Введение1
Дети представляют собой не только важнейшую часть современного российского общества, но и залог развития сильного государства. В этой связи система защиты фундаментальных прав каждого ребёнка является необходимым элементом механизма обеспечения национальной безопасности России
В свою очередь, институт Уполномоченного по правам ребёнка занимает особое место в системе гарантий по реализации, защите и восстановлению нарушенных прав и законных интересов несовершеннолетнего. Его уникальность состоит в том, что Уполномоченный по правам ребёнка, не подменяя органы государства, не входя ни в одну из ветвей власти, аккумулирует в своих руках актуальную повестку сферы детства, оперативно оказывая помощь в решении вопросов во взаимодействии с органами власти и гражданским обществом.
История становления достаточно нового для российской системы органов власти института началась в 1998 году, когда он в качестве пилотного проекта был введён в пяти субъектах РФ: Волгоградской, Калужской, Новгородской, Свердловской областях, г. Санкт-Петербурге. Впоследствии Указом Президента Российской Федерации от 01.09.2009 № 986 учреждён институт Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка. В настоящее время институт предусмотрен во всех субъектах Российской Федерации.
Начиная с 2009 года каждый из российских регионов самостоятельно устанавливал правовую форму для организации деятельности Уполномоченного по правам ребёнка. Как следствие, на протяжении десяти лет отсутствовал единый подход в правовом регулировании его статуса.
Это выразилось в том, что деятельность уполномоченных по правам ребёнка регулировалась различными по юридической силе нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (в 65 регионах приняты законы, в 20 - подзаконные нормативные правовые акты). Сформировалось несколько организационно-правовых моделей деятельности уполномоченного по правам ребёнка в субъектах Российской Федерации: должность государственной гражданской службы при руководителях регионов; государственная должность без образования юридического лица (государственного органа); государственная должность в государственном органе Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации; государственная должность в отдельном государственном органе Уполномоченного по правам ребёнка.
В каждом из регионов устанавливался свой перечень требований, предъявляемых к кандидату на должность уполномоченного по правам ребёнка, среди них цензы гражданства, возраста, высшего образования, наличие опыта работы в области защиты прав и законных интересов ребёнка. Особые требования к кандидату нашли закрепление, например, в законодательстве Республики Саха (Якутия). Так, законом определён моральный ценз (несовершение порочащих кандидата поступков, обладание общественным авторитетом), ценз несовместимости (региональный уполномоченный не может являться народным депутатом Республики Саха (Якутия), быть членом политических партий и иных политических общественных объединений).
Более того, ряд субъектов Российской Федерации предусматривал особый порядок вступления уполномоченного по правам ребёнка в должность - принесение присяги (например, в Еврейской автономной области). Большим разнообразием отмечен подход регионов к установлению сроков деятельности уполномоченного (5 лет с возможностью назначения одного и того же лица на второй срок подряд; назначение на должность на срок полномочий глав регионов; в некоторых субъектах срок полномочий уполномоченного не был определён вовсе). Неодинаково регламентировалось организационное и материально-техническое обеспечение деятельности уполномоченного. В ряде субъектов Российской Федерации не предусматривался аппарат.
Вместе с тем анализ законотворческого процесса в регионах показал единый подход к основополагающим целям учреждения должности Уполномоченного по правам ребёнка - это государственная защита, реализация и обеспечение прав и законных интересов ребёнка на территории соответствующего субъекта, их соблюдение и уважение государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и должностными лицами.
При этом деятельность Уполномоченного лишь дополняет существующие средства защиты прав ребёнка и не отменяет полномочий государственных органов власти, призванных обеспечивать соблюдение законных интересов детей.
Однако объём полномочий, позволяющий в полной мере обеспечивать государственную защиту прав и законных интересов ребёнка со стороны уполномоченного, не был одинаков во всех регионах. Например, правом обратиться в суд, не говоря о праве быть субъектом законодательной инициативы, была наделена незначительная часть уполномоченных.
Несмотря на вышеуказанные особенности правового статуса уполномоченного по правам ребёнка в субъектах Российской Федерации, трудно переоценить их вклад в систему защиты детства.
Принимая во внимание практический опыт в защите прав и законных интересов несовершеннолетних, а также те цели и задачи, которые стоят в настоящее время перед государством в сфере детства, по инициативе Президента Российской Федерации В. В. Путина принят Федеральный закон от 27.12.2018 № 501-ФЗ "Об уполномоченных по правам ребёнка в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 501-ФЗ). Указанный нормативный правовой акт, с одной стороны, подвёл итог периоду становления института Уполномоченных по правам ребёнка в субъектах Российской Федерации, с другой - унифицировал подход в правовом регулировании должности уполномоченного по правам ребёнка в субъекте Российской Федерации (государственная должность субъекта Российской Федерации), в том числе, при закреплении основных задач и полномочий Ууполномоченных по правам ребёнка в субъектах Российской Федерации.
Закон наделил уполномоченных правом обращаться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, тем самым заложив прочный фундамент для дальнейшего укрепления данного института и повышения эффективности защиты ребёнка в нашей стране.
Более того, Федеральный закон № 501-ФЗ закрепил сложившуюся практику взаимодействия региональных уполномоченных с Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка. Последний, в целях обеспечения эффективной деятельности региональных уполномоченных, осуществляет координацию их деятельности, направленную на реализацию единой государственной политики в области обеспечения и защиты прав и законных интересов детей; оказывает уполномоченным по правам ребёнка в субъектах Российской Федерации организационную, правовую, информационную и иную помощь в пределах своих полномочий. В итоге в стране была сформирована надёжная система защиты прав детей.
Указом Президента Российской Федерации от 27.10.2021 № 606 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка" на должность Уполномоченного назначена М. А. Львова-Белова. Ранее являясь соучредителем и руководителем Пензенской региональной общественной организации по содействию социальной адаптации "Благовест", учредителем и исполнительным директором автономной некоммерческой организации содействия социальной адаптации личности "Квартал Луи", учредителем резиденции для проживания молодых людей с разной формой инвалидности - арт-поместья "Новые берега", членом Общественной палаты Пензенской области, членом Общественной палаты Российской Федерации, сенатором Российской Федерации - представителем от исполнительного органа государственной власти Пензенской области, членом Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по социальной политике, полномочным представителем Совета Федерации по взаимодействию с Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка, М. А. Львова-Белова получила практические знания и опыт в социальной сфере, в том числе, по защите прав детей-инвалидов, имеет диплом о высшем образовании в сфере управления. Кроме того, М.А. Львова-Белова - многодетная мама и опекун.
Конституция Российской Федерации, провозглашая детей важнейшим приоритетом государственной политики, признала общепризнанные принципы и нормы международного права составной частью своей правовой системы. Россия ратифицировала ряд международных документов, в том числе, Конвенцию о правах ребёнка 1989 года, Конвенцию о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей 1980 года, Конвенцию о юрисдикции, применимом праве, признании, исполнении и сотрудничестве в отношении родительской ответственности и мер по защите детей 1996 года, Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 года и т.д. Вместе с тем Российской Федерацией заключён ряд двусторонних договоров о правовой помощи по гражданским (семейным) и уголовным делам.
С целью дальнейшего развития и создания механизма реализации прав ребёнка на защиту декларированных в Конвенции о правах ребёнка и в других ратифицированных международных договорах Российской Федерации принят целый ряд законодательных актов:
- Семейный кодекс РФ;
- Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации";
- Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей";
- Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации";
- Федеральный закон от 19.05.1995 № 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей";
- Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей";
- Федеральный закон от 28.06.1995 № 98-ФЗ "О государственной поддержке молодёжных и детских общественных объединений";
- Федеральный закон от 29.12.2010 № 436-ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию";
- Указ Президента РФ от 29.05.2017 № 240 "Об объявлении в Российской Федерации Десятилетия детства";
- Распоряжение Правительства РФ от 23.01.2021 № 122-р "Об утверждении плана основных мероприятий, проводимых в рамках Десятилетия детства, на период до 2027 года";
- Распоряжение Правительства РФ от 25.08.2014 № 1618-р "Об утверждении Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года";
- Распоряжение Правительства РФ от 29.05.2015 № 996-р "Об утверждении Стратегии развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года" и т.д.
Кроме того, защита прав детей регулируется важнейшими нормативными правовыми актами, из них: Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и др.
Реализация государственных программ, национальных и федеральных проектов по ряду стратегических направлений, таких как демография, здравоохранение, образование, наука и университеты, цифровая экономика, жильё и городская среда, экология, культура, физическая культура и спорт и др., принятых Указом Президента РФ от 07.05.2018 № 204, также способствует созданию прочной правовой основы для защиты прав и законных интересов каждого ребёнка.
Однако проблемы в сфере детства остаются, и их решение требует консолидированной работы органов власти, институтов гражданского общества. В 2021 году внесены важнейшие изменения и дополнения в некоторые федеральные нормативные правовые акты, направленные на решение тех проблем, с которыми столкнулся институт Уполномоченных по правам ребёнка в отчётном периоде, например:
- обеспечен преимущественный прием ребёнка на обучение по основным общеобразовательным программам дошкольного образования и начального общего образования в государственную или муниципальную образовательную организацию, в которой обучаются его полнородные и неполнородные брат и (или) сестра (ч. 3 ст. 67 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации");
- предусмотрен административный штраф, налагаемый на водителя в размере 5 тыс. руб.; на должностных лиц - от 20 до 30 тыс. руб. за принудительную высадку из автобуса, трамвая или троллейбуса несовершеннолетнего, не достигшего возраста 16 лет, не подтвердившего оплату проезда, если его проезд подлежит оплате, либо право на бесплатный или льготный проезд и следующего без сопровождения совершеннолетнего лица (ч. 2.1 ст. 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях);
- уточнён перечень выплат, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в целях предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан и семьям, имеющим детей, на которые не может быть обращено взыскание (пункт 19 статьи 101 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ "Об исполнительном производстве");
- введена ежегодная индексация размера материнского (семейного) капитала, исходя из индекса роста потребительских цен за предыдущий год в соответствии с коэффициентом индексации, определяемым Правительством Российской Федерации (ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 29.12.2006 № 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей");
- создан Фонд поддержки детей с тяжёлыми жизнеугрожающими и хроническими заболеваниями, в том числе редкими (орфанными) заболеваниями, "Круг добра" в целях оказания медицинской помощи детям (Указ Президента РФ от 05.01.2021 № 16);
- определены приоритетные направления и механизмы ресурсного обеспечения системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов (Распоряжение Правительства РФ от 18.12.2021 № 3711-р "Об утверждении Концепции развития в Российской Федерации системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов, на период до 2025 года");
- принята Долгосрочная программа содействия занятости молодёжи на период до 2030 года (Распоряжение Правительства РФ от 14.12.2021 № 3581-р) и т.д.
В 2021 году в большинстве субъектов Российской Федерации органами власти во взаимодействии с региональными уполномоченными по правам ребёнка (в том числе, по их инициативе) также велась работа, направленная на совершенствование правового регулирования в сфере детства. Например, в Магаданской области установлены:
- ежемесячная денежная выплата для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей на нужды - 300 руб., на обустройство жилья - 65 000 руб. (было 50 000 руб.) и утверждён порядок их выплат (Закон Магаданской области от 09.11.2021 № 2637-ОЗ "О внесении изменений в отдельные законы Магаданской области", Постановление Правительства Магаданской области от 19.01.2022 № 14- пп);
- освобождение от уплаты задолженности по оплате жилого помещения и коммунальных услуг детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (Закон Магаданской области от 09.11.2021 № 2637-ОЗ "О внесении изменений в отдельные законы Магаданской области");
- повышение размера вознаграждения приёмным родителям до величины прожиточного минимума в Магаданской области для трудоспособного населения (Закон Магаданской области от 02.11.2021 № 2626-ОЗ "О внесении изменений в статьи 1 и 2 Закона Магаданской области "О размере вознаграждения приёмным родителям");
- оплата в размере 100 % общей стоимости путёвки в организации отдыха детей и их оздоровления, расположенные на территории Магаданской области, независимо от формы собственности, за счёт средств бюджета Магаданской области, а также оплата 100 % общей стоимости путёвки и проезда в организации отдыха и оздоровления детей, расположенные в районах с благоприятными климатическими условиями (Крым, Краснодарский край) (Постановление Правительства Магаданской области от 27.05.2021 № 410-пп "О внесении изменения в Постановление Правительства Магаданской области от 23.07.2020 № 529-пп).
В Ленинградской области и г. Санкт-Петербурге утверждены:
- бесплатный льготный проезд и бесплатное питание детей из многодетных семей и детей с инвалидностью, проживающих в Ленинградской области и обучающихся в образовательных организациях Санкт-Петербурга (Закон Санкт-Петербурга от 22.11.2011 № 728-132 (ред. от 15.02.2022) "Социальный кодекс Санкт-Петербурга");
- порядок выплаты денежной компенсации за обеспечение бесплатным двухразовым питанием обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, зачисленных в государственные общеобразовательные организации Ленинградской области и осваивающие основные общеобразовательные программы на дому (Постановление Правительства Ленинградской области от 06.04.2020 № 176).
В Белгородской области предусмотрены:
- штрафы за розничную продажу несовершеннолетнему предметов с газом для физических лиц - от 3 000 до 5 000 руб., для должностных лиц - от 10 000 до 20 000 руб., для юридических лиц - от 30 000 до 50 000 руб., за вовлечение несовершеннолетних в употребление такого газа для физических лиц предусмотрен штраф 5 000 руб. (Закон Белгородской области от 04.07.2002 № 35 (ред. от 02.02.2022) "Об административных правонарушениях на территории Белгородской области");
- обеспечение бесплатным горячим питанием в организациях образования за счёт средств муниципальных бюджетов детям-инвалидам, не имеющим статус ОВЗ (Постановление Правительства Белгородской области от 29.09.2021 № 423-пп "О внесении изменений в постановление Правительства Белгородской области от 18.05.2020 № 195-пп") и т.д.
Принимаемые государством в отчётный период меры по защите прав и законных интересов ребёнка и семей с детьми обусловили изменения в сфере семьи, материнства, отцовства и детства в Российской Федерации. Анализ некоторых статистических показателей, прежде всего, Росстата2, с одной стороны, позволяет выделить позитивные изменения в указанной выше системе общественных отношений, например:
Увеличились на:
- 3,03 % денежные доходы домашних хозяйств, имеющих детей в возрасте до 18 лет, в среднем на члена домашнего хозяйства составили в 2020 году 30 963,9 руб. в мес.;
- 10,0 % численность детей в возрасте 16 (18) лет, на которых назначено ежемесячное пособие, до 7 695 551 чел. в 2020 году;
- 7,9 % численность детей в возрасте до 18 лет из отдельных категорий семей, имеющих право на получение мер социальной поддержки за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, 8 402 499 чел. в 2021 году;
Уменьшилась на:
- 5,5 % количество дорожно-транспортных происшествий, в которых пострадали дети, 19 866 чел. в 2021 году;
- 3,7 % численность детей, оставшихся без попечения родителей, учтённых на конец отчётного года, до 390 949 чел. в 2021 году;
- 3 % доля детей в возрасте до 16 лет, в отношении которых допущено опоздание (имеется задолженность) с выплатой алиментов, назначенных по решению суда, до 12,6 % в 2020 году.
С другой стороны, к сожалению, приходится отметить ряд негативных изменений в сфере детства.
Увеличилась на:
- 1,1 % младенческая смертность, до 6 523 чел. в 2021 году;
- 37,4 % количество самоубийств несовершеннолетних, до 753 чел. в 2021 году3;
- 5,1 % численность детей, отобранных у родителей при непосредственной угрозе жизни или здоровью детей, до 1 862 чел. в 2021 году;
- 5,9 % численность детей, у которых лишены родительских прав оба родителя или единственный родитель, до 19 723 чел. в 2021 году;
- 13,6 % численность детей, у которых ограничены в родительских правах оба родителя или единственный родитель, до 8 777 чел. в 2021 году;
- 34,1 % число выявленных случаев жестокого обращения с детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, до 59 случаев в 2021 году;
- в 5 раз численность детей, здоровью которых был причинён вред по вине усыновителей, опекунов, попечителей, приёмных родителей;
- в 7 раз численность усыновителей, опекунов, попечителей, приёмных родителей, привлечённых к уголовной ответственности за совершение преступлений в отношении детей, принятых ими на воспитание в семью, до 84 чел. в 2021 году.
Уменьшилась на:
- 0,2 % численность детского населения (0-17 лет) и составила на 01 января 2022 года 30 328 287 чел.;
- 2, 3 % численность родившихся, до 1 402 834 детей в 2021 году;
- 12,8 % численность лиц, получивших государственный сертификат на материнский (семейный) капитал.
Следует отметить, что развитие негативных тенденций происходило на фоне продолжавшейся пандемии, вызванной распространением коронавируса SARS-CoV-2. Большинством экспертов отмечено, что изоляция может приводить к различным психологическим последствиям: повышенному уровню тревожности, психосоматическим проявлениям, эмоциональной нестабильности, депрессии, насилию и т.п.
Пандемия неизбежно затронула различные сферы реализации и защиты прав и законных интересов ребёнка, например, образование (внедрение цифровой образовательной среды), охрану здоровья (профилактика заболеваний, оказание медицинской помощи), социальное обеспечение (меры поддержки семьям с детьми). Предметом особой заботы федерального и региональных уполномоченных по правам ребёнка было соблюдение требований безопасности детей во всех сферах их жизнедеятельности, прежде всего, профилактика чрезвычайных происшествий с ними.
Доклад подготовлен в соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 501-ФЗ. Он состоит из введения, двух разделов, в которых представлена общая характеристика работы Уполномоченного, а также его правоприменительная деятельность по защите основных прав и законных интересов детей, и заключения, содержащего оценку положения детей, стратегические программы и задачи федерального Уполномоченного на 2022 год, а также приложение, в котором аккумулированы предложения, адресованные органам власти для решения системных проблем в сфере детства.
Новым стало то, что в Докладе дана характеристика реализации несовершеннолетними таких прав, как права автора; на осуществление предпринимательской и иной экономической деятельности; благоприятную окружающую среду; труд; наследование; имя, честь и достоинство; свободу мысли, совести и вероисповедания; доступ к культурным ценностям.
Материалы и выводы Доклада могут быть учтены государственными органами для развития государственной политики в сфере детства, направленной на улучшение положения детей в Российской Федерации.
Доклад размещён в информационно-телекоммуникационной сети Интернет www.deti.gov.ru, а также в "Российской газете".
1 В Докладе используются сокращения: Российская Федерация - РФ, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка - Уполномоченный при Президенте РФ, федеральный уполномоченный, уполномоченный по правам ребёнка в субъекте Российской Федерации - региональный уполномоченный, Федеральный закон от 27.12.2018 № 501-ФЗ "Об уполномоченных по правам ребёнка в Российской Федерации" - Федеральный закон № 501-ФЗ, Семейный кодекс РФ - СК РФ, Трудовой кодекс РФ - ТК РФ, Жилищный кодекс РФ - ЖК РФ и т.д.
2 Официальная статистика Росстата [режим доступа] https://rosstat.gov.ru/ (ряд данных обновлён - 10.08.2021)
3 По данным Следственного комитета Российской Федерации