Под этими документами стоят подписи спецпредставителя ОБСЕ Х. Тальявини, второго президента Украины Л.Д. Кучмы, посла России на Украине М.Ю. Зурабова, а также представителей ДНР и ЛНР - А.В. Захарченко и И.В. Плотницкого.
12 февраля 2015 года был согласован Комплекс мер по выполнению Минских соглашений. На основе Декларации, принятой 12 февраля 2015 года президентами Украины, Французской Республики, Российской Федерации и канцлером ФРГ, лидеры этих государств "подтверждают полное уважение суверенитета и территориальной целостности Украины". Данное подтверждение в условиях военного противостояния на Украине является важным политическим сигналом нынешним властям Украины быть более активными, последовательными и конкретными в своих действиях по выполнению соответствующих положений Минских соглашений.
Среди тринадцати пунктов Комплекса мер по выполнению Минских соглашений предусмотрено "проведение конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании (1), до конца 2015 года" (пункт 11).
Таким образом, на основании пункта 11 Комплекса мер по выполнению Минских соглашений нынешние украинские власти обязаны провести конституционную реформу в стране до конца 2015 года путем принятия новой конституции, которая бы обеспечила децентрализацию власти в стране в целом, а также учитывала особенности отдельных районов Донецкой и Луганской областей. При этом все ключевые вопросы, связанные с децентрализацией власти, должны быть согласованы с представителями этих областей. В пункте 11 отдельно предусмотрено принятие специального постоянного законодательства "об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей". Сказанное означает, что в процессе проведения конституционной реформы, целью которой является децентрализация власти на основе новой конституции, должны учитываться требования об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей.
Всеобъемлющее политическое урегулирование предполагает проведение местных выборов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей до конца 2015 года. Однако предусловием проведения таких выборов является выполнение всех установок пункта 11 Комплекса мер. Более того, все вопросы, связанные с проведением местных выборов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, должны быть согласованы с представителями этих областей в рамках Трехсторонней Контактной группы, известной как "Нормандский формат" (пункт 9 Комплекса мер).
Если учесть все меры, предусмотренные в пунктах 9 и 11 Комплекса мер, то проведение местных выборов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей не укладывается в рамки Закона Украины "О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей", о чем упоминается в пункте 12 Комплекса мер. Дело в том, что выборы органов местного самоуправления в указанных областях являются лишь частью предполагаемого особого статуса отдельных районов Донецкой и Луганской областей, подлежащего определению по новой конституции Украины и специальному закону Украины на основе пунктов 9 и 11 Комплекса мер по выполнению Минских соглашений.
В пункте 4 Комплекса мер предусмотрено, что в первый день после отвода вооруженных сил и вооружений необходимо начать диалог о модальностях проведения местных выборов в соответствии с Законом Украины "О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей", а также "о будущем режиме этих регионов". Верховной Раде Украины предписывается "немедленно" принять постановление "с указанием территории, на которую распространяется особый режим … местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей на основе линии, установленной в Минском меморандуме от 19 сентября 2014 года".
Что мы имеем на данный момент? Президент Украины своим декретом от 3 марта 2015 года создал Конституционную комиссию. Своим другим декретом от 31 марта 2015 года Президент Украины утвердил состав Конституционной комиссии под председательством спикера Верховной Рады. Однако Конституционная комиссия была создана не с целью выработки новой конституции, как это предусмотрено в пункте 11, а с целью подготовки поправок к ныне действующей Конституции Украины. Возглавляющий Конституционную комиссию спикер Верховной Рады, к сожалению, не помнит о том, что в Комплексе мер по выполнению Минских соглашений Верховной Раде предписано принять постановление "с указанием территории, на которую распространяется особый режим … местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей на основе линии, установленной в Минском меморандуме от 19 сентября 2014 года" (пункт 4). Киевские власти не выполнили и другие условия, предусмотренные в Комплексе мер. Однако в настоящей статье мы не будем затрагивать их.
Потеряв память, киевские власти активно пытаются "выборочно" выполнять отдельные пункты Комплекса мер, выискивая политическую выгоду. Все их попытки сводятся к тому, чтобы подвести особый статус ДНР и ЛНР в рамки Закона Украины "О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей", который предусматривает лишь "право на языковое самоуправление", участие органов местного самоуправления в назначении глав органов прокуратуры и судов, создание отрядов народной милиции, содействие со стороны центральных органов Украины трансграничному сотрудничеству в отдельный районах Донецкой и Луганской областей с регионами России.
Зато Конституционная комиссия Украины оперативно разработала поправки к ныне действующей Конституции Украины, которые касаются "территориального устройства и местного управления". Подчеркнем, что эти поправки были разработаны Рабочей группой Конституционной комиссии Украины и представлены на экспертизу в Венецианской комиссии. Венецианская комиссия рассмотрела эти поправки на своей сессии 19-20 июня 2015 года и дала заключение (CDL-REF (2015) 021).
Какие изменения предусмотрены в этих поправках к ныне действующей конституции?
По статье 118 Конституции определяется, что исполнительная власть во всех районах и областях Украины осуществляется префектами. Особенности осуществления исполнительной власти предусмотрены только для Киева и Севастополя: они будут определены отдельными законами. Обращает на себя внимание то, что здесь нет никаких упоминаний об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей. Путем назначения префектов в районах и областях вводится прямое вертикальное правление сильной президентской власти Украины. Иными словами, речь идет не о децентрализации власти на Украине, а ее большей централизации.
По статье 119 Конституции префекты "осуществляют надзор за соблюдением Конституции и законов Украины органами местного самоуправления" и "координируют деятельность территориальных органов центральных органов исполнительной власти, осуществляют надзор за соблюдением ими Конституции и законов Украины". Префекты также наделены полномочиями в условиях военного или чрезвычайного положения. Они издают акты, обязательные на соответствующей территории. Эти акты могут быть отменены только президентом Украины.
Статья 132 Конституции касается административно-территориального деления Украины. Такое деление основывается "на принципах единства и целостности государственной территории, децентрализации власти, вездесущности и способности местного самоуправления, устойчивого развития административно-территориальных единиц с учетом исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций". Что касается принципа децентрализации власти, то вышеупомянутые статьи Конституции, как мы видим, опровергают его, ибо речь идет о дальнейшей централизации власти в руках президента Украины. Нигде в предлагаемых поправках не разъяснено, в чем выражается учет тех особенностей, которые перечислены в статье 132, включая этнические и культурные традиции.
Возникает вопрос: действительно ли предлагается создание "вездесущного и способного местного самоуправления" в условиях наличия сильной президентской власти?
На основе статьи 133 Конституции вводится новое административное территориальное устройство, состоящее из трех единиц: общины, района и региона. Община является первичной единицей территориального устройства Украины. Несколько общин составляют район, а несколько районов - регион. Статья 133 не лишена путаницы: в другой её части вместо "региона" как территориальной единицы упоминается "область". В этих условиях приходится гадать, к какой административной территориальной единице отнести в совокупности отдельные районы ДНР и ЛНР, которые должны получать особый статус по Минским соглашениям. Путем отсылочного порядка в предлагаемых поправках решен порядок образования, ликвидации и изменения территориальных единиц. То есть данный порядок будет решен законом, однако не уточняется когда и каким образом.
Согласно статье 140 Конституции, община осуществляет местное самоуправление через органы местного самоуправления "путем самостоятельного регулирования общественных дел местного значения и управления ими в рамках Конституции и Закона Украины". И здесь мы сталкиваемся с ситуацией, когда порядок управления делами местного значения определяется Законом Украины, которого не существует.
По логике статьи 133 Конституции некоторые районы Донецкой и Луганской областей, которые должны получить особый статус, будут управляться районными и областными советами и их исполнительными комитетами. И здесь мы вновь сталкиваемся с ситуацией, когда порядок создания, реорганизации и ликвидации упомянутых местных органов, а также объем их полномочий определяются несуществующим законом.
В статье 142 Конституции в общем плане перечислены "материальная и финансовая основы местного самоуправления". В этой статье в декларативной форме заявлено о том, что "государство обеспечивает соизмеримость финансовых ресурсов и полномочий органов местного самоуправления, определенных Конституцией и законами Украины". Полномочия местных органов самоуправления не определены законом Украины, что затрудняет решение вопроса об определении государством "соизмеримости" финансовых ресурсов и об объеме полномочий органов местного самоуправления. Дело в том, что в статье 143 Конституции перечислены лишь некоторые полномочия органов местного самоуправления, такие как управление имуществом или установление местных налоговых сборов. Перечисленные в этой статье некоторые полномочия для органов местного самоуправления являются не чем иным, как механическим заимствованием положений статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года.
Если местным органам самоуправления будут делегированы отдельные полномочия органов исполнителей власти, то органы местного самоуправления подпадут под контроль этих органов исполнителей власти в части осуществления таких полномочий. По статье 44 Конституции установлены жесткие правила по контролю действия актов местного самоуправления. В случае несоответствия актов местного самоуправления Конституции или законам Украины, действие соответствующих актов местного самоуправления приостанавливается префектами соответствующих территорий, и в дальнейшем дело передается в суд.
В этой статье подробно изложены положения, которые дают президенту страны право останавливать полномочия органов местного самоуправления в случаях, например, "угрозы нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности или угрозы национальной безопасности". Президент также обладает правом введения временного государственного управления этими единицами через назначаемые им временные государственные полномочия.
В пункте 8 заключительных и переходных положений поправок к ныне действующей Конституции Украины лишь упоминается об "особенностях осуществления местного самоуправления отдельных районов Донецкой и Луганской областей".
Таким образом властями Украины предпринимается попытка путем усиления вертикали президентской власти "решить" вопрос об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей на уровне местного самоуправления в рамках Закона Украины "О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей" при отсутствии каких-либо положений в Конституции о разграничении полномочий между центральными органами власти и местными органами управления и самоуправления.
Удивляет тот факт, что предложенные поправки к ныне действующей Конституции Украины были расценены со стороны Венецианской комиссии как "децентрализация в осуществлении государственной власти, которая в целом соответствует Европейской хартии местного самоуправления". Да, эти поправки механически соответствуют некоторым положениям Европейской хартии местного самоуправления. Однако они не соответствуют ни одному из положений, предусмотренных в Комплексе мер по осуществлению Минских соглашений, особенно в той их части, где предусмотрен особый статус некоторых районов Донецкой и Луганской областей. Выводы Венецианской комиссии объяснимы: они были приняты Венецианской комиссией на основе рекомендаций двух ее членов - госпожи Х. Сучек (Польша) и господина К. Туара (Финляндия) - и эксперта Конгресса региональных и местных властей Совета Европы господина
А. Делкампа. Подчеркнем, что госпожа Х. Сучек и господин А. Делкамп декретом президента Украины от 31 марта 2015 года вошли в состав Конституционной комиссии Украины в качестве международных наблюдателей. К сказанному добавим еще один факт: поправки к ныне действующей Конституции Украины, которые прошли "экспертизу" в Венецианской комиссии, были разработаны рабочей группой Конституционной комиссии Украины (а не полным составом Комиссии). В связи с этим следует проверить, не являются ли упомянутые выше эксперты одновременно и авторами этих поправок, которым дана "высокая" экспертная оценка от имени Венецианской комиссии.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод: представленные властями Украины поправки к ныне действующей конституции, оцененные Венецианской комиссией как соответствующие Европейской хартии местного самоуправления, не имеют ничего общего с процессом децентрализации власти, не решают ни одного вопроса, связанного с особым статусом отдельных районов Донецкой и Луганской областей, предусмотренным в Комплексе мер по осуществлению Минских соглашений. Особый статус отдельных районов Донецкой и Луганской областей, как он предусмотрен в Комплексе мер, предполагает, прежде всего, децентрализацию всей вертикали государственной власти, которая должна быть закреплена в новой Конституции Украины в виде разграничения компетенции между центральной властью Украины и властями ДНР и ЛНР.