23.12.2011 00:41
Рубрика: Транспорт

Минтранс пробивает пробки

Заторы на дорогах сокращают ВВП страны на 2,8-3,5 процента

Минтранс готовит законопроект "Об организации дорожного движения", который поможет решить проблему пробок в мегаполисах России.

Перегруженность транспортных систем в российских городах, заторы и пробки на дорогах являются результатом "неэффективности" проводимой городской транспортной политики в целом и деятельности по организации дорожного движения в частности. Это приводит не только к затруднениям на дороге, но и снижению безопасности, эффективности и устойчивости функционирования транспортных систем городов и регионов, делают выводы эксперты минтранса.

Идет снижение качества жизни населения: нарастает транспортная усталость, сокращается время на отдых, снижается производительность труда, люди чаще болеют. Страдает и экономика: из-за пробок повышаются себестоимость автомобильных перевозок, выбросы загрязняющих веществ и транспортный шум. И все это вместе - снижение экономический потенциала страны - на 2,8-3,5 процента ВВП.

Спрос без предложения

В Москве уровень автомобилизации перешагнул значение 300 автотранспортных средств на одну тысячу жителей, а улично-дорожные сети построены исходя из нормы 150-180 легковых автомобилей на тысячу жителей. Рост автопарка за последние 10 лет - около 5-7 процентов в год, а ежегодный прирост протяженности автодорожной сети составил менее одного процента. Средняя скорость движения в крупных городах в часы "пик" падает до недопустимых 5-10 километров в час. А плотность улиц и дорог в 2-5 раз меньше, чем в городах европейских государств. Отставание развития дорожно-транспортной сети от имеющихся потребностей составляет приблизительно 20-25 лет.

Анализ ситуации, складывающейся в городах России, показывает, что перегруженность движением улично-дорожных сетей обусловлена влиянием целого ряда различных объективных и субъективных факторов. С одной стороны, это факторы, определяющие нерегулируемый рост "спроса" на передвижение, говорит начальник отдела организации дорожного движения департамента госполитики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта минтранса Владимир Луговенко. Спрос толкают вверх высокие темпы автомобилизации, нерациональная градостроительная политика и низкая конкурентоспособность общественного пассажирского транспорта по сравнению с личным. С другой стороны, есть недостаточное "предложение", которое определяется дефицитом пропускной способности дорог, неэффективностью городской парковочной политики и низким уровнем организации дорожного движения и неоптимальным использованием имеющихся дорог. В результате получается классическая схема: спрос превышает предложение, возникают заторы и пробки.

В Москве ежегодный прирост протяженности автодорожной сети составил менее одного процента. А плотность улиц и дорог в 2-5 раз меньше, чем в городах европейских государств

Создание эффективной системы управления в сфере транспортного планирования поможет исправить ситуацию, но только при четком определении предмета и сферы правового регулирования, разграничения компетенций и задач органов государственного управления и местного самоуправления, считает Луговенко. Действующим законодательством проблема транспортных заторов "спущена" на региональный и, главным образом, на муниципальный уровень. При этом практика показывает, что попытки местных властей самостоятельно решать проблемы в сфере дорожного движения не дают должных результатов, считает Луговенко.

Кроме того, сеть автомобильных дорог регионов, муниципальных районов и городов находится и в федеральной, и в региональной, и в местной собственности, ответственности за организацию движения в целом не несет никто. Как следствие, для сетей, сформированных из дорог и улиц различного значения и принадлежности, становятся невозможными ни разработка единой проектной документации, ни реализация мер по ограничению движением, ни финансирование сетевых мероприятий по организации дорожного движения. Отсутствуют и четкое определение проблемной области, законодательное закрепление предмета регулирования и четкое распределение полномочий на уровне федеральных органов исполнительной власти. По словам Луговенко, отдельные распорядительные и контрольно-надзорные функции по организации дорожного движения закреплены за МВД России, градостроительная политика в компетенции министерства регионального развития, организационно-правовые мероприятия закреплены за минтрансом. Получается, что у семи нянек дорога остается без присмотра. И как следствие - проблемы в сфере дорожного движения до последнего времени не находили должного отражения в государственных стратегиях и федеральных программно-целевых документах.

Пути решения

Во всем мире проблемы на автомобильных дорогах решаются в том числе и за счет снижение нагрузки на улично-дорожную сеть "перетеканием" пассажиропотока на общественный транспорт. И для этого необходимо повышение его производительности и комфортности, создание городских "парковочных пространств", а также поэтапное, по мере создания альтернатив, введение ограничений, платности и запрещений на движение и размещение автомобильного транспорта по видам, времени и определенным зонам города. Причем параллельно должно идти строительство и реконструкция улично-дорожной сети и объектов транспортной инфраструктуры в соответствии с рациональным градостроительным планированием.

Немаловажным является и комплексное транспортное управление, включая создание специализированных структур в составе органов исполнительной власти регионального и местного уровней, внедрение интеллектуальных транспортных систем управления дорожным движением и городским пассажирским транспортом, ужесточение контроля и надзора. Госполитика по формированию эффективных транспортных систем в городах России должна также учитывать нормативные и правовые условия для развития городских транспортных систем, приведение норм по размещению автотранспортных средств в соответствие с современными требованиями.

Зарубежная практика убедительно доказывает, что решение проблем на автомобильных дорогах возможно. И возможно прежде всего за счет комплекса мер нормативного и правового характера, отметил Луговенко. При этом следует признать, что правовой блок в этом направлении является весьма узким местом для нашей страны, отмечает эксперт. Так что решение вопросов организации дорожного движения следует начинать именно с корректировки нормативных и правовых основ транспортного планирования и организации дорожного движения. В частности, разграничения полномочий между уровнями исполнительной власти, определения компетенций и зон ответственности государственных и муниципальных органов управления, утверждения регламентов взаимодействия субъектов управления дорожным движением, установления прав, обязанностей и ответственности всех, кто причастен к организации дорожного движения (ОДД). Не хватает пока и механизмов "горизонтальной" координации в ОДД соседних регионов и муниципальных образований. Нет и нормальной "вертикальной" координации: "федерация - регион - муниципалитет". И межведомственной - на каждом из уровней управления. Нет координации деятельности по организации дорожного движения между соседними муниципальными образованиями, она на сегодня вообще практически невозможна, поскольку отсутствуют механизмы финансирования совместных проектов. И если такие проекты все-таки имеются, то расходы, связанные с их реализацией, являются нецелевыми. Аналогичные препятствия стоят и на пути взаимодействия регионов.

Для решения этих проблем, уверены в министерстве, должны быть предложены правовые и организационные механизмы координации работ при проектировании и реализации мероприятий в сфере организации дорожного движения, территориального транспортного планирования, включая процедуры согласования проектов и определения источников финансирования. И в минтрансе уже созданы координационные советы по развитию транспортных систем Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Нужна также финансовая поддержка деятельности региональных и местных властей. Не обойтись без создания механизмов контроля и надзора за соблюдением установленных требований. Решение задач ОДД на региональной дорожной сети и крупного города требует создания специальных структур, ответственных за организацию дорожного движения.

Также необходимо создать механизмы мониторинга транспортной подвижности населения, объемов перевозок грузов и характеристик транспортных потоков на сетях автомобильных дорог. Расширить перечь вопросов местного значения: передать на этот уровень транспортное планирование и организацию дорожного движения. И обязательно установить ответственность должностных лиц, заказчиков строительства, инвесторов, подрядчиков и других субъектов градостроительной и дорожной деятельности за нарушение требований законодательства в части планирования развития транспортной инфраструктуры и организации дорожного движения. При этом необходим и механизм аудита организации дорожного движения и транспортной экспертизы.

Но все это не сработает, если не будет заложен крепкий фундамент для организации дорожного движения. А создать его может только грамотная выверенная градостроительная практика, которая сегодня не обеспечивает учета транспортных факторов при разработке документов территориального планирования и принятии градостроительных решений. В нормативной базе отсутствуют требования к структуре и содержанию документации по развитию городских транспортных систем, порядку ее разработки, утверждению и экспертизы. Все эти проблемы должны быть решены за счет совершенствования системы предпроектной и проектной документации, разработки порядка размещения объектов капитального строительства и их присоединения к улично-дорожной сети, учитывающего провозные и пропускные способности транспортной системы. Необходимо обеспечить учет существующего и перспективного уровня автомобилизации в городах при транспортном планировании, развитии и размещении объектов транспортной инфраструктуры, констатирует Луговенко.

Как напишешь - так и поедешь

Как видим, проблема организации дорожного движения - вопрос разноплановый, структурный и затрагивает все уровни власти. И потому требует кардинальных изменений в нормативной правовой базе. Именно поэтому минтранс и приступил к подготовке законопроекта "Об организации дорожного движения".

При этом нельзя сказать, что у нас вообще большой пробел в дорожном законодательстве. Если проанализировать зарубежный опыт, то можно увидеть, что правовое регулирование безопасности дорожного движения в России в основном соответствует принципам, установленным международными нормативными документами, говорит Луговенко. Однако на сегодня наша страна относится к тем странам, где до сих пор не урегулированы вопросы именно организации дорожного движения.

Законы о дорожном движении действуют в Великобритании, Австрии, Болгарии, Дании, Испании. В Болгарии, Дании, Испании, Украине, Финляндии закон о дорожном движении является единственным законом, регулирующим отношения в этой сфере. В Германии отдельно, кроме основного закона - "О безопасности дорожного движения", действует Кодекс положений о допуске к дорожному движению. В некоторых странах, таких как Азербайджан, Италия, Китай, Турция, Япония, правила дорожного движения входят составной частью в законы о дорожном движении. В других странах - таких как Великобритания, Венгрия, Германия, Индия, Ирландия, Индонезия, Латвия, Литва, Эстония - наряду с законами о дорожном движении отдельно есть и правила дорожного движения.

По сравнению с нормами международного права отечественное законодательство в сфере дорожного движения уступает по степени детализации и кругу регулируемых вопросов. Сейчас в России правовое регулирование вопросов дорожного движения, в основном, осуществляется Федеральным законом "О безопасности дорожного движения". Он определяет правовые основы обеспечения безопасности, регулирует вопросы по охране жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий. Закон "О безопасности дорожного движения" сыграл положительную роль в деле упорядочения правового регулирования в этой сфере и, несомненно, оказал влияние на состояние безопасности дорожного движения в стране.

Но с момента принятия этого закона прошло 15 лет. Ситуация за это время значительно изменилась, помимо высокой аварийности на дорогах в стране появились не менее серьезные проблемы, связанные с автомобильными заторами. По экспертным данным, ухудшение экологической обстановки из-за выбросов отработанных газов в атмосферу является причиной гибели 20 тысяч человек.

Необходимость принятия закона "Об организации дорожного движения" все глубже осознается на региональном уровне. Проведенное минтрансом в 2010 году анкетирование органов власти регионов России позволило определить круг задач, которые должен решить закон. В первую очередь, это создание единого законодательного поля, регулирующего все вопросы, связанные с дорожным движением. В законе необходимо прописать и ответственность государства перед гражданами и обществом за обеспечение беспрепятственного дорожного движения, и создание обязательных для участников дорожного движения требований по обеспечению экологической безопасности дорог, а также создать единый понятийный аппарат, увязанный с терминологией, принятой в международных нормах.

Действие законопроекта будет распространяться на органы государственной власти и местного самоуправления, на водителей транспортных средств и их владельцев, пешеходов, владельцев автомобильных дорог, производителей автотранспортной техники, медицинские учреждения, органы по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, физических и юридических лиц иностранных государств, участвующих в дорожном движении по дорогам России, уточнил Луговенко. Будущий Федеральный закон "Об организации дорожного движения" должен стать фундаментом, объединяющим систему отраслевых нормативных правовых актов, подзаконных актов и федеральных законов прямого действия: "О безопасности дорожного движения", "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности", "Градостроительный кодекс", "Устав автомобильного и городского наземного электрического пассажирского транспорта Российской Федерации", пакет технических регламентов транспортных средств, автомобильных дорог и дорожных сооружений.

Принятие закона, говорят в минтрансе, устранит пробелы и противоречия в законодательстве в сфере дорожного движения, обеспечив единый подход к регулированию общественных отношений. Кроме того, законопроект создаст условия для последующего повышения эффективности дорожного движения.

Транспортная сеть едина по своей природе, и комплексное и сбалансированное планирование представляет первостепенную по своей актуальности задачу. И только на уровне тесного взаимодействия федеральных, региональных и местных органов государственной власти, науки и бизнеса возможно построение той транспортной системы, которую мы бы хотели видеть, уточняет Владимир Луговенко.