Талия Ярулловна, расскажите, чем была вызвана необходимость поправок в Конституцию и была ли вообще такая необходимость?
Талия Хабриева: Коррекция текста Основного закона должна подчиняться логике конституционного развития общества. Предлагаемые поправки вызваны, прежде всего, значительными изменениями, произошедшими в стране.
Например, какими?
Талия Хабриева: В 2018 году МРОТ сравнялся с прожиточным минимумом. Это большое достижение, и президент предложил включить в 75 статью Конституции соответствующую норму, чтобы выравнивание МРОТ и прожиточного минимума стало обязанностью государства. Почему это важно…
Да, действительно: почему?
Талия Хабриева: МРОТ используются для расчета размеров различных выплат, социальных пособий. Например: для определения минимальных размеров пособий по временной нетрудоспособности, беременности, родам. Фиксирование нормы именно в Конституции делает их незыблемыми, как сказал Президент, чтобы их нельзя было отменить, если кому-то в будущем это придет в голову.
Тем не менее, поправки не ограничиваются только социальными нормами.
Талия Хабриева: Рассматриваемый проект поправок в Конституцию решает четыре задачи. Первая: существенно дополнить нормы о социальном характере государства. Вторая: укрепить верховенство Конституции и, в конечном счете, повысить защиту правового суверенитета. Третья задача: продолжить демократизацию формирования и функционирования органов публичной власти. Четвертая: усилить стабильность системы федеральных органов исполнительной власти и в целом политической системы.
Пойдем по порядку. С первым пунктом разобрались. Вторая задача: о чем речь?
Талия Хабриева: Подтверждается конституционная идентичность России через уточнение взаимоотношения с международным правопорядком.
То есть?
Талия Хабриева: Статью 79 Конституции, где говорится об участии России в международных государственных объединениях, предлагается дополнить нормой, что не подлежат исполнению на территории Российской Федерации решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащим Конституции Российской Федерации.
Значит, все-таки правду говорят некоторые эксперты, считающие, что мы перестанем подчиняться тому же ЕСПЧ, в результате наши граждане потеряют возможность защиты своих прав в Страсбурге?
Талия Хабриева: Это в корне неверно.
Почему же?
Талия Хабриева: Указанное право граждан не затрагивается, изменение подтверждает уже закрепленную в ст. 15 Конституции, кстати, не изменяемую, систему соотношения международного и национального права. Напомню, в соответствии с этой статьей, общепризнанные нормы и принципы международного права часть нашей правовой системы, на вершине которой наша Конституция. По-прежнему, если международным договором установлены иные правила чем предусмотрены законом, то применяется норма международного договора.
То есть верховенство признается только над законом, а не над Конституцией?
Талия Хабриева: Именно так. Вообще редко где международный договор превалирует над национальным законодательством и даже Конституцией.
Можете привести примеры?
Талия Хабриева: Классический пример - Франция. Есть немало судебных решений в странах Евросоюза, согласно которым, верховенство норм международного права не применяется во внутреннем правопорядке к конституционным нормам. Конституционный Суд России неоднократно указывал, что нормы международного права не отменяют для российской правовой системы приоритет и реализуется при условии признания высшей юридической силы именно Конституции РФ.
Есть даже примеры, когда внутренние законы страны имеют приоритет над международным правом (например, в ЮАР).
И какой будет порядок действия международных договоров?
Талия Хабриева: Через рассмотрение в Конституционном Суде Российской Федерации, процедура определения возможности исполнения решения межгосударственного органа уже установлена в ФКЗ "О Конституционном Суде".
Простите, это звучит достаточно сложно.
Талия Хабриева: Речь, например, о решениях, основанных на расширительном толковании международных договоров и конвенций.
Иными словами, вы хотите сказать, что прямо в конвенции такого не записано, но орган предлагает понимать норму так и так.
Талия Хабриева: Да, при этом толкование, по сути, приравнивается к конвенции.
Почему другие страны спокойно принимают такие толкования, а мы возражаем? Или такая проблема, когда решение не нравится, возникает только у нас?
Талия Хабриева: Неприятие возникает и в других странах. Например, в Италии, решением Европейского Суда по правам человека, по сути, было предписано разрешить однополые браки, что вызвало протесты церкви, населения. А в законодательстве Польши был урегулирован порядок прерывания беременности. В ЕСПЧ посчитали, что нарушается европейская конвенция по защите прав человека. Польша страна католическая, и это было воспринято как покушение на основополагающие традиции и национальные ценности.
Переходим к третьему пункту: демократизация формирования органов власти.
Талия Хабриева: Происходит перераспределение полномочий в системе функционирования публичной власти: Президент делится полномочиями с Государственной Думой, Советом Федерации. В 2008 году Госдума получила полномочия заслушивать отчеты правительства. Теперь делается следующий шаг: Госдума будет утверждать кандидатуры председателя правительства, вице-премьеров и федеральных министров, а у Совета Федерации появятся новые полномочия, связанные с формированием органов силового блока.
Вряд ли есть смысл рассказывать подробности, все это широко обсуждается СМИ. Но как эти нормы согласуются с названной вами четвертой задачей: усилением стабильности власти?
Талия Хабриева: Согласно предлагаемым поправкам, когда президент отправляет в отставку председателя правительства, это не означает, что все правительство будет уходить в отставку, как сейчас. Может сохраниться и структура федеральных органов исполнительной власти. Это придаст больше стабильности и устойчивости системе государственных органов и всей политической системе.
Подобные масштабные поправки в Конституцию вносятся впервые с момента ее принятия. Скажите честно как ученый-правовед: это точно не переписывание Основного закона?
Талия Хабриева: Это не пересмотр Конституции, так как не затрагиваются первая, вторая и девятая главы. Напомню, они не могут быть пересмотрены или изменены в обычном порядке парламентом, для этого необходимо созывать Конституционное собрание. Когда в стране отмечали 25-летний юбилей Конституции России, эксперты сошлись во мнении, что 1-я и 2-я главы, содержащие базовые ценности российского общества, закрепляющие права и свободы человека, в полной мере сохраняют основополагающее значение. Необходимости их менять нет. Поправки вносятся в главы 3, 4, 5, 6, 7, 8. Они развивают основы конституционного строя и ценностный каталог российского общества, закрепленные в главах 1 и 2, но не нарушают их.
Какая предусмотрена процедура принятия поправок для этих глав?
Талия Хабриева: Согласно 136-й статье Конституции, используется процедура принятия федерального конституционного закона, необходимо одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.
Кроме того, президент предложил внести дополнительный демократический элемент в эту процедуру.
Какой?
Талия Хабриева: Глава государства предложил окончательное решение о судьбе изменении конституции отдать на усмотрение российских граждан, проведя общероссийское голосование.
Как оно будет проходить?
Талия Хабриева: Эти правила должны быть прописаны в законе о поправке Конституции. После прохождения законом всех стадий законодательного процесса, в Государственной Думе, Совете Федерации и одобрения в субъектах Российской Федерации, он будет подписан президентом. Процедурная часть закона начнет действовать сразу, в соответствии с ней состоится голосование граждан Российской Федерации и только по его результатам, предложенные изменения Конституции станут частью Основного закона, то есть вступят в силу.
Вы возглавляете Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве России. Изменятся ли его задачи в связи с усовершенствованием Основного закона?
Талия Хабриева: Основные задачи сохраняются свою актуальность
Мы продолжим обеспечивать экспертное сопровождение деятельности правительства, которое уже определило свои приоритеты и приоритеты нашей научной деятельности. Ученые-юристы продолжат и дальше участвовать в подготовке концепции новых законов, правовых заключений по проектам федеральных законов, которые требуют официальных отзывов и заключений правительства, заниматься проблемами законотворческой деятельности в широком смысле. В настоящее время ученые Института оказывают юридическую помощь в проработке предложений по внесению изменений в Конституцию, которые поступают в рабочую группу по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации.
В связи с появлением дополнительных полномочий Конституционного Суда, его большую включенность в законотворческий процесс, можно ожидать новых обращений от судей Конституционного Суда. Каждый год из Конституционного Суда, в порядке, определенном в ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", в Институт поступают до двух десятков обращений о доктринальных позициях по вопросам конституционности тех или иных правовых актов.
Институт откликается и на другие новые вызовы перед юридической наукой, в частности, сейчас готовим проект концепции нормативно -правового регулирования в сфере цифровизации в рамках национального проекта "Цифровая экономика".
Пожалуй, это правовая тема номер один в развитом мире?
Талия Хабриева: Сегодня многие государства находятся в поисках стратегии регулирования. Традиционные инструменты не всегда применимы, и здесь нужно подумать о том, что предложить, чтобы, с одной стороны, цифровизация служила прогрессу общества и развитию экономики. А с другой - не размывалась ценностная основа конституционных прав и свобод человека. Например: неприкосновенность частной жизни, защита персональных данных.
В вашем институте регулярно проводится Арктический форум.
Талия Хабриева: Исследования, связанные с Арктикой, институт ведет еще с 20-х готов прошлого века. Арктика - особый регион для России, и сейчас его значение только возрастает. Продолжает нарастать нормативный массив, связанный с развитием Арктики, использованием ее богатств, сохранением экологии. Все это требует тщательной правовой проработки и системного регулирования. Институт предложил свою версию Федерального Закона "О развитии Арктики" и к тому же участвовал в разработке концепции закона, который прошел первое чтение в Государственной Думе.
Вы являетесь членом Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы). Какие-то ее решения подпадают под действие предлагаемых поправок в Конституцию, защищающие наш правовой суверенитет?
Талия Хабриева: Заключения Венецианской комиссии носят рекомендательный характер. Это скорее ориентиры для законодателей стран-участниц соглашения. Например, научный доклад Венецианской комиссии об избирательном праве раскрывает общедемократические стандарты, которые точно будут учтены при разработке регулирования общероссийского голосования по поправкам к Конституции. Оно должно быть равным, свободным, доступным, прозрачным.
ИЗиСП выполняет функции секретариата делегации Российской Федерации в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия), также в институте ежегодно проходит международный конгресс сравнительного правоведения. Как эта работа влияет на Российскую систему права? Какие значимые события произошли в работе института по этому направлению?
Талия Хабриева: Функция Венецианской Комиссии - сохранение общего конституционного наследия, в этих целях она проводит научные исследования, дает правовую оценку законодательству разных стран, включая конституционные реформы. Недавно Венецианская комиссия указала Украине на нарушения, связанные с принятием Закона "Об образовании", который ведет к языковой дискриминации национальных меньшинств.
Институт, выполняя функции секретариата делегации Российской Федерации в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия), действует на основе меморандума о сотрудничестве заключенного с ней в 2014 году. Институт осуществляет не формальный перевод правовых заключений Венецианской комиссии на русский язык, который размещается на сайте Комиссии. В этом году, совместно с Венецианской комиссией, в Институте пройдет 10-юбилейный Конгресс сравнительного правоведения, посвященный 30-летию создания этого авторитетного международного форума юристов. Совместно с Венецианской комиссией мы готовим к изданию публикации о деятельности Венецианской комиссии, часть которых уже опубликована на английском и русском языках. Таким образом, российская доктрина конституционного права пополняет европейское конституционное наследие и оказывает влияние на конституционную практику других стран.
Хабриева Талия Ярулловна
Директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, заместитель президента Российской академии наук, представитель Российской Федерации в Венецианской комиссии (Европейской комиссии за демократию через право), академик Российской академии наук, действительный член Международной академии сравнительного права, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный юрист Республики Татарстан, почетный член Национальной академии наук Республики Казахстан, почетный профессор Института права Китайской академии общественных наук.
Является автором около 400 научных работ. Ею впервые разработаны понятие и инструментарии целевого толкования закона, основы теории толкования конституции. Кроме того, Талия Хабриева - признанный специалист в области конституционного права, ее труды опубликованы на различных иностранных языках: английском, французском, болгарском, китайском, фарси и др.