Разграничить госзаказ и ГЧП
Речь идет о таких формах бюджетного финансирования, как капитальный грант и плата концедента. Оба инструмента компенсируют инвестору-концессионеру расходы, связанные с проектированием, созданием или реконструкцией объекта концессионного соглашения. Только капитальный грант исполнитель получает на этапе строительства, а плату концедента - когда объект уже создан.
В принципе, эти механизмы и сейчас активно используются на практике. Однако из-за того, что в законе не прописаны необходимые понятия, в реализацию некоторых проектов с участием бюджета вмешиваются контрольно-надзорные органы.
Все началось с так называемого "башкирского дела". В 2017 году антимонопольная служба приравняла концессию на строительство дороги Стерлитамак - Магнитогорск к госзакупке. Соглашение предусматривало, что бюджет полностью возместит инвестору расходы. Схожие разбирательства прошли в Сибири и на Урале. В одних случаях суды подтвердили законность действий концедентов, в других - нет.
В СЗФО громких дел, связанных с разграничением госзаказа и ГЧП, не было. Чтобы впредь защитить инвесторов от подобных рисков, требуется внести ясность в закон о концессионных соглашениях. То есть прописать, когда, в каких объемах и на каких условиях казна может компенсировать траты бизнеса.
Необходимые поправки уже готовы. В документе говорится, что размер капитального гранта не может превышать 75 процентов от общей стоимости расходов на строительство или реконструкцию объекта концессии. А срок перечисления платы концедента не должен составлять менее пяти лет. Ожидается, что законопроект отправится в Госдуму РФ в ближайшие дни.
- Попытка разграничить государственный заказ и государственно-частное партнерство путем установки обозначенных лимитов не бесспорна, - комментирует ситуацию Семен Мокин, управляющий партнер юридической компании P&P Unity, которая специализируется на сопровождении ГЧП-проектов. - Однако направление выбрано верное. Учтена ключевая разница: госзаказ - это оплата сразу после стройки, а концессии и ГЧП позволяют финансировать проект за счет бюджета в долгосрочном горизонте и с равномерной нагрузкой. Строим сейчас - расплачиваемся позже, при этом такое обязательство не формирует государственный долг, но является более "дорогим" с учетом стоимости денег. Но ГЧП дает не только эффект рассрочки, это в первую очередь механизм партнерства - распределения рисков между сторонами. Конечно, не все проекты с ГЧП-признаками смогут соответствовать предлагаемой кальке. С другой стороны, регулятору необходимо поставить точку в споре о разграничении госзаказа и ГЧП, исключив риск переквалификации в госзаказ проектов, соответствующих предлагаемой структуре.
Региональные льготы
Сейчас российский рынок ГЧП как никогда ранее нуждается в четких правилах игры. Из-за длительного нерабочего периода он в этом году серьезно просел, вернувшись к уровню 2010-го. Ограничения сказались и на действующих проектах, увеличив капитальные расходы инвесторов, и на подготовительной работе. По словам генерального директора Национального Центра ГЧП Павла Селезнева, более 390 проектных инициатив пришлось перенести, "заморозить" или вовсе отказаться от их реализации.
Помимо законодательной реформы на федеральном уровне, концессионерам необходимы льготы на уровне субъектов РФ, подчеркивают эксперты. Некоторые регионы Северо-Запада уже начали движение в этом направлении. К примеру, в Мурманской области проекты государственно-частного партнерства освободили от налога на имущество организаций. Соглашения о концессии или ГЧП, на которые распространяется преференция, должно быть заключены после 1 января 2020 года.
- Льгота предоставляется на пять лет в отношении имущества, созданного или реконструированного в рамках реализации этих соглашений, - поясняет заместитель губернатора Мурманской области Дмитрий Филиппов.
В Калининградской области инвесторы, реализующие проекты регионального уровня, могут арендовать областную землю на льготных условиях - с коэффициентом 0,005 в первые три года. Кроме того, некоторые концессионеры вправе претендовать на льготы калининградской особой экономической зоны (ОЭЗ). Это освобождение от налогов на прибыль и на имущество на первые шесть лет и 50-процентная скидка еще на шесть лет, пониженные социальные взносы в государственные страховые фонды и многое другое.
Возможно, в реестр резидентов ОЭЗ включат инвестора экологического технопарка "Калининград". Концессионное соглашение с ним региональное правительство заключило в конце прошлого года. Объем инвестиций оценивается в 2,8 миллиарда рублей. Многофункциональный комплекс по переработке и утилизации мусора должен заработать в 2023 году. Он будет обслуживать 11 городских округов, в которых ежегодно образуется более 300 тысяч тонн твердых коммунальных отходов (ТКО).
- Задача проекта - снизить объем захоронения отходов в зоне действия комплекса как минимум на 50 процентов, - подчеркивает министр природных ресурсов и экологии региона Олег Ступин. - То есть не менее 150 тысяч тонн ТКО должны ежегодно уходить во вторичную переработку. Именно такие ключевые показатели эффективности мы заложили в наше концессионное соглашение.
Всего же в Калининградской области реализуют 17 концессий, общий объем инвестиций в создание или реконструкцию объектов превышает 39 миллиардов рублей. Из них в четырех проектах концедентом выступает регион, в 13 - муниципальные образования.
Третий не лишний
По мнению Семена Мокина, в целом принятие поправок должно способствовать появлению новых концессий. Однако документ учитывает не все острые углы, с которыми столкнулся в последние годы рынок ГЧП. К примеру, весьма полезными могут оказаться трехсторонние соглашения.
Следует пояснить, что закон уже вводит субъекты РФ обязательной третьей стороной в муниципальные концессии в коммунальной сфере. Но следует предоставить концессионерам и концедентам возможность запускать трехсторонние проекты по собственному желанию вне зависимости от объекта соглашения, полагает эксперт. Третья сторона может выполнять гарантирующие функции либо участвовать в финансировании проекта. Это увеличит привлекательность вложений в небольшие либо, наоборот, в слишком крупные проекты.
Есть и ряд точечных предложений по доработке законодательства. Например, действующие правила игры не позволяют прийти к однозначному выводу о законности концессий в отношении объектов информационных технологий на муниципальном уровне.
- При этом на рынке существует потребность в подобных ГЧП-инициативах, - подводит итог Семен Мокин. - В частности, прямое дозволение позволит муниципалитетам реализовывать с помощью концессий проекты формата "Умный город". Кроме того, огорчает, что из концессионного закона не исчезла отсылка к примерным соглашениям - лишь уточняется, что они носят рекомендательный характер. Содержание таких соглашений иногда откровенно противоречит действующему законодательству. А вопросы по их использованию возникают регулярно, особенно у концедентов, не имеющих большого опыта в концессионных проектах.
(Комментарий подготовлен сайтом газеты "Нижегородская правда")
Павел Солодкий, уполномоченный по правам предпринимателей Нижегородской области:
- Концессионное соглашений как форма взаимодействия власти и бизнеса является очень важным и в ряде стран основополагающим способом ускоренной реализации долгосрочных проектов. Для инвесторов это гарантированная окупаемость их вложений, для власти- решение социальных и других проблем, на которые у госорганов, муниципалитетов не хватает средств. Однако, закон, по которому сегодня работают, не очень стимулирует, и пока не так много концессионных соглашений. Во-первых, это связано с тем, что ряд инвесторов не верят в своевременность оплаты. Во-вторых, к сожалению, имеются случаи, когда суды признавали концессионное соглашение как госзакупку, хотя при госзакупке инвестор получает деньги сразу в полном объёме в указанные в договоре сроки, а при концессионном соглашении компания идёт на длительное получение оплаты, поэтапными траншами. В Нижегородской области по концессионному соглашению поставили, например, десятки ФОКов в разных районах, которые стали центром притяжения людей близлежащих населенных пунктов. Хочется, чтобы муниципалитеты и региональная власть более эффективно использовали этот рычаг, приглашая к партнерству предпринимателей нашего и других регионов.
(Комментарий подготовлен Крымским информационным агентством, Симферополь)
Дмитрий Ворона, генеральный директор Корпорации развития Республики Крым:
- В Крыму в настоящее время заключено 1 концессионное соглашение в отношении систем фото-, видео фиксации нарушений ПДД, в процессе заключения 2-е концессионное соглашение в этой сфере. Также на территории РК реализуется квази-ГЧП проект - инвестиционный договор по созданию автоматизированной системы оплаты проезда на маршрутах регулярных перевозок на территории Республики Крым.
В работе - проекты в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Республика Крым по итогам 2019 года заняла 44 место (+21 позиция) в Рейтинге субъектов Российской Федерации по уровню развития сферы государственно-частного партнёрства. Начиная с 2015 года, когда республика впервые была отмечена в рейтинге на 77 месте, рост составил 33 позиции.
Утверждена Концепция развития ГЧП до 2025 года, реализуется План развития ГЧП в Республике Крым на 2020 -2021 годы. На базе Корпорации развития Республики Крым действует Проектный офис ГЧП. Кроме того, сформирован перечень объектов, в отношении которых можно реализовать проекты с применением механизмов ГЧП.
Специальных льгот для проектов ГЧП в Крыму нет, но на всей территории Республики Крым действует свободная экономическая зона с рядом льгот и преференций, в том числе по социальным взносам. Любой инвестор может ими воспользоваться, получив статус резидента СЭЗ. Сейчас в Министерстве экономического развития РФ в нестоящее время ведется работа по подготовке законопроекта о внесении изменений в законодательство в сфере ГЧП. Новые поправки направлены на совершенствование конкурсных процедур, стимулирование предпроектной подготовки проекта в рамках частной инициативы, определение форм участия государства в финансировании проекта, возможность полного возмещения государством расходов частных партнеров на создание и эксплуатацию объектов.
Принятие законопроекта позволит минимизировать риски оспаривания заключаемых концессионных соглашений и соглашений ГЧП/МЧП, что повысит степень защиты интересов частных инвесторов при реализации проектов ГЧП.
Это расширенный вариант текста, сокращенный опубликован в печатной версии.