- Этот вид взаимодействия существенно влияет и на пространственное развитие города, и на его экономику, и на облик. От того, как город выстраивает взаимоотношения с инвесторами, правообладателями недвижимости и, конечно, собственниками земельных участков, зависит очень и очень многое.
Эдуард Константинович, какие типичные ошибки совершает муниципальная власть во взаимодействии с собственниками недвижимости?
Эдуард Трутнев: Большинство из них - следствия одной фундаментальной ошибки: выбора неправовой системы градорегулирования. Когда у правообладателя недвижимости возникает право в отношении развития города? Когда заранее вводятся формализованные требования к тому, что на соответствующих земельных участках можно делать и чего нельзя. Такие требования нелепо устанавливать к каждой точке пространства, их логично привязывать к частям города - территориальным зонам. Это значит, что должен применяться зональный подход к регулированию. Таким образом, в отношении города формализованное право возникает только с момента утверждения правил землепользования и застройки (ПЗЗ).
А что будет, если ПЗЗ нет? Тогда отношения с инвесторами выстраиваются в виде неформализованных точечных решений администрации для конкретных участков под конкретный проект и для конкретных субъектов. Мы это называем системой точечно-административного градостроительства. Между этой системой и правовой почти двадцать лет идет война как на законодательном уровне, так и на практике. И, несмотря на антагонизм, элементы обеих систем часто присутствуют в одном и том же городе.
Могут ли муниципалитеты в нынешних условиях значительно увеличить доходы от земельного налога, сдачи в аренду муниципальной недвижимости?
Эдуард Трутнев: В отличие от западноевропейских стран, в России доля поступлений в местные бюджеты от использования недвижимости низка: не более 15%. Существенно увеличить ее без изменения бюджетной системы, перераспределения ресурсов и полномочий в пользу местного самоуправления нельзя. Но есть смысл упомянуть о неиспользуемом потенциале системы правового градорегулирования к преобразованию производственных и экологически неблагополучных территорий. Можно через правовое зонирование ПЗЗ устанавливать там, где это необходимо, более эффективные в экономическом отношении виды использования недвижимости. Это первое. И второе: выполнять кадастровую оценку недвижимости в целях налогообложения с учетом не только текущей эксплуатации, но и наилучшего использования в будущем.
С помощью этих инструментов можно побуждать правообладателей недвижимости и частных инвесторов к преобразованиям неэффективно используемых территорий. В ряде стран это позволило создать как бы "естественные" условия и для улучшения экологической ситуации в городах, и для существенного пополнения местных бюджетов.
Вообще, территориальные резервы наших городов довольно велики. Земельные участки под застройкой занимают всего 18% от общей площади территории населенных пунктов, и даже у некоторых городов-миллионников, где плотность застройки выше, этот показатель не превышает трети. К примеру, в Екатеринбурге под застройкой находится всего 24% территории, в Самаре - 29, в Перми - 32. Разумеется, не вся незанятая территория в принципе может быть освоена. Но, с другой стороны, и среди застроенных земель есть участки под ветхим и аварийным фондом, под деградировавшими промзонами. Эти земли - потенциал развития городов.
Как правило, люди не хотят "уплотнения" за счет точечной застройки, а устремления власти и бизнеса столь сильны, что, кажется, этому нет никаких преград. В чем правовая основа проблемы?
Эдуард Трутнев: Изначально есть стремление обеспечить псевдоправовые основания для вторжения "заинтересованных лиц" на территории, застроенные многоквартирными домами (МКД). Чтобы реализовать эти намерения, надо выполнить две вещи на законодательном уровне. Первая - не вводить для органов власти обязанности к фиксированному сроку завершить межевание кварталов, микрорайонов МКД, то есть не выделять каждому дому земельный участок приемлемых размеров. И второе, надо упразднить норму Градостроительного кодекса РФ, согласно которой границы земельных участков МКД должны определяться с учетом нормативов, действовавших в период их строительства. Иными словами, надо создать ситуацию, когда земельные участки домов на законном основании могли бы определяться в размерах "меньше минимальных". Именно это и произошло. Такое устройство законодательства дало зеленый свет беспрепятственному распространению точечной застройки. Только установив указанную обязанность и вернув норму о приемлемых размерах земельных участков, можно эффективно противостоять этому процессу.
Можно ли утверждать, что правовое градорегулирование повышает инвестиционную привлекательность территории?
Эдуард Трутнев: Инвестиции при прочих равных условиях идут туда, где ниже риски. А они тем ниже, чем прозрачнее и понятнее правила игры на городском рынке недвижимости. Эти правила формализованы в градостроительных регламентах в составе ПЗЗ. На определенных территориях вы можете строить только определенные объекты, имеются ограничения по высотности, площади и иным параметрам застройки. Недвижимости, которая будет построена по этим правилам, будет гарантирована неприкосновенность. Например, в Великом Новгороде в 1996 году впервые были приняты ПЗЗ. В результате объем инвестиций в новгородскую производственную недвижимость в полтора раза превысил аналогичные показатели по сопоставимым городам, где ПЗЗ тогда еще не были приняты.
Наличие регламентов - необходимое, но не единственное условие. Инвестору не менее важны гарантии их неизменности. А вот с этим в российских городах большие проблемы. Склонность управленцев к точечно-административному градостроительству создает соблазн проводить излишне частые и малооправданные изменения ПЗЗ. Конечно, и инвесторы бывают разные, и точечно-административные решения на грани коррупционных порой выгодны обеим сторонам. Нередко город, особенно небольшой, если ему удалось заманить к себе инвестора, готов расшибиться в лепешку, лишь бы его не потерять. В том числе и оперативно подправить ПЗЗ под его запросы. Но тут власти должны понимать: выигрывая на короткой дистанции, проигрывают в перспективе. Точечными решениями можно обеспечить быструю реализацию конкретного проекта, но питательной среды для постоянного притока инвестиций этим не создашь - скорее, наоборот.
Крупные города связывают свое будущее развитие с созданием агломераций. Оправданны ли это надежды?
Эдуард Трутнев: Тут есть два распространенных заблуждения. Первое, что агломерации в принципе можно "создать", второе, что их наличие само по себе позволит решить какие-то проблемы. На самом деле агломерация - это не столько продукт управленческих решений, сколько естественное образование, возникающее на определенной стадии развития территории. Ее нельзя учредить с нуля, но ею можно и нужно грамотно управлять. За рубежом накоплен опыт различных моделей управления развитием агломераций, но у нас пока об этом больше разговоров, чем действий. А в разговорах слышны деструктивные для местного самоуправления мотивы.
Дело в том, что на территории агломерации тесно соприкасаются юрисдикции разных муниципальных образований. Их интересы, часто противоречащие друг другу, входят в конфликт с естественным стремлением подсистем внутри агломерации к взаимодействию. И тут возникает соблазн административного решения: а давайте объединим несколько муниципальных образований в одно. А управлять им будет государство, чтобы было надежнее.
Но мировой опыт доказал контрпродуктивность таких решений. При административном слиянии муниципалитетов бюрократия возрастает, решение многих проблем из публичной сферы уходит в тень. Оптимальный путь - интеграция с сохранением самостоятельности каждого муниципального образования. Но при этом они, например, могут часть своих полномочий делегировать специально созданному органу или договариваться иным способом. Но у нас, к сожалению, города не любят и не умеют сотрудничать друг с другом, предпочитают решать свои проблемы не "по горизонтали", а "по вертикали", в регионе. А у региона - свои интересы, далеко не всегда совпадающие с муниципальными. Так что задача управления агломерациями - это в первую очередь необходимость выстраивания механизмов межмуниципального сотрудничества.