Александр Владимирович, прошло два года с тех пор, как вдруг была ликвидирована Федеральная миграционная служба. Честно скажу: внезапная передача всех дел миграции в ведение полиции вызвала шок у мигрантов и у тех, кто с ними работает. Трудно понять такую скоропостижность. Невольно напрашивается объяснение: миграция настолько превратилась в Клондайк для коррупции, что исправление ситуации можно было доверить именно полиции. Так удалось ли за эти два года что-то существенно исправить?
Александр Горовой: Во-первых, я не комментирую и не обсуждаю указы президента Российской Федерации, поскольку моя задача состоит в том, чтобы их выполнять в точном соответствии с законом. Кроме того, я не согласен с такой трактовкой причин передачи вопросов миграции в компетенцию Министерства внутренних дел. В принципе сам тезис "Клондайк для коррупции" несправедлив в отношении большинства сотрудников бывшей ФМС.
Очевидно, что к 2016 году завершился очередной этап развития миграционной ситуации, как в России, так и за ее пределами, поэтому смена государственного управления в этой сфере была вполне естественной. В докладе ООН по миграции за 2017 год говорится о 258 миллионах мигрантов, из которых половина находится в десяти странах мира, включая нашу Россию. Поэтому нам важно понимать и предвидеть угрозы, связанные с массовыми неконтролируемыми потоками мигрантов, нелегальной миграцией, активизацией международных террористических организаций, использующих миграционные каналы. В таких условиях вопросы национальной безопасности выходят на первый план. Именно об этом в 2016 году говорил президент на совещании Совета Безопасности по вопросам совершенствования миграционной политики. Также нужно понимать необходимость оптимизации системы государственного управления, поскольку отдельные функции ФМС и МВД дублировались.
Президентом была поставлена задача сохранить высокий уровень качества и удовлетворенности граждан государственными услугами в сфере миграции. Мы постарались пройти организационные мероприятия по приему полномочий и функций ФМС без ущерба, сохранив кадровый потенциал.
Какой сегодня процент на общем фоне преступности приходится на мигрантов?
Александр Горовой: В общем массиве преступления, совершенные мигрантами, составляет 3,7%. Однако мы всегда отмечаем, что эта цифра взята в среднем по России. Если учесть, что иностранные граждане в основном направляются в московский регион и северную столицу, то именно в этих регионах по причине высокой концентрации мигрантов и совершается большинство преступлений, соответственно и доля в этих субъектах Российской Федерации намного выше - в Москве - это 17%, в Московской области - 12,5%, в Санкт-Петербурге - 10%. Такие цифры сегодня показывает статистика. При этом преступления мигрантов в основном не относятся к числу тяжких, а связаны с поддельными документами или организацией незаконной миграции.
Как Вы объясните, почему кадровый состав бывшей ФМС при ликвидации был сокращен на 30%?
Александр Горовой: Да, действительно, в соответствии с указом президента переданная нам в МВД штатная численность ФМС была сокращена на 30 %. В ходе организационно-штатных мероприятий мы исходили из того, что сокращение касалось обеспечивающих служб и аппаратов управления для того, чтобы не возникло дублирования тыловых, финансовых или кадровых подразделений как в центральном аппарате, так и в территориальных органах.
Однако нагрузка на инспекторов, непосредственно работающих с мигрантами "на земле", конечно, возросла. Прежде всего, это связано с так называемыми "сезонными" нагрузками, и особенностями сельских местностей, где в утренние часы на прием одномоментно обращается большое количество граждан.
В этой связи министр внутренних дел принял решение об увеличении штатной численности в отдельных территориальных органах, обратив внимание не необходимость повышения качества предоставления госуслуг гражданам. В зависимости от прогнозируемой потребности, в регионах дополнительно введены от 4 до 47 должностей, а суммарно численность работников подразделений по вопросам миграции увеличена на 995 единиц. Кроме того, министр поддержал увеличение штатной численности миграционных подразделений за счет внутреннего перераспределения существующего некомплекта. Также на контроле у министра внутренних дел находится качество предоставления госуслуг. При проведении коллегий и совещаний принимаются конкретные управленческие решения, направленные на соблюдение всех требований к качеству госуслуг (время ожидания в очереди, соблюдение сроков предоставления госуслуг).
Александр Владимирович, я бываю в регионах и знаю, какие там очереди, как много опытных сотрудников покинули службу. Уходят, вы знаете, из-за разницы в зарплатах - в два, а то и в три раза меньше получают неаттестованные... Вот сотрудница в Москве говорит мне: "Я работаю 30 лет, а моя зарплата 12 тысяч". Да ведь такую зарплату можно назвать провокацией на взяточничество.
Александр Горовой: К сожалению, денежное содержание наших гражданских служащих в отдельных регионах меньше нового минимального размера оплаты труда. В настоящее время мы работаем над этой проблемой, в том числе путем направления обращений в соответствующие ведомства.
Что предпринимает МВД для обучения новых сотрудников?
Александр Горовой: Раньше в стране не было ни одного учебного заведения, которое готовило бы сотрудников миграционной службы. В прошлом году впервые такие наборы осуществлены в Университете имени В.Я. Кикотя, в Московском юридическом институте. Сегодня мы готовим таких специалистов в Академии МВД и в Нижегородской академии МВД России. Кроме того, первоначальная подготовка и курсы повышения квалификации включены в программу Всероссийского института повышения квалификации МВД России, который расположен в Домодедово. Запланировано еще 12 курсов для 150 руководителей региональных и районных подразделений по вопросам миграции.
Сейчас в докладе министру о вопросах, которые необходимо решить в ближайшее время, будет предложено развернуть в столицах федеральных округов на базе МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ курсы для сотрудников, которые будут дополнительно приниматься в подразделения по вопросам миграции. Я думаю, вот эти первоначальные шаги позволят поддержать на достойном уровне вопросы квалификации личного состава.
Очень больной и даже обидный вопрос: почему Главное управление по вопросам миграции, где, слава Богу, удалось сохранить лучших профессионалов, лишено тех властных полномочий по управлению ситуацией "на земле", которые были раньше у директора ФМС?
Александр Горовой: В системе МВД выстроена четкая иерархия, поэтому у каждого руководителя есть только один вышестоящий начальник, который вправе давать ему обязательные для исполнения указания. ГУВМ является структурным подразделением центрального аппарата МВД России, и потому этот Главк не может и не должен "напрямую управлять" подразделениями по вопросам миграции территориальных органов - это противоречило бы принципу единоначалия и субординации в органах внутренних дел.
В регионах полный объем полномочий осуществляют начальники территориальных органов МВД регионального и районного уровня. Именно на них лежит вся ответственность за ситуацию в субъекте. Без последней подписи начальника полиции ни один документ, выдаваемый мигранту, нелегитимен.
Главное управление по вопросам миграции занимается организационно-методическим обеспечением деятельности подразделений по вопросам миграции территориальных органов - разрабатывает регламенты, инструкции, формы бланков и другие документы, которые утверждаются приказами Министра внутренних дел и направляются начальникам территориальных органов для исполнения.
Что Вы считаете главным достижением Министерства в сфере миграции за прошедшие два года?
Александр Горовой: Еще раз подчеркну - главное, что удалось сделать за это время - обеспечить качество и высокую удовлетворенность граждан госуслугами в сфере миграции в соответствии с поручением президента. Практически сразу после передачи в МВД России полномочий и функций в сфере миграции была продолжена работа по совершенствованию правовых и организационных основ реализации миграционной политики. Переработаны более 300 нормативных правовых актов, в том числе все 18 административных регламентов по предоставлению госуслуг. Проработан ряд законодательных инициатив, в том числе по упрощению порядка приобретения гражданства носителями русского языка, введению процедуры уведомления иностранного гражданина о пребывании в субъекте Российской Федерации, развитию институтов вида на жительство и разрешения на временное проживание, подготовлен проект нового закона об убежище в Российской Федерации.
Сегодня Министерство внутренних дел работает над проектами, которые, с одной стороны, позволят повысить эффективность контрольно-надзорной деятельности, а с другой стороны - оптимизировать ряд административных процедур, включая вопросы приобретения гражданства Российской Федерации.
Я помню, осенью 2016 Вы собирали руководителей общественных организаций, работающих с мигрантами, и обсуждали с нами много наболевших проблем. В частности, Вам был задан вопрос: собирается ли МВД разрабатывать новый Миграционный кодекс? Вы ответили, что это очень ответственное дело, к которому нужно всерьез подготовиться. А сейчас в МВД уже идет работа над Кодексом?
Александр Горовой: Мы не снимаем задачу по подготовке Миграционного кодекса, но к активному его формированию вместе с другими федеральными органами мы приступим после утверждения новой редакции Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации. В апреле текущего года в Казахстане проходил Совет руководителей миграционных органов государств СНГ. Рассматривались вопросы унификации законодательства государств СНГ, вопросы борьбы с нелегальной миграцией, вопросы совмещения баз данных утраченных и признанных недействительными документов, удостоверяющих личность. Также обсуждали модельный кодекс государств СНГ. И вот я должен сказать, что главную задачу мы видим в том, чтобы привлекать в страну высококвалифицированных и востребованных мигрантов.
Потребности в них должны определять Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации совместно с главами субъектов, которые обладают всеми необходимыми полномочиями и детальной информацией для решения этих вопросов. Важным механизмом реализации здесь также является организованный набор трудовых мигрантов из стран СНГ. Еще одним стимулом привлечения мигрантов мы видим создание необходимых условий для студентов, обучающихся в наших ведущих университетах, в том числе путем приобретения российского гражданства в упрощенном порядке. Необходимо решить проблему лиц без гражданства, длительное время проживающих в России без документов - соответствующий законопроект уже разработан Министерством. Это наиболее общие подходы к миграционной политике России, которые мы сегодня прорабатываем.
Выражаю мнение многих правозащитников: необходимо чтобы в законодательстве был разный подход к переселенцам, приезжающим жить в Россию, и к временным трудовым мигрантам. Очень странно, что в миграционных картах не обозначена такая цель въезда, как "постоянное проживание".
Александр Горовой: Ваш вопрос звучит для меня немного странно. Жизненные обстоятельства могут внести коррективы, и трудовой мигрант может подать заявление о выдаче разрешения на временное проживание. В свою очередь соотечественник, уже находясь на территории России с частной целью, может обратиться с заявлением об участии в Госпрограмме. Все соответствующие правовые нормы действуют и дают возможность гражданам изменить свой правовой статус исходя из конкретных обстоятельств.
А разве не возмутительно, что правило "девяносто на сто восемьдесят" одинаково применяется как к временным трудовым мигрантам, так и к соотечественникам, приехавшим на ПМЖ? В соответствии с законодательством мигрант обязан в течение 90 дней после приезда оформить какой-либо правовой статус (РВП - разрешение на временное проживание, трудовой патент, учеба и т.д.), а если он не успевает это сделать, ему придется выезжать из России и прожить за ее пределами следующие 90 дней. Но если трудовой мигрант может вернуться домой, то семье переселенцев, которая не успела оформить документы (из-за отсутствия какой-нибудь справки или огромных очередей), возвращаться некуда, жилье продано, все человеческие связи оборваны. А им говорят: "Выезжайте, потом въедете…" Это же абсурд и издевательство, согласитесь. Во всем мире это правило "90 на 180" применяется только к гастарбайтерам.
Александр Горовой: Мы можем продлевать срок пребывания иностранного гражданина на территории России свыше 90 суток. Основанием могут служить следующие обстоятельства: подача документов на разрешение на временное проживание, убежище, болезнь, которая требует неотлагательного лечения и др. Однако, надо отметить, что мы не можем позволить находиться длительное время на территории России всем лицам, не узаконившим в течение 90 дней свое пребывание. Нужно все-таки понимать, что безопасность граждан и государства напрямую зависит от того, кто и с какими целями к нам приезжает.
Согласны ли Вы, Александр Владимирович, что наше законодательство о гражданстве должно иметь репатриационную направленность?
Александр Горовой: С начала 90-х годов прошлого века наше законодательство носило репатриационный характер и отчасти сохраняет это свойство сегодня. Более 7 млн человек за этот период времени приняты в гражданство Российской Федерации. В обществе ведутся дискуссии о том, что необходимо упрощать процедуры приобретения гражданства нашими соотечественниками. Я считаю, что Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом отвечает этой цели.
В рамках региональных программ переселения субъектами осуществляется ряд мероприятий по оказанию поддержки участникам Государственной программы и членам их семей. Несмотря на то, что эти мероприятия софинансируются из федерального бюджета, основная нагрузка ложится на бюджеты регионов. Субъекты Российской Федерации, осуществляя прием соотечественников, в первую очередь учитывают интересы граждан, проживающих в данном регионе, чтобы прием переселенцев не приводил к нарушению трудовых и иных законных прав местного населения.
Сегодня мы продолжаем работу над совершенствованием законодательства. В частности, готовится законопроект, по упрощению приобретения гражданства носителями русского языка, а также участниками Госпрограммы "Соотечественники".
В целом за два года проделана большая работа. Я благодарен сотрудникам и руководителям подразделений, которые честно и добросовестно выполняют свои обязанности. Впереди еще многое нужно сделать по совершенствованию миграционного законодательства, укреплению материальной и ресурсной составляющей, поддержанию и развитию информационных систем, задействованных при предоставлении госуслуг.
*Это расширенная версия текста, опубликованного в номере "РГ"
О том, как получить гражданство России в рубрике "Юрконсультация" рассказывает эксперт "РГ"