Минфин жестко ограничивает зависимость бюджета от цен на нефть, поэтому рост расходов запланирован с осторожностью. Ненефтегазовый дефицит (разница между расходами и доходами, за исключением нефтегазовых) в 2020-2022 годах стабилен и прогнозируется на уровне 5,8-5,9 процента ВВП, тогда как до бюджетной консолидации 2017-2018 годов он был почти в два раза больше. Политика Минфина в том, чтобы бюджет оставался сбалансированным даже после резкого снижения цен на нефть (как в 2008-2009 и 2014-2016 годах), чтобы не повторилась ситуация, когда приходится срочно использовать резервы для поддержания бюджета и экономики в целом, говорит главный экономист BCS Global Markets Владимир Тихомиров.
Ключевой вопрос - смогут ли в этих условиях расходы федерального бюджета оживить экономический рост. Минфин уверен, что да: за 2019-2020 годы расходы увеличиваются на 1,2 процента ВВП - это, указывает министерство, самый масштабный стимул для экономики с 2009 года, имеющий устойчивый структурный характер (бюджет балансируется при цене нефти 40 долларов за баррель). Сопоставимое увеличение расходов последний раз было только в 2008-2009 годах, когда на антикризисные меры были потрачены значительные резервы, отмечает Минфин.
Несмотря на то что в номинальном выражении расходы бюджета растут в 2020-2022 годах почти на 19 процентов, с учетом изменения цен рост составит не более 6 процентов, то есть будет примерно совпадать с ростом ВВП. Таким образом, существенного влияния на ускорение роста экономики бюджетные расходы в ближайшие три года, скорее всего, не окажут, считает замдиректора Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Александр Широв.
Нацпроекты на низком старте
Правительство сократило профицит бюджета на 2020 год с 1,1 до 0,8 процента ВВП (или 880 миллиардов рублей) и решило увеличить расходы на нацпроекты в следующем году на 6,6 процента, до 2 триллионов рублей. Именно с нацпроектами связываются быстрые изменения в условиях жизни - снижение смертности, комфортная городская среда и т. д.
Самое существенное увеличение расходов - по нацпроекту "Здравоохранение" (на 50 процентов по сравнению с текущим годом). Рост расходов запланирован и на нацпроекты по демографии, науке и культуре, незначительное сокращение коснется расходов на экологию. Проектировки по восьми нацпроектам, включая комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, остаются на первоначальном уровне.
Львиная доля расходов по нацпроектам приходится на инфраструктуру, более того, во многих проектах условием выделения бюджетных средств является наличие частного финансирования, что в реальности зачастую трудно обеспечить, говорит Владимир Тихомиров. "В итоге мы видим постоянные задержки в осуществлении этих проектов - исходя из одобренного правительством прогноза роста экономики, большого прогресса не стоит ждать и в следующем году, - считает он. - Так что, хотя надежд на позитивный эффект от нацпроектов для экономики и населения много, пока особенного эффекта нет, и не исключено, что его не будет еще один-два года".
По оценкам, основной эффект от расходов по нацпроектам проявится лишь в 2022-2024 годах. Но в 2020 году он может оказаться несколько выше ожиданий ряда экспертов, указывает Широв: ряд неосуществленных в 2019 году расходов будет перенесен на следующий год. Согласно данным Счетной палаты, исполнение расходов на нацпроекты в первой половине 2019 года отставало на 10 п.п. от среднего уровня исполнения федерального бюджета (42,5 процента).
Минфин умерил планы по госдолгу
Бюджетное правило заставляет Минфин покрывать ненефтегазовый дефицит заимствованиями, даже если общий профицит бюджета существенный.
Минфин теперь планирует более умеренный рост госдолга, чем предполагал закон о бюджете на 2019-2021 годы: если проектировки исходят из 16,3 процента ВВП на конец 2022 года (21,1 триллиона рублей), то действующий закон подразумевает, что госдолг составит 16,5 процента ВВП на год раньше. Эти уровни безусловно являются безопасными и низкими по сравнению с развивающимся рынками, отмечает эксперт группы суверенных рейтингов и макроэкономического анализа АКРА Михаил Николаев.
Валовые заимствования на внутреннем рынке по сравнению с текущим годом немного снизятся, но останутся на том же уровне - 2,3 триллиона рублей в 2020 году против 2,4 триллиона в этом году. Средний объем привлечения на одном еженедельном аукционе на следующий год должен будет составить около 48,6 миллиарда рублей против 50,5 миллиарда в текущем. При этом отказ от установления предельного объема размещения на одном аукционе в 2019 году помог Минфину двигаться с опережением плана. Успешность привлечения средств в 2020 году во многом зависит от поведения иностранных инвесторов, которые восстановили и даже увеличили свои объемы владения ОФЗ после распродажи в прошлом году. "В этой связи важным остается дальнейшее расширение емкости внутреннего рынка, так как прошлогодние продажи ОФЗ нерезидентами были абсорбированы именно внутренним покупателем", - указывает Михаил Николаев.
По факту профицит бюджета может оказаться выше, чем в проекте бюджета, и экономика может расти быстрее, чем ожидается - тогда не исключено, что план заимствований минфина может быть и не выполнен, указывает Владимир Тихомиров.
Резервы превысят 16 триллионов рублей
Исходя из принципиального для Минфина бюджетного правила, резервы в ФНБ удвоятся, достигнув к 2022 году 16,2 триллиона рублей. С учетом того, что объем фонда превысит 12 процентов от ВВП, достаточно острым становится вопрос о целесообразности дальнейшего накопления резервов, отмечает Широв.
Правительство имеет право инвестировать средства из ФНБ в самоокупаемые проекты после того, как ликвидная часть фонда превысит 7 процентов ВВП. Это произойдет в 2020 году, когда в фонд, где уже сосредоточено 8,17 триллиона рублей (ликвидная часть - около 6,5 триллиона), будут перечислены допдоходы этого года.
В правительстве обсуждается перечень проектов, которые могут финансироваться из этого источника, решение по этим вопросам по существу увязано с проектом федерального бюджета и, вероятно, может быть принято в ноябре-декабре.