Разработаны и другие меры по защите наших путешественников. Они касаются совершенствования системы страхования туров, повышения взносов туроператоров в фонды, из которых будут компенсироваться потери туристам. Также предусмотрено усиление ответственности - вплоть до уголовной - для руководителей турфирм.
Эти и другие предложения содержатся в новом законопроекте по регулированию туристского рынка. Основные его положения в эксклюзивном интервью "РГ" прокомментировал врио руководителя Ростуризма Олег Сафонов. Он также дал рекомендации туристам, которые планируют отдых на предстоящий зимний сезон, в том числе на Новый год.
Олег Сафонов: Сейчас законопроект вынесен на общественное обсуждение до середины октября. Он может претерпеть изменения. Но мы будем настаивать на принципиальных моментах.
Один из таких моментов касается электронных путевок?
Олег Сафонов: Да. Механизм электронных путевок предполагает создание единой электронной базы всех туристских договоров.
Даже если гражданин будет заключать с агентством или туроператором письменный договор на покупку тура, этот документ затем должен быть преобразован в электронный формат и учтен в единой базе данных. Таким образом, будет видна вся цепочка движения денег по договору: от туриста к турагентству, от турагентства к туроператору, от туроператора к авиакомпании и конкретному отелю.
Отследить движение денежных средств можно будет за счет номера договора и других признаков. При этом какие-то механизмы могут быть заимствованы из транспортной сферы - в авиаперевозках успешно работает система электронных авиабилетов.
За счет внедрения механизма электронных путевок мы планируем повысить прозрачность оборота денежных средств на рынке. При этом необходимо понимать, что на создание такой системы может уйти время. По нашим расчетам - два-три года, может быть меньше. Но главное, что сейчас для этого создается нормативная база, то есть в законопроект закладывается само понятие "электронная путевка".
Также предложена и новая редакция понятия "туристский продукт". Реализация турпродукта определяется обязательным условием - приобретением билетов по согласованному маршруту в обе стороны. То есть турист, заключив договор на покупку турпродукта и заплатив, в том числе за полную перевозку, должен иметь билеты либо заменяющие их документы. Это очень важный момент.
Последние банкротства на рынке выездного туризма показали, что обратная дорога туристов часто не оплачена. В ряде случаев бизнес строился на договоренностях с авиаперевозчиками. И, когда последние отказывались работать в долг, вывозить наших граждан из-за рубежа приходилось за счет средств фонда "Турпомощь". Кстати, 22 сентября было подписано и опубликовано постановление правительства, которое обязывает туроператоров предоставлять туристам билеты в оба конца. Мы понимаем, что найдутся оппоненты, которые скажут, что сейчас, когда и так непросто, это ударит по бизнесу. Но мы вводим этот механизм уже после высокого сезона, когда сворачиваются чартерные программы.
Как в будущем будет решаться проблема выплат компенсаций туристам за сгоревшие туры?
Олег Сафонов: Во-первых, сам турист вправе добровольно застраховать риски, которые он считает возможными, за счет собственных средств. Это прописано в новом законопроекте, и мы считаем данный пункт важной новацией.
Во-вторых, предлагаются нововведения относительно страхования туроператорской деятельности. Сильно не углубляясь в детали, опишу некоторые основные параметры предлагаемых механизмов. Предлагается, чтобы туроператоры делали взносы в фонд добровольного объединения в сфере выездного туризма "Турпомощь", исходя из годового финансового оборота и числа туристов, отправленных на отдых. Таким образом, взносы в размере 100 тысяч рублей должны будут платить туроператоры, продавшие в течение года путевки не более чем для 100 тысяч туристов, 300 тысяч рублей - компании, отправившие на заграничные курорты от 100 до 500 тысяч туристов, и 500 тысяч - туроператоры, продавшие путевки более чем полумиллиону граждан.
Помимо этого туроператорам предлагается формировать дополнительный фонд персональной ответственности для финансирования расходов на оказание экстренной помощи своим клиентам. Отчисления во второй фонд будут делаться на основании прогнозного числа туристов. Накануне сезона любой туроператор планирует отправить на отдых определенное количество туристов. Это число предлагается умножить на сто рублей и получить сумму, которая и составит этот "персональный" фонд. Эти средства не будут являться собственностью "Турпомощи", но в случае банкротства туроператора сначала на решение проблем туристов будут расходоваться деньги из фонда персональной ответственности, и, если их не хватит, будут задействовать средства фонда "Турпомощи", который предлагается переименовать в резервный фонд.
Захочет ли бизнес идти на такие двойные траты? В свое время даже создание "Турпомощи" вызывало большое недовольство игроков рынка выездного туризма.
Олег Сафонов: Вы знаете, на этом рынке в обороте - миллиарды долларов и евро. А схемы работы, которые использовались до недавнего времени, как справедливо заметил наш премьер-министр, напоминают финансовые пирамиды лихих 90-х. Одно скажу: такого рынка не может быть в цивилизованной стране, и если ты хочешь зарабатывать деньги, надо делать это цивилизованно, не заставляя страдать других.
В то же время мы понимаем недовольство некоторых добросовестно работающих компаний, которые обязывают за счет собственных ресурсов, направленных в фонд, спасать недобросовестных, неэффективных или недальновидных коллег. Вот поэтому и предлагается создать фонд персональной ответственности, чтобы в первую очередь, расходовались средства компании, по вине которой произошло банкротство.
Есть еще один важный момент, который я хотел бы отметить, говоря о персональном фонде. К сожалению, мы столкнулись с кризисом перепроизводства турпродукта и с тем, что его игроки не всегда могут учитывать, как будет развиваться рынок. Так произошло в этом году - все рассчитывали, что рынок будет расти, а произошло его падение. И поэтому туроператоры, чтобы хоть как-то окупить понесенные затраты, например деньги, вложенные в бронирование тех же чартеров, начали снижать цены, заманивать туристов горящими турами, а попросту - демпинговать. Из-за этого пострадал весь рынок. Так вот фонд персональной ответственности должен способствовать тому, чтобы и туроператоры с большей ответственностью относились планированию своих программ и не подставляли других игроков рынка. Ведь в конечном счете платить за ошибки им придется своим рублем.
Учтено ли в новом законопроекте повышение ответственности турагентств - непосредственных продавцов туров?
Олег Сафонов: Хороший вопрос. Ежедневные обращения туристов на "горячую линию" Ростуризма показывают, что многие вообще не понимают разницы между туроператорами и турагентствами. Туроператор - это компания, которая бронирует блоки мест в отелях, самолетах, формирует туристические маршруты и программы на конкретный сезон, то есть формирует турпродукт. В России работает около 4,5 тысячи туроператоров, в том числе 1600 - в сфере выездного, то есть зарубежного туризма.
Турагентство же - это, по сути, только продавец турпродукта, который заключает договор с туроператором и реализует путевку туристу. Турагентств в России, по разным оценкам, от 15 до 20 тысяч, а некоторые эксперты называют цифру в 30 тысяч. Их реестр ведется в Роспотребнадзоре и носит уведомительный характер. И до сей поры деятельность турагентств никак не учитывалась и не контролировалась. Сейчас предлагается создать федеральный реестр агентств с обязательными условиями их вхождения на рынок. Вести этот реестр наряду с реестром туроператоров может Ростуризм. Мне известно, что Альянс турагентств со следующего года планирует создать специальный компенсационный фонд, из которого также будут возмещаться потери туристам в случае банкротства агентства или его некорректного ухода с рынка. Механизмы можно внедрить такие же, как в части туроператорского сегмента, о них я говорил выше. В любом случае мы только приветствуем такую самоорганизацию и повышение ответственности этого рынка.
Серия банкротств, которая произошла в этом году на рынке выездного туризма, выявила конкретных недобросовестных руководителей турфирм. О них много писалось в прессе. Люди беспокоятся, что деятельность этих руководителей останется безнаказанной.
Олег Сафонов: В новом законопроекте предусмотрено повышение ответственности лиц, занимающих руководящие должности в турбизнесе.
То есть предлагается наложить запрет на замещение руководящих должностей для руководителей, ранее работавших в обанкротившихся компаниях. Это тоже заимствовано из механизмов регуляции, работающих на финансовых и фондовых рынках. Полагаем, что это повысит персональную ответственность руководителей к ведению бизнеса, они будут серьезнее относиться к оценкам рисков.
Также предусмотрена уголовная ответственность за незаконную предпринимательскую деятельность в сфере туризма, она будет регулироваться нормами действующего уголовного законодательства. Предлагается ввести уголовную ответственность и для руководства тех компаний, которые рискнут осуществлять свою деятельность вне федерального реестра. Раньше за это было предусмотрено только административное наказание.
Подчеркну: наша цель не в создании искусственных преград для рынка, а повышение прозрачности его работы. Мы должны сделать так, чтобы туристы не боялись покупать турпродукт у агентств и операторов, чтобы у них были гарантии. Соответственно, будет интерес и у бизнеса работать на этом рынке и зарабатывать деньги. Это очень непростая задача, закон о туризме в России не менялся с 1996 года, но мы должны ее решить.
Насколько я понимаю, предложения нового законопроекта в большей степени касаются регулирования рынка выездного туризма. Есть ли какие-то инициативы по повышению эффективности работы сектора внутреннего туризма? Недавно, например, говорилось о необходимости создания национальной системы бронирования российских гостиниц и санаториев, которая позволила бы частично переориентировать турпоток и загрузить наши здравницы в низкий сезон.
Олег Сафонов: Развитие сегмента внутреннего туризма предполагает не только усилия государства, и, в частности, национальная система бронирования не должна функционировать за счет бюджетных средств.
Но, как вы правильно заметили, Ростуризм должен способствовать ее внедрению. Такая работа проводится. Например, сейчас мы работаем над созданием национального туристского портала. К нему могут быть присоединены функции бронирования мест в российских гостиницах, домах отдыха, санаториях.
Задача бизнеса - идти навстречу. Если конкретная российская гостиница или санаторий хочет наладить прямую связь с потенциальными клиентами через систему онлайн-бронирований, как это происходит на зарубежных ресурсах типа Booking.com, надо научиться предоставлять информацию о свободных номерах или путевках в оперативном режиме. То есть данные должны обновляться каждую минуту. И вот это как раз задача бизнеса. Тот, кто это понимает, выигрывает и без участия государства.
Возьмем для примера Крым. Мы предполагали, что на полуострове за теплый сезон в этом году должны отдохнуть около 3 миллионов человек. Наш прогноз подтвердился, за лето Крым посетили 2 миллиона 700 тысяч туристов, рассчитываем, что примерно 300 тысяч человек добавятся за "бархатный" сезон, который продолжается там почти до конца октября. Однако эта цифра могла быть и больше, ведь некоторые гостиницы, дома отдыха и санатории в Крыму этим летом были недозагружены. А отбоя от клиентов не было у тех, кто накануне сезона проехал по регионам со своими предложениями, активно продвигал себя в Интернете, работал с туроператорами и турагентствами, проводил грамотную маркетинговую политику. Министр курортов и туризма Крыма Елена Юрченко рассказывала мне, что можно было наблюдать такую картину: рядом расположены два равнозначных отеля - первый загружен полностью, а второй стоит полупустой.
Мы живем в условиях рыночной экономики и в постиндустриальном обществе, когда сильно влияние технологий. Нужно использовать эти возможности, а не ждать, пока государство сформирует готовый турпродукт и приведет клиента. Задача государства - создавать для этого условия, что мы и пытаемся сделать за счет законодательной базы, федеральной целевой программы и многих других инструментов.
К вопросу о законодательной базе. Представители администраций малых городов от Приморья до Ярославской области жалуются на то, что у них нет полномочий на развитие туризма из-за противоречий, связанных с Бюджетным кодексом. В нем сказано, что если ты являешься донором, то можешь развивать туризм. Если же территория дотационная - то деньги из бюджета должны тратиться на здравоохранение, ЖКХ, социальную сферу. Так у нас почти все малые города дотационные.
Олег Сафонов: А туризм, к сожалению, до сих пор многими воспринимается как развлечение, а не отрасль экономики, которая локомотивом, особенно в малых городах, тянет за собой другие сферы. Туристы приносят в местные бюджеты доходы, заставляют активнее работать малый бизнес, открываются новые музеи, гостиницы и рестораны, создаются рабочие места. В то же время сфера туризма тесно взаимодействует с более чем полусотней других отраслей. Наши коллеги в регионах рассказывают, как им приходится добиваться решения вопросов, связанных с дорогами, связью, торговлей, общепитом. Ведь туристы жалуются и на "плохой" Интернет, и на отсутствие банкоматов, и на некомфортные номера в гостиницах. А ведь нужны еще специалисты, которые бы занимались раскруткой турпродукта. Проблемы, связанные с неясностью полномочий, действительно есть. Будем их решать постепенно.
Но и здесь, как в случае с национальной системой бронирования, я хотел бы отметить, что успех во многом зависит от активных действий на местах. Вот есть проблема у малых городов, связанная с противоречиями в законодательстве, так нужно им объединиться, систематизировать предложения по ее решению, выйти с этим на федеральный уровень. Мы не можем опрашивать каждый такой город и индивидуально решать его проблемы. Это первый момент. Второй касается того, что даже несмотря на очевидные пробелы в законодательстве, у нас есть примеры малых городов, которые весьма успешно развивают туризм.
В начале 1990-х годов один из руководителей города Мышкина в Ярославской области решил сделать туристический бренд на этом названии. С тех пор чего там только не сделано - проводятся тематические фестивали, есть Музей мыши, а какое множество "мышиных" сувениров! Мышкин - очень успешный туристический город, несмотря ни на что. Такой же - Углич. Есть городок Белев в Тульской области. Из местных яблок, которых там в изобилии, делают вкуснейшую белевскую пастилу, ее продают в Москве и других регионах. Это гастрономический бренд. Таких примеров много, но должно быть еще больше.
Мы с вами беседуем в преддверии праздника - Всемирного дня туризма, который в этом году отмечается 27 сентября. Хочу пожелать всем - и тем, кто работает в турбизнесе, и нашим туристам - быть неравнодушными и активными. Это касается всего: начиная от придумывания маршрутов и заканчивая страхованием путешествий. Многое зависит от позиции каждого из нас.
Насколько популярны путешествия по России
Олег Сафонов: Нас не может не радовать, что в этом году серьезно - на 25 процентов - вырос рынок внутреннего туризма. Люди стали больше путешествовать по России.
Серьезный прирост - на 20 процентов - в этом летнем сезоне показал Краснодарский край. Поток туристов в Анапу увеличился на 30 процентов, в Сочи - на 15. Это очень хорошие цифры, можно констатировать, что в стране меняется структура туристического рынка.
Одновременно это и сигнал для бизнеса. Хочу посоветовать нашим туроператорам отчасти переориентироваться с выездного туризма на въездной и внутренний. Мы видим в этом хорошую перспективу. Практически во всех крупных странах мира, в том числе в Китае и США, именно сегменты въездного и внутреннего туризма являются самыми крупными по доходам. Россия не должна быть исключением.
Куда идет туризм?
Олег Петрович, с середины лета приостановили деятельность 16 туроператоров, банкротятся турагентства. Впереди зимний сезон, люди хотят покупать туры на новогодние каникулы, но боятся. Когда закончится этот шторм в неспокойном море выездного туризма? И как выйти из этого без особых потерь?
Олег Сафонов: К сожалению, сейчас действительно очень непростой период. Уход ряда туроператоров был очень болезненным и для рынка, и для людей - от банкротства турфирм пострадали более 100 тысяч человек. Но я не стал бы драматизировать ситуацию.
Во-первых, те, кто находился за рубежом во время приостановки деятельности туроператоров, были успешно возвращены на Родину. Очень важно, что на это не потратили ни одной копейки бюджетных денег. Туристов эвакуировали за счет средств самого турбизнеса, это принципиальный момент.
Во-вторых, пока приостановили деятельность менее 1 процента туроператоров. Остальные компании работают достаточно успешно. Но в связи с произошедшими банкротствами возник кризис доверия к туристической отрасли, и это не может не сказываться в том числе на финансовом состоянии многих турфирм. И сейчас сложно прогнозировать, когда эта волна спадет.
В-третьих, череда банкротств приведет к очищению рынка, уже очевидно, что в основном уходят компании, которые работали неэффективно или мошенничали.
А что будет с новогодними турами?
Олег Сафонов: Что касается новогодних, зимних туров, то я бы посоветовал обратить внимание на российские курорты и стоимость отдыха на них - на рынке немало интереснейших предложений.
Но если хочется поехать за границу, нужно тщательнее подходить к выбору турфирмы и страховой компании. На нашем сайте www.russiatourism.ru в разделе "Горячая линия Ростуризма" даны подробные рекомендации, что нужно иметь в виду, покупая турпродукт.
А для защиты наших путешественников в будущем подготовлен, как я уже говорил, проект закона, касающийся усиления ответственности участников туристского рынка и повышения уровня правовой защиты туристов, выезжающих за пределы страны.
Кабинет министров накануне обязал туроператоров выдавать клиентам на руки все документы, включая авиабилеты в обе стороны, за сутки до путешествия.
Между тем представители туриндустрии отметили, что это требование будет сложно выполнить. Хотя бы потому, что туристам из регионов, которые летят на отдых за границу через Москву, все равно будет удобнее получать бумаги в аэропорту, непосредственно перед вылетом.
В Ростуризме согласны, что не всем захочется прилетать в Москву за сутки до поездки только лишь для того, чтобы заранее получить на руки документы. Но теперь у путешественников появилось право выбирать: забрать билеты в аэропорту или потребовать их заранее.
Особенно это касается обратных билетов на чартерные рейсы, с которыми у многих клиентов закрывшихся летом фирм были проблемы, отметили в ведомстве. "Это норма поможет защитить россиян от неожиданностей на отдыхе, - пояснила "РГ" представитель Ростуризма Ирина Щеголькова. - Чтобы не получилось так, что туристы на каникулах останутся без обратных билетов".
В ведомстве не исключили, что у туроператоров могут возникнуть проблемы с предоставлением обратных билетов на чартерные рейсы тем, у кого каникулы длятся больше стандартных двух недель. "Тогда уже нужно будет идти на какие-то компромиссные варианты, - предположила Щеголькова, - Возможно, понадобятся гарантийные письма от компаний, что все билеты проплачены".