"Дорожная карта" направлена на то, чтобы сделать российскую полицию государственным институтом, пользующимся высоким доверием граждан, способным дать адекватный ответ угрозам и вызовам XXI века. Мы понимаем, что этот процесс требует времени и скоординированных усилий всей системы МВД России, многих государственных органов и общества. При этом главным звеном дальнейшего реформирования системы Министерства внутренних дел Российской Федерации нами предлагается определить работу с кадрами, рассматриваемую прежде всего с позиций закрепления профессионального кадрового ядра полиции, очищенного от коррупционеров, нарушителей дисциплины и людей случайных для полиции.
Реформа органов внутренних дел должна обеспечить реальное внедрение в правоохранительную практику самых передовых достижений науки и техники, в том числе новейших информационных технологий.
Обязательными условиями организации работы полиции станут открытость, опора на население, эффективное управление и оптимизация правоохранительной деятельности, обеспечение надлежащего внутреннего и внешнего взаимодействия, разумная экономия ресурсов.
Полиция обязана оперативно реагировать на все заявления и сообщения о преступлениях и иных правонарушениях, быстро и качественно решать иные вопросы в пределах своей компетенции, реализуя весь комплекс правоохранительных услуг.
Только так можно получить и удержать доверие и уважение широкой общественности.
Предлагаемые нами ориентиры не претендуют на исчерпывающее решение всех проблем, стоящих перед системой МВД России. Авторы документа рассчитывают на понимание практических работников органов внутренних дел, особенно руководящего состава, которые непосредственно организуют и осуществляют реформирование.
Предпосылки, основное содержание и предварительные итоги процесса реформирования системы МВД России
Проводимое реформирование системы МВД России является закономерной реакцией руководства страны на потребность российского общества в повышении доверия к органам внутренних дел и качественном улучшении их деятельности.
Ключевыми факторами, давшими начало серьезным изменениям, стали:
участившиеся факты нарушений сотрудниками органов внутренних дел законности и служебной дисциплины, коррумпированность определенной части личного состава, что вызывало нарастающие негативные оценки СМИ и недовольство граждан;
усложнение криминальной ситуации в стране на фоне недостаточно высоких (в глазах общества) результатов оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел;
падение профессионализма в среде сотрудников органов внутренних дел, приводившее к размыванию профессионального ядра, в том числе по причинам низкого денежного содержания и социальной защиты сотрудников, ветеранов и членов их семей;
нарастающее социальное напряжение в обществе в целом, негативные последствия глобального экономического кризиса, проявления экстремизма и терроризма, создающие новые угрозы и вызовы национальной безопасности Российской Федерации.
Реформа органов внутренних дел началась после издания Указа Президента России от 24 декабря 2009 г. № 1468 "О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации". Данным и последующими указами, постановлениями Правительства Российской Федерации была определена программа мер по увеличению бюджетных ассигнований, направляемых на дополнительное денежное стимулирование сотрудников органов внутренних дел, кадровому и тыловому развитию органов внутренних дел, обеспечению жильем сотрудников, проведению комплекса антикоррупционных мероприятий в системе МВД России, формированию научно обоснованной системы оценки деятельности органов внутренних дел, в том числе на основе автоматизации системы процессов управления и внедрения современных технологий.
В ходе реформы милиция преобразована в полицию. Основной упор был сделан на создании новой правовой основы деятельности полиции. Проведена внеочередная переаттестация 875,3 тыс. сотрудников. Сформирована новая система социальной защиты сотрудников органов внутренних дел и членов их семей. В среднем денежное довольствие сотрудников увеличилось в 2 раза, размеры пенсий - в 1,6 раза.
В связи со значительным сокращением штатной численности органов внутренних дел (на 20 процентов) подготовлена, принята и реализована специальная Программа МВД России "Социальная адаптация сотрудников органов внутренних дел, уволенных в результате организационно-штатных мероприятий, на 2011-2012 годы".
В ходе реформы сохранена вертикаль централизованного управления в системе МВД, приняты законодательные акты, соответствующие международным стандартам работы полиции (федеральные законы "О полиции", "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").
Таким образом, к настоящему времени реализован комплекс первоочередных мероприятий по реформированию системы МВД России. На следующем этапе основное внимание будет уделено отладке и корректировке механизмов функционирования реформированных органов внутренних дел.
Нельзя недооценивать тот факт, что в ходе масштабной модернизации органы внутренних дел успешно обеспечивали исполнение всех возложенных на МВД России задач и обязанностей, управляемость ведомством не нарушалась, контроль за оперативной обстановкой был сохранен.
В то же время сохраняется необходимость внесения корректив в действующее законодательство и ведомственные нормативно-правовые акты, проведения дополнительных организационно-штатных мероприятий и принятия иных решений.
К сожалению, в ходе реформирования системы МВД России результаты, ожидаемые обществом, достигнуты далеко не в полном объеме.
Нарушения законности, дисциплины в органах внутренних дел продолжают иметь место. Качество правоохранительных услуг существенно не повысилось, уровень доверия граждан к полиции по-прежнему остается невысоким.
Аттестация, в ходе которой 5,6 тыс. сотрудников не рекомендованы для прохождения дальнейшей службы, сама по себе не могла решить задачу принципиального обновления и повышения профессионализма кадрового ядра. В основном на службу в полицию были переведены те же сотрудники милиции, с их положительными и отрицательными качествами.
Повышение уровня материального стимулирования службы в полиции стало важным фактором, но его значение должно максимально проявиться в процессе принципиального обновления кадров, которые еще предстоит подыскать, обучить и адаптировать к новым социальным требованиям и задачам в практических подразделениях.
Требуют постоянных усилий и поиска новых подходов вопросы работы с кадрами, особенно в части реализации мер по укреплению законности и служебной дисциплины; оснащения органов внутренних дел современными средствами автоматизации и связи, снаряжением и экипировкой, передовыми информационными технологиями; жилищного обеспечения; создания необходимый условий для размещения подразделений полиции, в том числе в сельской местности; совершенствования системы учета и регистрации заявлений и сообщений о преступлениях и правонарушениях, поступающих в органы внутренних дел, организации реагирования на них.
В этой связи возникает необходимость проводить дальнейшее реформирование органов внутренних дел по следующим направлениям.
1. ПОВЫШЕНИЕ КАДРОВОГО ПРОФЕССИОНАЛИЗМА И ОЧИЩЕНИЕ ОТ КОРРУПЦИИ
1.1. Проведение действенной кадровой политики МВД России - неотъемлемая составляющая и непременное условие реформирования системы Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Требуется решить следующие основные задачи:
сформировать и закрепить профессиональное кадровое ядро сотрудников органов внутренних дел по всем направлениям оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, а также в обеспечивающих службах Министерства внутренних дел Российской Федерации, в том числе кадровые резервы на всех уровнях управления;
повысить эффективность системы подбора, расстановки и перемещения кадров, способной поставить надежный заслон проникновению в органы внутренних дел профессионально непригодных кандидатов на службу, нечистоплотных лиц, а также ставленников криминальных структур;
создать необходимые условия для "профессиональных лифтов", стимулирующих служебный рост и личную инициативу кадров;
переработать нормативы кадрового обеспечения органов внутренних дел Российской Федерации с учетом фактической нагрузки по каждому направлению служебной деятельности;
скорректировать работу образовательных учреждений МВД России в направлении повышения их профессионализации и создания единой многоуровневой системы профессиональной подготовки и переподготовки кадров, увязанной с порядком прохождения службы в органах внутренних дел;
обеспечить надежную правовую, информационную, социальную и иную защиту сотрудников органов внутренних дел от противоправных посягательств в связи с исполнением ими служебных обязанностей;
качественно преобразовать воспитательную работу с личным составом, в основу которой поставить идеи соблюдения и защиты прав человека, служения народу, гражданской ответственности и патриотизма, верности служебному долгу, гражданственности, уважения к закону, общепринятым нормам морали и нравственности, толерантности и самодисциплины. Восстановить и упрочить в этих целях институты наставничества, поручительства и взаимной ответственности сотрудников и руководителей;
сформировать в системе МВД России условия, обеспечивающие высокую личную заинтересованность каждого сотрудника в добросовестном исполнении служебных обязанностей, как гарантии сохранения высокооплачиваемой и престижной работы; а также получения во время прохождения службы и после выхода в отставку достойного пакета социальных льгот.
1.2. Дальнейшее повышение уровня социальной защиты личного состава должно основываться на совершенствовании ведомственных систем образования, медицинского, пенсионного и жилищного обеспечения, в том числе путем развития института социальных выплат на строительство и приобретение жилья, предоставления беспроцентных займов на приобретение земельных участков и под индивидуальное жилищное строительство.
1.3. Все вышеперечисленные вопросы следует отразить в новой Концепции кадровой политики в органах внутренних дел Российской Федерации, которую целесообразно предварительно обсудить в практических подразделениях органов внутренних дел и ветеранских организациях, а затем рассмотреть и утвердить на заседании коллегии МВД России.
1.4. Необходимо совершенствование системы отбора кандидатов на службу в органах внутренних дел, включая повсеместное внедрение современных методик тестирования и проверок, в том числе с применением методов контактных и бесконтактных психодиагностических комплексов и полиграфных устройств. При этом необходимо ввести практику сопоставления результатов таких исследований с последующим поведением сотрудников на службе.
1.5. В условиях сужающегося рынка трудовых ресурсов и увеличения конкурентного противодействия требуется повышение инициативы кадровых подразделений системы МВД России на стадиях профессиональной ориентации и предварительного отбора граждан, применение этими подразделениями современных технологий управления персоналом. В этой связи целесообразно проработать вопрос о возможности использования при проведении данной работы программных продуктов (тесты способностей, игры, мотивационные анкеты и т.п.), размещаемых на официальных интернет-сайтах и предполагающих активное участие граждан в предварительном отборе потенциальных кандидатов на службу.
1.6. Необходимо развивать контрактную систему приема на службу, способствующую снижению текучести профессионального кадрового ядра; отработать систему конкурсного отбора кандидатов на службу на основе объективной и комплексной оценки поступающих лиц, использования в этой работе региональных трудовых ресурсов и возможностей местных служб занятости, квалификационных требований к кандидатам, разработанных применительно к конкретным должностным категориям, научных методик изучения профессиональных и личностных качеств поступающих, привлечения к профотбору специалистов государственных и негосударственных специализированных учреждений; обеспечить реальное и более активное участие руководителей подразделений в формировании объективных потребностей как к количеству, так и к качеству кандидатов на службу, предусмотрев, в том числе, их участие в приеме экзаменов у выпускников ведомственных образовательных учреждений; шире использовать институт поручительства за кандидатов на службу и развивать психологическую службу органов внутренних дел.
1.7. Следует осуществлять последовательный переход к системе комплектования должностей среднего и старшего начальствующего состава в основном за счет выпускников образовательных учреждений МВД России; создать условия, при которых система подготовки кадров должна стать постоянной и многоступенчатой; использовать современные методики организации учебного процесса, введение эффективного контроля за уровнем знаний обучаемых, систематическое проведение государственных аттестаций образовательных учреждений МВД России.
1.8. Надо разработать научно обоснованные квалификационные требования для замещения должностей начальствующего состава, в том числе руководителей; внедрить конкурсный подход выдвижения кадров, включающий проведение соответствующих экзаменов; развивать систему ранней профессиональной ориентации молодежи на основе оптимизации деятельности полицейских колледжей, лицеев, специализированных классов (групп) общеобразовательных школ, позволяющую обеспечить сознательную готовность юношей и девушек связать свою жизнь с правоохранительной деятельностью, формирование у молодого поколения позитивного образа сотрудника органов внутренних дел.
1.9. Целесообразно постоянно совершенствовать механизмы аттестации личного состава; учитывать мнение представителей местных органов власти, населения и общественности для оценки оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, личных и деловых качеств конкретных сотрудников, их вклада в решение правоохранительных и других задач; расширять практику использования "горячих линий", "телефонов доверия"; развивать систему мониторинга общественного мнения для целей аттестации.
1.10. Система работы с руководящими кадрами и резервом выдвижения должна обеспечивать: системность и преемственность в реализации планов замены и расстановки кадров руководящего звена на федеральном и региональном уровнях; пересмотр перечня должностей руководителей, входящих в номенклатуру МВД России; обновление по согласованию с органами власти субъектов Российской Федерации состава резерва руководителей всех уровней с его постоянным пополнением перспективными работниками; замещение должностей руководящего состава только лицами, прошедшими соответствующую подготовку в Академии управления МВД России, других научных и высших образовательных учреждениях МВД России; формирование кадрового резерва Министра внутренних дел Российской Федерации, используемого в случае осложнения криминогенной обстановки в отдельно взятом регионе или для экстренного укрепления конкретных подразделений.
1.11. Важно творчески использовать зарубежный опыт в подготовке кадров; организовать международную кооперацию в области научных исследований, разработку методических и нормативных документов; всесторонне расширять сотрудничество с зарубежными партнерами в подготовке специалистов дефицитного профиля, в т. ч. по борьбе с организованной и экономической преступностью, наркобизнесом, коррупцией, киберпреступностью, создать банк данных достижений в сфере полицейского образования.
1.12. Предлагается усилить персональную ответственность руководителей всех степеней за проведение индивидуальной работы с подчиненными и организацию воспитания в масштабах возглавляемого подразделения. Эффективная воспитательная работа должна рассматриваться как важнейшая часть управленческой деятельности, одно из средств, оказывающих прямое воздействие на моральное состояние личного состава и конечные результаты оперативно-служебной и боевой деятельности.
При этом необходимо постоянно повышать воспитательное значение дисциплинарной практики; решительно пресекать факты сокрытия чрезвычайных происшествий и нарушений дисциплины; обеспечить постоянное внимание к проблеме обеспечения гарантий правовой и социальной защиты сотрудников и членов их семей; повысить роль юридической службы в вопросах защиты прав и интересов личного состава; создать действенные механизмы практической реализации установленных законодательством льгот и социальных гарантий для сотрудников, военнослужащих, лиц, уволенных со службы, и членов их семей, работы с ветеранами органов внутренних дел Российской Федерации; постоянно проводить мероприятия по увековечиванию памяти сотрудников, погибших при исполнении служебного долга, оказывать помощь их семьям.
1.13. Предлагается с участием сотрудников, ветеранов органов внутренних дел и представителей общественности разработать новую редакцию Кодекса поведения сотрудников органов внутренних дел (полиции), включающий широкий комплекс антикоррупционных элементов.
1.14. Дальнейшее реформирование предполагает усиление борьбы с коррупцией в органах внутренних дел как на "бытовом" уровне (поборы на дорогах, при выдаче лицензий и т.п.), так и на "системном" (связь с представителями организованной преступности, участие в различного рода коррупционных сговорах с представителями других государственных органов и коммерческих структур, включение сотрудников полиции в теневую экономическую деятельность в виде оказания бизнес-структурам охранных услуг, помощи в рейдерских захватах, получения доли в бизнесе). Причем системный вид коррупции требует принятия самых активных мер по пресечению этих явлений путем улучшения координации усилий всех правоохранительных органов государства.
1.15. Особое внимание в борьбе с коррупцией предлагается уделить реализации положений Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", особенно в части использования информации оперативно-розыскных подразделений органов внутренних дел о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера сотрудника органов внутренних дел, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
1.16. В числе первоочередных задач стоит исключение случаев сокрытия преступлений и происшествий среди личного состава, принуждения к увольнению виновных по собственному желанию либо "задним числом"; проведение по каждому факту криминальных проявлений сотрудников проверок для выявления причин и условий нарушений законности, правовых и этических норм.
Принимаемые меры не должны носить "компанейского" характера. Каждый факт криминальных проявлений со стороны сотрудников органов внутренних дел должен рассматриваться через оценку воспитательной работы с личным составом со стороны конкретных руководителей и служебно-трудовых коллективов. Необходимо восстановить роль и значение судов офицерской чести.
1.17. Надо постоянно совершенствовать систему информирования общества о работе по очищению рядов сотрудников органов внутренних дел от компрометирующих их лиц. В этих целях следует строить работу во взаимодействии с Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей и Общественной палатой Российской Федерации.
1.18. Необходимо изживать проявления клановости, круговой поруки в системе МВД. Следует разработать механизмы ротации руководящего состава, в том числе регламентирующие ограничения на групповые переводы из региона в регион сотрудников органов внутренних дел при назначениях на руководящие должности в МВД республик, ГУ, УМВД по субъектам Федерации.
1.19. Одновременно следует создать систему мониторинга реагирования на необоснованные нападки, наговоры и клевету в отношении руководителей и сотрудников органов внутренних дел, опирающуюся на компьютерные технологии, созданные механизмы взаимодействия с институтами гражданского общества, СМИ, юридической службой МВД России и его территориальными органами.
1.20. Используя инструменты пропаганды и контрпропаганды, органы внутренних дел должны активно участвовать в формировании общественного мнения о своей деятельности, широко и своевременно освещая позитивные результаты работы, проявления героизма и самоотверженности при выполнении поставленных задач, а также оперативно, с опережением давая объективную оценку резонансным фактам, связанным с деятельностью полиции и носящим негативную окраску.
1.21. В целях своевременного реагирования на факты безосновательного преследования сотрудниками органов внутренних дел субъектов предпринимательской деятельности, использования уголовно-правовых процедур в сфере предпринимательской деятельности в противозаконных целях (возбуждение "заказных" уголовных дел, рейдерские захваты, побуждение к переделу бизнеса, получение доступа к коммерческой и иной охраняемой законом тайне) необходимо разработать и подписать Соглашение о сотрудничестве между МВД России и Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей. Укрепить взаимодействие с Управлением по надзору за соблюдением прав предпринимателей Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Аналогичную работу провести в МВД республик, ГУ, УМВД по федеральным округам и субъектам Федерации.
1.22. Следует разработать систему более жесткого ведомственного контроля в сфере финансового обеспечения и материально-технического снабжения органов внутренних дел. При этом создать заслон приобретению для нужд органов внутренних дел устаревших и некачественных образцов оборудования и снабжения, а также несоответствующих международным стандартам полицейской техники и средств связи.
К этой работе должны активно привлекаться представители общественных советов органов внутренних дел и эксперты-специалисты из предпринимательской среды.
2. ОТКРЫТОСТЬ И ДОВЕРИЕ
2.1. Для дальнейшего укрепления взаимодействия МВД России с гражданским обществом необходимо:
обновить общественные советы на всех уровнях системы МВД России в плане обеспечения присутствия в них представителей различных институтов российского гражданского общества, включая правозащитные организации, заинтересованных в совершенствовании работы органов внутренних дел, создать для них условия конструктивной работы;
активизировать взаимодействие с общественными наблюдательными комиссиями;
возобновить работу экспертных советов по основным направлениям деятельности органов внутренних дел с привлечением в них профильных ведущих ученых и ветеранов;
развивать принцип открытости информации о работе МВД России, в том числе поставить на плановую основу практику выступления в СМИ и на общественных форумах руководителей ведомства на всех уровнях, проведения круглых столов, конференций, консультаций, отчетов (в том числе - онлайн), публикаций (в том числе путем размещения на интернет-сайтах) обзоров о состоянии преступности, состоянии общественной безопасности, результатах борьбы с коррупцией, наркобизнесом и экстремизмом (при соблюдении режима секретности, тайны следствия и других ограничений, установленных законодательством);
укрепить и качественно улучшить службу участковых инспекторов полиции, в частности, поставить во главу угла оценки их работы, уровень узнаваемости населением на обслуживаемом участке;
поставить на уровень современных технологий практику предоставления гражданам и организациям органами внутренних дел государственных услуг, в том числе по принципу "одного окна" и в электронном виде.
2.2. Совместно с Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека и Общественной палатой Российской Федерации предлагается разработать и принять Концепцию взаимодействия МВД России с институтами гражданского общества.
2.3. Ввести в практику включение в состав комиссий по проверке жалоб на сотрудников органов внутренних дел членов общественных советов (за исключением фактов проверки действий сотрудников, связанных с осуществлением оперативно-розыскной деятельности, а также иных ситуаций, имеющих ограничения режима секретности). В соответствии с действующими нормативными документами МВД России в инициативном порядке привлекать членов общественных советов и общественных наблюдательных комиссий для проверки соблюдения прав человека в деятельности дежурных частей, ИВС, спецприемников.
2.4. Необходимо шире использовать рекомендованную ОБСЕ (руководство "Наилучшая практика построения партнерства между полицией и обществом") практику проведения консультаций органов полиции с местной общественностью. Посредством проведения консультаций с населением полиция должна наглядно продемонстрировать готовность учитывать проблемы, ценности и советы жителей городов, районов, поселков. Местные жители должны стать активными партнерами полиции в деле предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия преступлений.
2.5. По согласованию с Торгово-промышленной палатой Российской Федерации, Российским союзом промышленников и предпринимателей, общероссийскими общественными организациями "Опора России" и "Деловая Россия" и другими общественными организациями бизнес-структур целесообразно организовать постоянный совместный мониторинг проблем, возникающих во взаимоотношениях бизнес-структур и органов полиции. По результатам мониторинга готовить совместные предложения по развитию законодательства и принятию организационных решений.
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ И ОПТИМИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
3.1. В условиях реформирования системы МВД России повышение эффективности деятельности не представляется возможным без совершенствования организации управления, что предполагает без дополнительного финансирования последовательное решение ряда задач:
ужесточения контроля, повышения спроса за конечные результаты деятельности;
обеспечения постоянного анализа реального состояния оперативной обстановки, своевременной выработки и реализации решений по ее нормализации;
развития организационных способностей руководителей и сотрудников, эффективной расстановки кадров и должного использования кадрового потенциала;
формирования объективной и гибкой системы оценки эффективности работы. При этом необходимо отказаться от "палочных", валовых показателей, акцентируя внимание на оценке качества оказания реальной помощи гражданам и организациям;
сокращения документооборота, ухода от проведения излишних мероприятий, дублирования, в первую очередь, при организации планирования и контроля, подготовки и проведения совещаний;
надлежащей организации планирования деятельности, с постепенным смещением акцентов от планирования мероприятий на планирование результатов;
совершенствования процессов бюджетирования и распределения ресурсов, в том числе путем постепенного внедрения элементов программно-целевого метода организации деятельности, повышения прозрачности распределения ресурсов, сопряжения системы планирования работы, включая стратегический уровень, и бюджетного процесса;
формирования и совершенствования организационных механизмов реализации государственной программы Российской Федерации "Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности", постоянной работы над улучшением ее содержания и структуры, расширения участия МВД России в федеральных целевых программах.
При этом в рамках управленческой деятельности наиболее пристальное внимание должно уделяться созданию необходимых условий работы территориальным органам МВД России на районном уровне.
3.2. Оптимизация системы МВД России предполагает глубокий анализ того, какие службы, подразделения центрального аппарата, региональных органов внутренних дел следует развивать, какие преобразовывать, от каких отказаться. Во многом это зависит от системного видения преступности, ситуации с общественной безопасностью, мнения граждан. Оптимизация предполагает поиск внутренних резервов, определение региональных особенностей развития служб и подразделений, особенностей организации работы в крупных городских агломерациях и сельской местности. Оптимизация должна строиться исходя из оперативного и гибкого реагирования на складывающуюся оперативную обстановку.
3.3. В ходе первого этапа реформы была сокращена численность низовых подразделений полиции, осуществлено укрупнение органов внутренних дел муниципальных образований. Это негативно отразилось на обеспечении доступа граждан к правоохранительной помощи (затруднена процедура подачи заявлений в сельской местности, малочисленных населенных пунктах, снижена быстрота реагирования на сообщения о преступлениях).
3.4. Нивелирование последствий сокращения численности личного состава полиции возможно через поиск и внедрение новых интенсивных форм полицейской деятельности, включающих применение современных технических средств, укрепление взаимодействия с другими субъектами правоохранительной системы, частными детективными и охранными предприятиями, специализированными общественными формированиями правоохранительной направленности (в том числе с добровольными народными дружинами) и гражданами.
3.5. Органы внутренних дел (в лице подразделений вневедомственной охраны) должны сформировать партнерские отношения с частными охранными предприятиями, обеспечивая работу полицейских и частных постов и патрулей в системе единой дислокации. Аналогичным образом должны быть рационально объединены системы видеонаблюдения в рамках программы "Безопасный город".
. 3.6. Целесообразно рассмотреть вопрос о воссоздании в ряде населенных пунктов территориальных подразделений полиции.
3.7. Следует в полном объеме использовать конституционные полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в их участия в правоохранительной деятельности.
В частности, повышение эффективности работы участковых уполномоченных полиции возможно путем привлечения к их работе конституционного ресурса муниципальных образований (статья 132 Конституции Российской Федерации), согласно которой организация охраны общественного порядка на территориях муниципальных образований отнесена к вопросам местного значения.
Целесообразно предложить субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям решить вопрос о введении в организационно-штатные структуры муниципальных образований должностей муниципальных инспекторов по охране общественного порядка в ранге муниципальных служащих, наделенных определенными правами и полномочиями по охране правопорядка. Для этого потребуется внести изменения в Федеральный закон "О полиции", иные законодательные акты субъектов Российской Федерации, нормативные акты органов местного самоуправления и ведомственные правовые документы.
Количество и место работы таких муниципальных инспекторов должны определять главы субъектов Российской Федерации и руководители органов местного самоуправления по согласованию с руководством МВД по республикам, ГУ, УМВД по иным субъектам Российской Федерации, городских и районных органов внутренних дел, исходя из состояния оперативной обстановки и имеющейся ресурсной базы.
Финансирование и материально-техническое обеспечение муниципальных инспекторов по охране общественного порядка должно осуществляться за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
3.8. В плане конкретных управленческих решений, позволяющих без дополнительных затрат, в условиях ограниченного кадрового ресурса, повысить доступность полиции населению, предлагается:
в крупных городах - максимально приблизить наряды полиции к жилому сектору - к общественным пунктам охраны порядка (тем самым будет сокращено время реагирования на сообщения о преступлениях и других правонарушениях);
в сельской местности - активизировать практику регулярных объездов отдаленных населенных пунктов для встреч с населением, приема и рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях и иных правонарушениях; провести эксперимент по созданию пунктов обращения населения за правоохранительной помощью по месту жительства участкового уполномоченного полиции; изучить возможности внедрения в практику технических средств удаленного доступа граждан к подаче заявлений и сообщений.
3.9. Необходимо разработать долгосрочную программу развития основного звена системы МВД - горрайорганов внутренних дел, учитывая особенности различных районов, муниципальных образований, городов, специфику криминологической обстановки, национальные и конфессиональные традиции проживающего на территории обслуживания населения, миграционные потоки.
Следует предусмотреть в этой долгосрочной программе укрепление оперативно-розыскных подразделений, дознания, службы участковых уполномоченных полиции и патрульно-постовой службы.
3.10. Предстоит продолжить курс на приоритетное развитие основных служб и подразделений органов внутренних дел, научно-обоснованное сокращение параллельных и дублирующих звеньев, завершение процесса освобождения от исполнения несвойственных функций.
Принятие решений в этой области должно опираться на научный анализ передового опыта, учитывать мнение практиков и ветеранов, а также позицию общественности.
В качестве приоритетных направлений совершенствования организационных структур в системе МВД России предлагается определить укрепление практических подразделений и сокращение управленческого аппарата и обеспечивающих служб.
3.11. Требуют рассмотрения вопросы определения наиболее оптимальной системы функционирования подразделений по борьбе с организованной преступностью с одновременным решением вопроса о роли и задачах оперативно-розыскных подразделений Главных управлений МВД России по федеральным округам.
3.12. Оптимизация предполагает решительный отказ от ненужного "бумаготворчества" в организации оперативно-розыскной деятельности, особенно низовых оперативных подразделений полиции. В этой связи важно разработать и принять новые ведомственные нормативные акты по организации оперативно-розыскной деятельности в органах внутренних дел.
3.13. Необходимо оптимизировать работу по розыску лиц, пропавших без вести, особенно детей. Исключить случаи немотивированного отказа в регистрации сообщений и заявлений об исчезновении граждан или списание их в номенклатурные дела без проведения доследственных проверок.
Предлагается признать работу по розыску пропавших без вести в числе одного из приоритетных направлений, восстановить публикацию статистических данных о результатах этой деятельности, укрепить розыскные подразделения наиболее подготовленными оперативными работниками, шире использовать компьютерные технологии в целях оповещения населения о пропавших людях, привлекать к поиску людей волонтерские организации.
Следует воссоздать Бюро несчастных случаев в тех органах полиции, где они ликвидированы. Целесообразно организовать Федеральное бюро учета несчастных случаев при ГИАЦ МВД России.
Целесообразно в ГУУР МВД России и УУР МВД республик, ГУ, УМВД по субъектам Российской Федерации внедрить эффективные технологии розыска пропавших детей, используемые американским Национальным центром по делам пропавших и эксплуатируемых детей (г.Александрия, штат Вирджиния).
3.14. Требует совершенствование работы по раскрытию преступлений прошлых лет. В этой связи целесообразно по согласованию с подразделениями Следственного комитета Российской Федерации в ГУ МВД России по федеральным округам создать специализированные следственно-оперативные группы по раскрытию убийств прошлых лет.
3.15. Оптимизация всей работы полиции по предупреждению и раскрытию преступлений требует дальнейшего внедрения и развития аппаратно-программного комплекса "Безопасный город".
В используемых в АПК "Безопасный город" навигационных системах мониторинга подвижных объектов следует активнее задействовать реальные возможности автоматизированного информационного оповещения нарядов полиции о преступлениях. В этих целях требуется:
разработка и согласование единых для всех органов внутренних дел параметров и технических условий приема-передачи автоматизированной информации, с решением правовых вопросов межведомственного электронно-информационного взаимодействия;
создание программно-аппаратных средств, дополняющих действующие системы и обеспечивающих пересылку автоматизированной информации напрямую патрульным нарядам и другим службам реагирования.
3.16. Требует оптимизации деятельность органов внутренних дел по реализации Концепции создания единой системы информационно-аналитического обеспечения деятельности МВД России в 2012-2014 гг.
Для скорейшего внедрения новейших достижений в области разработки информационных технологий в деятельность органов внутренних дел и оценки эффективности действующих информационных систем создать при Министре внутренних дел специализированный Экспертно-консультативный совет из представителей научных учреждений и крупнейших отечественных IT компаний.
Необходимо организовать переформатирование всего учебного процесса в специальных учебных заведениях системы МВД России по обучению всех категорий слушателей и курсантов новейшим методам работы с информацией.
3.17. В перспективе МВД России необходимо достичь такого уровня технического оснащения, при котором сотрудник полиции непосредственно на месте происшествия мог бы получить необходимые сведения из информационных систем и осуществить закрепление процессуальных действий посредством электронного документооборота.
В этих целях необходимо, в первую очередь, повысить уровень оснащенности сотрудников оперативных подразделений, участковых уполномоченных полиции, нарядов ППС и ДПС, а также следователей, дознавателей персональными техническими средствами, в том числе персональными портативными компьютерами планшетного типа, имеющими программы защиты служебной информации, с возможностью удаленного доступа к ведомственным информационным базам данных для оперативной проверки лиц, подозреваемых в совершении правонарушений, оперативной обработки информации на месте происшествия и своевременного оказания компетентной помощи пострадавшим гражданам.
3.18. В целях повышения эффективности ведомственной научно-технической политики следует обновить состав и возобновить работу Научно-технического совета МВД России, поручив ему разработку новой Концепции научно-технической политики МВД России.
4. ДОСТУПНОСТЬ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ПОМОЩИ
4.1. Достижение положительных результатов работы по противодействию преступности и обеспечению правопорядка невозможно без проведения модернизации уголовного, уголовно-процессуального и административного законодательства.
По мере изменения действующего уголовного и уголовно-процессуального законодательства предлагается осуществлять развитие следственных подразделений органов внутренних дел.
В целях повышения эффективности исполнения органами внутренних дел административного законодательства, исключения несвойственных органам внутренних дел функций также требуется совершенствование законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях и соответствующей нормативной правовой базы МВД России.
4.2. Исходя из требований международно-правовых документов ООН, Совета Европы, ОБСЕ, целью реформирования и развития системы юстиции, правоохранительных органов во всех странах является обеспечение доступа граждан к правосудию и его эффективное функционирование.
Для достижения этой цели предлагается:
во всех отделах полиции оборудовать комнаты для заявителей с информационными стендами, вспомогательной литературой, с привлечением дежурных следователей и дознавателей, которые должны оказывать гражданам помощь в составлении необходимых документов, разъяснении законодательных актов о правах потерпевших;
внедрить формализованные бланки заявлений и сообщений граждан и организаций о преступлениях и лицах, пропавших без вести;
усовершенствовать систему информирования потерпевших о принятых по заявлениям мерах, установить персональную ответственность сотрудников органов внутренних дел за направление поверхностных и формальных ответов заявителям;
провести аудит технических и финансовых возможностей органов внутренних дел в плане организации современного рабочего места сотрудника-оператора по приему и учету заявлений и сообщений о преступлениях, иных правонарушениях и происшествиях (наличие помещений, линий связи, серверов, компьютеров и т.п.);
паспортизировать все дежурные части органов внутренних дел.
4.3. Следует рассмотреть возможность внедрения стационарных автоматизированных пунктов полиции (пункта спасения) - проект "Автоматизированный городовой" (проект будет реализовываться в пределах текущего бюджетного финансирования), в которых граждане могли бы через электронные терминалы подавать заявления и сообщения о преступлениях, правонарушениях и иных чрезвычайных ситуациях.
4.4. Дальнейшее развитие системы учета и регистрации заявлений и сообщений о преступлениях предполагает введение международных стандартов, действующих в большинстве стран Европы, а также в США по этим вопросам. Представляется необходимым подготовить проект федерального закона о внесении изменений в уголовно-процессуальное законодательство.
Для разработки правовых новаций необходимо тщательно изучить существующий зарубежный опыт организации уголовного судопроизводства; выбрать наиболее оптимальную для нашей страны модель; определить комплекс требуемых изменений в действующее уголовно-процессуальное законодательство и с учетом экономической составляющей процесса перехода на нее обсудить такую возможность со всеми заинтересованными ведомствами - участниками уголовно-процессуальных отношений, широкой общественностью.
4.5. Возможно рассмотрение процессуальной модели, согласно которой по поступившему заявлению, сообщению о преступлении следователь, дознаватель, орган дознания начинают производство по уголовному делу.
Фактически возникает необходимость отказаться от института возбуждения уголовного дела в российском понимании, трансформировав его в институт начала уголовного судопроизводства. Данный институт должен включать следующую систему действий, реализуемую органами дознания на основе закона и с учетом конституционных гарантий прав человека: 1) принятие, регистрация сообщения о преступлении; 2) проверка сообщения о преступлении - собирание доказательств;
3) применение меры процессуального принуждения - задержание (сроком до 48 часов без судебного решения); 4) производство следственных действий (допрос подозреваемого, потерпевшего, свидетеля; обыск; прослушивание и запись телефонных переговоров и иных неотложных следственных действий).
4.6. Изменение системы учета и регистрации преступлений должно сопровождаться введением новых критериев эффективности деятельности полиции и органов внутренних дел в целом. Новыми критериями оценки эффективности должны стать показатели выявления реального количества преступлений и иных правонарушений (снижения уровня их латентности), своевременности и качества реагирования на них, а также полноты и быстроты восстановления законных интересов заявителей.
4.7. Данные критерии должны подкрепляться результатами и показателями, вытекающими из изучения мнения граждан о личной безопасности и деятельности органов внутренних дел на основе вневедомственных источников информации (социологических опросов и мониторинга СМИ).
Исходя из международных требований (ООН, Совет Европы, ОБСЕ) оценка эффективности деятельности сотрудника полиции должна в первую очередь учитывать его способность работать с проблемами местного населения и умение вовлекать местных жителей в процесс охраны правопорядка.
Работу руководителей органов внутренних дел всех уровней оценивать с учетом их общественного рейтинга. Оценку уровня доверия полиции со стороны населения проводить независимыми социологическими службами (по контракту) с обязательным проведением контрольных замеров ведомственными научно-исследовательскими организациями, обращая особое внимание на оценку уровня удовлетворенности населения полицейским обслуживанием, готовности к сотрудничеству с полицией, ощущения безопасности (тревоги) по поводу возможных противоправных посягательств. Предлагается шире использовать для получения такой информации возможности и материалы общественных приемных ГУ, УМВД России по субъектам Российской Федерации, информацию молодежных и ветеранских организаций, учебных заведений, результаты мониторинга в интернет-среде.
4.8. Для более объективной оценки эффективности результатов правоохранительной деятельности следует вернуться к ведомственным и внешним наработкам в области оценок динамики латентности преступности, своевременности и качества реагирования полиции на заявления и сообщения о преступлениях и иных правонарушениях, полноты и быстроты восстановления законных интересов потерпевших, в том числе основанных на применении методов моделирования и прогнозирования социальных процессов (факторный и кластерный анализы, теория распознавания образов и другие).
5. ПРОФИЛАКТИКА ПРЕСТУПНОСТИ И АДЕКВАТНЫЙ ОТВЕТ НОВЫМ ВЫЗОВАМ И УГРОЗАМ
5.1. Для возрождения апробированных отечественных форм и методов профилактики правонарушений, разработки и внедрения новейших технологий обеспечения безопасности и внедрения международного опыта предупреждения антиобщественных явлений целесообразно разработать проект Концепции основ государственной политики функционирования системы профилактики правонарушений в Российской Федерации, предложить рассмотреть его на заседании Правительственной комиссии по профилактике правонарушений.
5.2. В целях совершенствования правовой базы профилактики насильственной преступности следует во взаимодействии с другими государственными органами и общественными организациями разработать предложения по присоединению Российской Федерации к Конвенции Совета Европы по предотвращению и борьбе с насилием против женщин и домашним насилием и реализации в российском законодательстве положений данной Конвенции, а также Модельного закона ООН о насилии в семье.
5.3. Для активизации борьбы с организованной преступностью, выявления, раскрытия и расследования преступлений, совершаемых членами преступных сообществ (организаций), основываясь на положениях постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 июня 2010 года № 12 "О судебной практике рассмотрения уголовных дел об организации преступного сообщества (преступной организации) или участии в нем (ней)", а также международных стандартах Генерального секретариата Интерпола по программе "Миллениум" (по борьбе с трансевразийскими организованными преступными сообществами), необходимо модифицировать в МВД России объединенный банк данных на региональные, межрегиональные и транснациональные преступные сообщества (организации).
Исходя из решений Совета Безопасности Российской Федерации, следует подготовить блок предложений, касающихся деятельности органов полиции, в проект Государственной концепции противодействия организованной преступности в Российской Федерации.
5.4. Для подготовки предложений по разработке проекта федерального закона о противодействии торговле людьми, а также предложений по улучшению координации деятельности органов внутренних дел с другими государственными органами и общественными организациями по борьбе с сексуальной и трудовой эксплуатацией, торговлей человеческими органами и тканями, организованными формами незаконной миграции, производством и распространением детской порнографии целесообразно:
создать при МВД России Рабочую группу из числа сотрудников служб центрального аппарата МВД России, учебных заведений и ВНИИ МВД России по разработке предложений по противодействию торговле людьми;
подготовить предложения о создании Правительственной комиссии по противодействию торговле людьми (по согласованию с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, МИД России, СК России, ФСБ России, ФМС России, ФТС России, Росфинмониторингом).
5.5. В регионах, где увеличиваются потоки незаконной миграции и остро стоит проблема преступности со стороны мигрантов (учитывая ситуацию, при которой органы ФМС не являются субъектами оперативно-розыскной деятельности), целесообразно распространить опыт ГУ МВД России по г. Москве по созданию специализированных оперативно-розыскных подразделений по борьбе с незаконной миграцией за счет имеющихся ресурсов.
5.6. Представляется важным активизировать деятельность по противодействию киберпреступности. Следует разработать меры, в том числе законодательного плана, стимулирующие взаимодействие специализированных подразделений и операторов связи (сотовой связи, провайдеров и контент-провайдеров) в области обмена информацией и технологией; организовать целевую подготовку кадров в профильных гражданских вузах; шире использовать положения ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" в части организации этого вида деятельности; обратить особое внимание на международное взаимодействие в данной сфере.
5.7. В целях недопущения развития в регионах нашей страны кризисных ситуаций, связанных с проявлениями насильственного экстремизма и терроризма, во взаимодействии с аналитическими и экспертными центрами других государственных органов и общественных организаций проводить комплексный мониторинг экстремистских и террористических проявлений не только в нашей стране, но и в мире.
* * *
Указанные направления дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации безусловно не являются исчерпывающими. Мы ждем от гражданского общества, профессионального сообщества сотрудников органов внутренних дел дополнительных предложений, которые могли бы способствовать созданию в России действительно современной, работоспособной и авторитетной полиции XXI века.
Расширенная рабочая группа при министре внутренних дел Российской Федерации по дальнейшему реформированию органов внутренних дел