улучшение состояния инженерно-технических средств организации дорожного движения;
внедрение перспективных технологий и стандартов в организацию дорожного движения;
создание условий для привлечения к финансированию и развитию дорожной инфраструктуры, систем организации дорожного движения частного и заемного капитала.
2. Юридические последствия:
Разрабатываемый законопроект будет иметь большое значение для правовой системы Российской Федерации. Он устранит недостатки разрозненного правового регулирования в области дорожного движения, его планирования, организации и оперативного управления, транспортного планирования (разобщенность, противоречивость, непоследовательность правовых актов, отсутствие необходимых правоустанавливающих положений).
На законодательном уровне будут установлены единые правовые основы деятельности в области организации дорожного движения и транспортного планирования, основные права и обязанности субъектов деятельности в сфере организации дорожного движения и транспортного планирования, участников дорожного движения, разграничена компетенция органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в части транспортного планирования, организации, оперативного управления и регулирования дорожного движения.
Принятие нового закона даст возможность отменить устаревшие и фактически утратившие силу нормативные акты, а также положения, противоречащие единым принципам, содержащимся в новом законе.
Для обеспечения целостного правового регулирования дорожной деятельности в связи с введением в действие Федерального закона "Об организации дорожного движения и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" потребуется принятие ряда новых подзаконных нормативных правовых актов.
3. Политические последствия:
Принятие данного законопроекта приведет к совершенствованию системы государственного управления организацией дорожного движения на федеральном и региональном уровнях, снизит социальную напряженность, связанную со снижением качества жизни населения в городах.
Новый закон будет способствовать стабильности общественных отношений, складывающихся между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, владельцами автомобильных дорог, организациями и гражданами в связи с дорожным движением, его организацией, оперативным управлением и регулированием, планированием транспортной инфраструктуры.
Принятие Федерального закона "Об организации дорожного движения и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" будет способствовать устойчивому функционированию единой транспортной системы страны, что является одной из основ для решения политических задач государства по обеспечению обороноспособности, национальной безопасности, развитию экономики, социальной сферы и культуры России.
4. Международные последствия:
Обеспечение эффективного и бесперебойного дорожного движения в Российской Федерации, повышение его безопасности приведет к повышению качества международных перевозок, развитию транспортной инфраструктуры общеевропейского значения.
V. Данные статистических, социологических и политологических исследований
При подготовке концепции использовались данные государственного статистического наблюдения, а также данные социологических и политологических исследований.
Общая протяженность сети автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального и местного значения Российской Федерации в новой классификации оценивается Росавтодором в 1,14 млн. км., из них протяженность автомобильных дорог федерального значения составляет 50,5 тыс. км, а дорог, попадающих в сферу ответственности муниципальных органов управления - в 544,3 тыс. км, включая 145,2 тыс. км улично-дорожной сети городов.
По данным Росавтодора в настоящее время до 27,0% автомобильных дорог федерального значения работают в режиме перегрузки (т.е. отношение фактической интенсивности движения к максимальной пропускной способности участка дороги превышает 0,7) и нуждаются в проведении различных мероприятий по повышению их пропускной способности. Средняя скорость движения за последние 5 лет снизилась в среднем на 40% и составляет: в мегаполисах - 15 - 30 км/ч, в крупных городах - 20 - 40 км/ч, а в часы пик скорость снижается до 5 - 10 км/ч при оптимальных 30-35 км/ч.
Особенно остро эти проблемы проявляются во всех крупнейших (свыше 1 млн. жителей) и сверхкрупных (свыше 3-х млн. жителей) городах Российской Федерации. Сейчас до 25% общего объема перевозок пассажиров в городах приходится на личный автотранспорт и эта доля продолжает расти. Очевидно, что заложенная градостроителями в недавнем прошлом расчетная пропускная способность улично-дорожной сети оказалась значительно превышенной при уже достигнутом в настоящее время и быстро растущем уровне автомобилизации населения урбанизированных территорий (более 250-300 легковых автомобилей на 1000 жителей). Поскольку крупные города, как правило, являются важными узлами региональной и федеральной дорожной сети, проблема транспортных заторов в настоящее время фактически вышла на федеральный уровень.
При росте автопарка за последние 10 лет около 5-7% в год, ежегодный прирост протяженности автодорожной сети составил менее чем 1%. Плотность улиц и дорог в городах России в 2-5 раз меньше, чем в европейских государствах. Отставание дорожно-транспортной сети от имеющихся потребностей составляет приблизительно 20 - 25 лет.
В таких условиях число дорожно-транспортных происшествий по данным Росстата остается на весьма высоком уровне. Так, за 2010 год в России произошло 199431 ДТП, в них погибло 26 567 человек, а 250 635 человек получили ранения различной тяжести.
Исследования транспортной ситуации, складывающейся в городах России показывают, что перегруженность движением улично-дорожных сетей обусловлена влиянием целого ряда различных объективных и субъективных факторов. С одной стороны, это факторы, определяющие нерегулируемый рост "спроса" на передвижение: высокие темпы автомобилизации; уровень социально-экономического развития региона; нерациональная градостроительная политика; низкая конкурентоспособность общественного пассажирского транспорта по сравнению с личным легковым транспортом. С другой, недостаточным "предложением", которое определяется: недостаточной пропускной способностью существующей улично-дорожной сети; неэффективностью городской парковочной политики; низким уровнем организации дорожного движения и неоптимальным использованием пропускной способности улично-дорожной сети.
Результаты опроса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации показали следующее. Курганская область, Новгородская область, Омская область, Пермский край, Псковская область, Республика Тыва, Рязанская область, отметившие проблемы в сфере организации дорожного движения указывают на необходимость принятия Федерального закона "Об организации дорожного движения в Российской Федерации". Правительство Курганской области считает, что федеральный закон должен регламентировать изучение и прогнозирование транспортных потоков, подготовку схем развития территорий с формированием транспортных коммуникаций с оптимальным распределением транспортных потоков, планированием мест размещения остановок и стоянок автотранспорта, установление особого порядка движения в городах общественного транспорта, создание и эксплуатацию технических средств организации дорожного движения, создание федеральных органов и органов субъектов федерации, ответственных за организацию дорожного движения. Администрация Новгородской области считает необходимым закрепление в законодательстве Российской Федерации четкого распределения полномочий и ответственности органов исполнительной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления, связанных с проведением организационно-правовых мероприятий, направленных на совершенствование организации дорожного движения, что может быть сделано в ФЗ "Об организации дорожного движения". Министерство дорожно-транспортного комплекса и связи Республики Тыва отмечают необходимость расширения правового регулирования существующего Федерального закона "О безопасности дорожного движения" путем развития его положений и преобразовании его в новый Федеральный закон "О дорожном движении". Министерство транспорта и автомобильных дорог Рязанской области предлагают разработать единый закон об организации дорожного движения, так как подготовка проектов организации дорожного движения осуществляются согласно требованиям различных нормативных актов.
В связи с интенсивным ростом автомобильного парка Российской Федерации, увеличением загруженности сети автомобильных дорог, усложнением транспортной инфраструктуры предъявляются новые требования к уровню организации и безопасности дорожного движения. Все это, исходя из данных статистических, социологических и политологических исследований, вызывает необходимость подготовки законопроекта с учетом динамики и тенденций развития в сфере дорожного движения.
1 Под территориальным транспортным планированием в тексте данной Концепции понимается планирование развития транспортной системы территории, которое, в том числе, включает в себя планирование размещения инфраструктуры всех видов транспорта и трассировки маршрутной сети транспорта. Территориальное транспортное планирование входит в состав территориального планирования.
Прим. ред.: концепция проекта ФЗ опубликована на сайте Министерства транспорта РФ.