Впервые за последние несколько лет бюджет запланирован с профицитом (свыше 1,9 триллиона рублей в 2019 году, 1,2 триллиона в 2020 году и почти 1 триллион в 2021 году). Последний раз доходы федеральной казны превышали расходы в 2011 году, когда нефть стоила 110 долларов за баррель. В результате сохранения жесткого бюджетного правила (все нефтяные доходы от цены свыше 40 долларов за баррель откладываются в резервы правительства) объем Фонда национального благосостояния должен вырасти с 3,8 триллиона до 11,5 триллиона рублей к концу трехлетки, часть этих средств правительство получит возможность инвестировать дополнительно к уже запланированным расходам.
С 2019-го бюджетная система переходит от вынужденного из-за обвала нефтяных цен сокращения реальной (с поправкой на инфляцию) величины расходов к их росту, отмечает руководитель Экономической экспертной группы, член Общественного совета при минфине Евсей Гурвич: исполнение майского указа президента потребовало существенных расходов, и по сравнению с действующим законом о бюджете расходы на 2019-2020 годы выросли на 10-11% (на 1,1% и 1,6% ВВП).
Если на ближайшие три года закон о бюджете предусматривает профицит, то в чем тогда был смысл повышения базовой ставки НДС до 20%? Зачем поднимать налоги, если в бюджете и так много денег?
"Такой несколько наивный взгляд не учитывает, что рост прогнозируемых доходов связан в основном с дополнительными поступлениями от нефти и газа, - объясняет Евсей Гурвич. - Полностью полагаться на них было бы не вполне ответственным шагом, конъюнктура слишком переменчива: в прошлом году средняя цена нефти составляла 53 доллара за баррель, в этом ожидается на уровне 70, а в следующие два года - 62 и 60. Но вполне может случиться, что фактические цены будут гораздо ниже, потому что, как показывает исторический опыт, даже лучшие международные прогнозы нефтяных цен дают ошибку почти в 30% на один год вперед и более 40% на два года вперед". Гурвич напоминает, что еще несколько недель назад аналитики серьезно обсуждали близкую перспективу достижения нефтью 100 долларов за баррель, после чего она внезапно упала ниже 60.
На самом деле гораздо большее значение имеет не планируемый объем профицита и общая сумма бюджетных расходов, а их структура и операционная эффективность. "Наиболее полезными для развития экономики являются инвестиции в инфраструктуру (прежде всего транспортную - автомобильные и железные дороги) и человеческий капитал (здравоохранение и образование), - отмечает Евсей Гурвич. - Наименее же полезны, часто даже вредны - различные субсидии, которые не столько стимулируют расширение производства, сколько позволяют морально устаревшим предприятиям спокойно жить, не проводя модернизацию, то есть фактически консервируют технологическую отсталость. Структура расходов российской бюджетной системы на сегодня отличается сравнительно низким уровнем производительных расходов (ускоряющих экономический рост), более того, в последние годы их доля снижалась во многом в силу социальной ориентации бюджета - доля расходов на пенсии и другие виды социальных расходов в последнее десятилетие быстро росла".
Закон о бюджете проводит перераспределение расходов в пользу производительных, хотя оно и менее радикальное, чем предлагал в своей стратегии Центр стратегических разработок: среди крупных статей больше всего за три года вырастут расходы на здравоохранение (на 24%, если учитывать не только федеральный бюджет, но и средства региональных бюджетов и внебюджетных фондов), национальную экономику (21%) и образование (18%).
Основным отличием бюджета на 2019-2021 годы Гурвич считает четко выраженную приоритезацию расходов. "Давно признано, что в условиях, когда возможности наращивания государственных расходов ограничены, необходимо поставить во главу угла их концентрацию на наиболее важных направлениях и повышение их эффективности, - говорит он. - Попытки перестроить таким образом бюджетную политику были и раньше, но нынешняя является самой масштабной".
Приоритеты определены майским указом президента, под достижение его целей сформированы 12 национальных проектов плюс комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры. На них в ближайшие три года выделяются 5,6 триллиона рублей, до 2024 года - свыше 13 триллионов. Частично эти средства выделялись и ранее, но по большей части это дополнительные расходы.
Самое дорогое направление на 2019-2021 годы - стимулирование рождаемости и повышение продолжительности здоровой жизни до 67 лет (1,6 триллиона рублей), следом идут инвестиции в развитие магистральной инфраструктуры (1,1 триллиона рублей на три года). В последующий период (до 2024 года) расходы на инфраструктурные проекты должны выйти на первое место, потенциально это самое перспективное направление с точки зрения ускорения экономического роста, говорит Гурвич.
Предполагается, что высокая отдача от реализации национальных проектов определяется не только тем, что они нацелены на решение наиболее важных задач, но и наличием конкретных измеримых целей и механизма контроля над их реализацией. Попытки действовать по такому принципу уже были, например, в рамках развивавшегося с середины 2000-х годов бюджетирования, ориентированного на результаты, но сейчас бюджетная политика делает более серьезный шаг: к стандартным механизмам добавляются программы, полностью выстроенные под достижение заданных результатов.
На этом пути немало проблем, предупреждает Гурвич. "В большинстве случаев достижение цели определяется не одной программой и не одним ведомством, а слаженным действием нескольких программ и ведомств, - говорит он. - В подобной ситуации не так легко выявить, кто должен нести ответственность за достижение поставленных задач. Таким образом, результаты будет определять не столько объем выделенных средств, сколько общее качество работы госаппарата".
Чтобы выделенные на проекты деньги привели к повышению производительности труда, развитию человеческого капитала, снятию инфраструктурных ограничений, необходимо повышать прозрачность деятельности государственных органов, улучшать условия для ведения бизнеса, совершенствовать работу госсектора экономики, решать множество других задач. Только тогда мы сможем достичь поставленных глобальных целей, в том числе по росту экономики темпами не ниже мировых и двукратному снижению уровня бедности, заключает Гурвич.
Деньги решают не все
О том, какие процедуры в социальной сфере предстоит упорядочить, чтобы бюджетные деньги приносили максимальный эффект, "Российской газете" рассказала вице-премьер Татьяна Голикова.
Татьяна Алексеевна, бюджет на ближайшую трехлетку наконец-то запланирован с профицитом. Тем не менее от специалистов мы постоянно слышим, что наука, здравоохранение у нас недофинансированы. Может, надо было им добавить денег? Или они не будут освоены?
Татьяна Голикова: Освоено будет все. Другой вопрос - как и на что. Я вам приведу пример из здравоохранения. Сегодня самый существенный объем вложений в рамках нацпроекта идет на онкологию. У нас система здравоохранения децентрализована, есть федеральный и региональный уровни. Но тем не менее объединяет их так называемая программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
Регионы должны принимать свои территориальные программы. И здесь существует вечный спор. С одной стороны, это полномочия регионов - территориальная программа государственных гарантий. С другой стороны, мы должны обеспечить конституционный принцип - бесплатное оказание гражданам медицинской помощи в рамках той самой программы государственных гарантий. В этом году, по предварительным итогам, дефицитность территориальных программ, которые обеспечиваются за счет средств регионов, оценивается в 65 миллиардов рублей. Это по зафиксированным нормативам. Каждый год мы их пересматриваем, они растут. А с 2019 года мы вливаем существенные дополнительные финансовые ресурсы в территориальные программы, в первую очередь на лечение онкобольных.
Наша задача - сделать так, чтобы эти деньги пришли именно на онкологию, увеличили финансирование этой статьи. Чтобы, получив федеральные средства, регионы не начали экономить свои, направляя их на другие цели, чтобы снова не остаться с тем же дефицитом в 65 миллиардов.
Сейчас выстраиваем механизм отслеживания порядка установления тарифа за оказанную медицинскую помощь в регионе. Но это не все, возникают другие вопросы: необходимо новое оборудование, кадры, нужно что-то построить. Но как только мы попадаем в сферу стройки, оборудования, у нас "разъезжаются" пожелания с реализацией. Да, будет освоено и построено, но не тогда освоено, когда надо, и не тогда построено. В этом и есть те самые ножницы, которые в ряде случаев серьезно искажают общую картину и формируют отношение граждан к власти, потому что пообещали, но не сделали. И в большинстве случаев это недовольство транслируется на центральную власть. Так мы устроены: не доработали, значит, наверху не доработали.
Наверное, есть и другая сторона медали? Деньги выделяются, но их до конца не осваивают.
Татьяна Голикова: Да, в профицит бюджета попадают и неосвоенные средства. К сожалению, эта проблема до конца не преодолена.
Губернаторы стремятся получить дополнительные средства на инвестиции из федерального бюджета. Это уже устоявшаяся тенденция. В период кризиса инвестиционная активность регионов за счет средств их собственных бюджетов фактически свернулась. Лишь регионы-доноры могли позволить себе вкладывать в развитие существенные финансовые ресурсы. Сейчас ситуация выправляется. Но тем не менее за этот период сложилось правило, что на стройки, особенно крупные, можно всегда получить существенные финансовые вложения из федерального бюджета. Но часто бывает еще ничего не готово, чтобы эти инвестиции осуществлять. Нет ни проектно-сметной документации, выделенного земельного участка, не решен ряд технических и организационных проблем. И все это длится годами.
Есть другая ситуация. Скажем, не рассчитывают свои силы, чтобы освоить такой объем средств, который им предоставлен. Тогда деньги остаются в федеральном бюджете. Потом их переподтверждают. Есть такие случаи, когда это делается многократно, чтобы довести объект до конца. Увы, идеальной финансовой дисциплины с точки зрения использования выделенных ресурсов, к сожалению, у нас пока нет. Хотя финансовые власти делают много, чтобы все эти процедуры упорядочить.
Подготовила Татьяна Панина