Закон о бюджете на период с 2022 по 2024 год разработан исходя из предположения, что кризис, вызванный пандемией коронавирусной инфекции, все же начнет "угасать" в этот временной период. Предполагается, что российская экономика будет расти на 3 процента в год в реальном исчислении, поступление доходов будет соответствовать стабильному состоянию экономики, а расходы будут доведены до уровня, предписанного бюджетным правилом. Выбор такого вектора объясняется тем, что уже в конце 2020 года наметился рост экономики, который подтвердился по данным за первые шесть месяцев этого года, когда ВВП страны вырос на 4,8 процента. По итогу года этот рост должен составить 4,2 процента. Важно отметить, что в стране полным ходом идет процесс вакцинации населения, а система здравоохранения показала способность реагировать на всплески заболеваемости COVID-19.
Доходы региональных бюджетов также восстановились в большинстве субъектов России. По отношению к 2020 году доходы территорий выросли на 20 процентов и на 24 процента, если сравнивать их с 2019 годом. Однако резкий рост заболеваемости, наблюдаемый с октября текущего года, и возможные вспышки заболеваемости в течение 2022 года, могут потребовать принятия решений о финансировании дополнительных экстренных расходов по поддержке экономики, населения, системы здравоохранения и региональных органов власти. Очень важно, что для этого вносить изменения в проект бюджета не обязательно. Бюджетная система к таким решениям вполне готова - механизмы гибкого и оперативного реагирования были успешно отработаны в 2020 году. Основными ориентирами проекта бюджета на будущие три года стали: постепенный возврат к бюджетному правилу, увеличение долговых заимствований и объема Фонда национального благосостояния (ФНБ).
Вообще, бюджетное правило подразумевает направление на расходы только базовых нефтегазовых доходов, рассчитанных при базовой цене на нефть и ограничение структурного первичного дефицита объемом 0,5 процента ВВП. Данное правило было ослаблено в период с 2020 по 2021 год в связи с необходимостью финансирования антикризисных расходов на борьбу с пандемией. Структурный первичный дефицит было разрешено поднять до 2,6 процента ВВП в 2020 году и 1,5 процента в 2021 году. В период с 2022 по 2024 год запланирован возврат к прежним доковидным бюджетным правилам, что означает удержание расходов на уровне 17,8 процента ВВП в период с 2022 по 2023 годы и 17,4 процента в 2024 году.
Столь высокий уровень расходов в качестве антикризисной, антицикличной меры достигался в кризисный период с 2009 по 2010 годы. Тогда этот рост вышел на уровни 24,9 и 21,8 процента ВВП соответственно. А в 2016 году бюджетные траты составили 19,2 процента ВВП, в то время как в остальные годы федеральные расходы в среднем составляли 18 процентов ВВП. Важно отметить, что значительно изменилась отраслевая структура расходов. Финансирование здравоохранения, социальной политики, мер по поддержке экономики и межбюджетные трансферты общего характера в бюджете на будущие три года ожидаемо снизятся по сравнению с периодом за 2020 по 2021 годы, но сложатся на более высоком уровне в номинальном выражении по сравнению с 2019 годом. Так, расходы на здравоохранение на будущие три года запланированы в объеме 0,9 процента ВВП, что ниже уровня 2020 и 2021 годов, но выше уровня предпандемийных значений. Они тогда составили 0,7 процента в среднем за период с 2011 по 2019 годы.
Расходы на поддержку национальной экономики в плановом периоде будут сокращены до 2,5 процента ВВП после экстренного увеличения в период с 2020 по 2021 год до 3,3 процента ВВП. Это случилось в связи с реализацией пакета мер по недопущению роста безработицы, поддержке малого и среднего бизнеса, наиболее пострадавших и системообразующих отраслей и прочего. Для сопоставления максимальный уровень поддержки национальной экономики ранее достигался в кризисном 2009 году (4,3 процента) и в период введения международных экономических санкций в 2014 году (3,9 процента). Расходы на социальную политику также вернутся к предпандемийному уровню в 4,3 процента ВВП.
Объем межбюджетных трансфертов значительно увеличился в 2020 году (это было необходимо для поддержки сбалансированности региональных бюджетов) сейчас составит 0,7 процента ВВП в будущие три года. Кроме того, почти в два раза увеличится объем расходов на обслуживание долга до 1,2 процента ВВП в период с 2023 по 2024 годы, что является следствием значительного увеличения долга за 2020 год. Он тогда составил 17,7 процента ВВП.
Таким образом, в бюджете намечено возвращение к докризисной структуре расходов. При этом расходы на здравоохранение будут финансироваться на повышенном уровне и больше станет расходов на обслуживание долга. Другой важной особенностью бюджета является одновременное наращивание государственного долга до 21,1 процента ВВП и объема ФНБ до 15,4 процента ВВП. Очевидно, что такое решение распределяет риски между данными инструментами. Долговые заимствования "прикрывают" среднесрочные кризисные ситуации, в том числе связанные с продолжением пандемии, а средства ФНБ хеджируют долгосрочные риски, связанные с объемами добычи нефти и уровнем цен, которые в настоящее время серьезно увеличились в связи декарбонизацией и глобальным энергопереходом.
Третьей новацией закона стало предложение нового правила по формированию и распределению средств ФНБ. Сегодня порог, при достижении которого можно начать инвестировать средства "копилки" в инвестиционные проекты, предлагается повысить с 7 до 10 процентов ВВП. Одновременно будет разрешено направлять средства в инфраструктурные проекты в объеме до 2,5 триллиона рублей. Это проекты в области цифровой трансформации и технологий, социальной сферы, строительства и экологии. Такое решение будет способствовать снижению риска увеличения инфляции и процентных ставок. Таким образом, бюджет на будущие три года предполагает, с одной стороны, постепенный возврат к нормальной бюджетной политике, а с другой - содержит новации, позволяющие управлять как глобальными, так и вновь возникающими финансовыми рисками. Кроме того, закон предполагает высокую гибкость бюджета в принятии решений по поддержке экономики, населения, системы здравоохранения и региональных бюджетов в случае обострения эпидемиологической ситуации.