В беседе с обозревателем "Российской газеты" он сообщил, что ведомство готово помочь правильно настроить необходимые контрольные показатели. И пояснил, как сделать так, чтобы результаты нацпроектов заметили не только органы власти, но и россияне.
Дмитрий Александрович, по идее, нацпроекты, которые приняты для достижения целей национального развития, в итоге повлияют на жизнь каждого человека. Например, должно стать проще записаться на прием к врачу. Можно ли это вообще как-то проконтролировать?
Дмитрий Зайцев: Не только можно, но и нужно. Упрощение процедуры записи на прием к врачу - это один из показателей, на которые реагируют граждане. Проконтролировать это можно разными способами.
Например, отслеживать динамику записи к врачу через терминалы в поликлиниках и через интернет. Но нужно также проверять, а доступен ли интернет для пожилых людей, например, которые пользуются услугами поликлиники чаще, чем другие. Можно проводить опросы граждан на предмет удовлетворенности теми или иными услугами. Другое дело, сейчас таких "конкретных" параметров, по которым можно измерить реальную эффективность нацпроектов, немного.
При этом по ряду целевых показателей статистическая методология утверждена без предварительного согласования с минэкономразвития и Росстатом, что может поставить под сомнение их достоверность.
Наша общая с правительством задача - корректировать существующие и искать новые показатели качественного характера, такие, которые действительно волнуют граждан. Потому что, в конце концов, Счетная палата - это орган парламентского контроля, за которым стоит право участия граждан в государственном управлении.
Счетная палата занимается мониторингом реализации нацпроектов?
Дмитрий Зайцев: Да, у нас есть внутренний проект, который посвящен мониторингу достижения национальных целей и реализации национальных проектов.
Мы хотим также запустить так называемый альтернативный мониторинг, в котором собираемся использовать данные из максимально широкого круга источников, экспертные оценки, соцопросы и так далее. Хотим также пообщаться с федеральными органами исполнительной власти, с министерствами, ведомствами не с позиции инспектор-проверяющий, а как интервьюеры. Будем спрашивать, какие препятствия на пути достижения наццелей они видят. Меняем парадигму общения с ведомствами.
Достоверность данных тоже непросто проверить. Возьмем нацпроект "Демография", где записана цель: увеличение доли граждан, ведущих здоровый образ жизни. Отслеживать ее должны по числу людей, обратившихся в медорганизации по вопросам здорового образа жизни. Но можно просто написать, что человек пришел. И показатель будет расти?
Дмитрий Зайцев: Здесь вопрос, скорее, не в достоверности данных, а в том, чтобы точно определить показатели, которые нужно собрать. Будет ли тот показатель, который сейчас записан в проекте "Демография" действительно значимым?
В поликлиниках есть истории болезни - медицинские карты. Можно сделать аналогичные карты по здоровому образу жизни либо в той же истории болезни ввести специальный раздел. Надо также контактировать с гражданином, чтобы подтверждать данные из медучреждений. И так, шаг за шагом, выстраивать систему, которая сможет фиксировать, какой эффект дают мероприятия нацпроекта.
На ваш взгляд, задачи нацпроектов понятны людям? Порой возникает чувство, что мы распыляем средства на абстрактные цели.
Дмитрий Зайцев: Набор целевых показателей в нацпроектах, действительно, не всегда очевиден не только простому гражданину, но и Счетной палате. Результаты нашего анализа показывают, что нацпроекты не обеспечивают полный охват национальных целей. Это надо корректировать, и мы работаем с правительством в этом направлении.
Что касается распыления средств, то, возможно, в отдельных нацпроектах стоило бы повысить концентрацию средств на отдельных направлениях.
Впрочем, это справедливо и для всей бюджетной системы. Приоритетами должны стать наиболее значимые для граждан сферы - это здравоохранение, образование. Но расходы на них не растут, с 2015 года они держатся на уровне примерно 3,5 процента ВВП. Как мы можем конкурировать со странами - лидерами в области инноваций и технологий, у которых уровень расходов на образование и здравоохранение в несколько раз выше?
В проекте "Образование" записана цель "воспитание гармонично-развитой, социально-ответственной личности на основе духовно-нравственных ценностей народов РФ". И как можно проследить достижение этой цели?
Дмитрий Зайцев: Это высокоуровневая цель. Честно говоря, она должна быть прописана в стратегии социально-экономического развития, а дальше разложена на более простые утилитарные задачи для нацпроекта. Как можно отцифровать воспитание социально-ответственной личности?
Справедливости ради надо сказать, что эта цель в национальном проекте измеряется двумя конкретными показателями. Первый - это доля детей в возрасте от 5 до 18 лет, охваченных дополнительным образованием. Второй - численность обучающихся, вовлеченных в работу общественных объединений на базе образовательных организаций. Это измеримые показатели. Другой вопрос - насколько они отражают суть поставленной цели.
Здесь стоит сказать о другой общей проблеме нацпроектов. Их цели, задачи, мероприятия зачастую не увязаны между собой и другими программами правительства. Система должна быть выстроена кардинально по-другому. У нас задекларирована, но так и не выстроена система стратегического планирования, хотя соответствующий закон был принят еще в 2014 году. Видимо, его нормы требуют инвентаризации.
Кроме того, надо наладить полноценное межведомственное взаимодействие, с которым сейчас возникают проблемы. Надо также на каждом уровне принятия решений в рамках проектной деятельности правительства четко определить полномочия и ответственность конкретных лиц.
Разве за нацпроектами нет закрепленных вице-премьеров и министров?
Дмитрий Зайцев: В указе президента есть девять крупных целей, за которые отвечают вице-премьеры, а министры отвечают за нацпроекты.
В этой связи у министра целеполагание формально отсутствует - "я отвечаю за нацпроект, а дальше пусть система каким-то образом приведет к достижению верхнеуровневой цели". Возникает узковедомственный подход.
У нас нет готового рецепта, как исправить эту ситуацию, но мы формулируем сейчас наши предложения. Рассчитываем представить их парламенту и президенту в начале 2020 года, а промежуточные итоги анонсируем уже в этом году.
Кстати, об оценке результатов. Возьмем нацпроект "Наука". Известно, что затраты на науку не всегда приводят к появлению практических результатов.
Дмитрий Зайцев: Действительно, есть методологические вопросы к финансированию научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, потому что сложно доказать их эффективность.
У многих научных разработок результат имеет долгосрочный характер. А некоторые научные разработки бывают безрезультатны. Но научный процесс отличается от производственного: нужно потратить какое-то время на фундаментальную работу, разработав какую-то гипотезу, доказать или опровергнуть ее.
В Счетной палате есть собственная методика по оценке эффективности НИОКР, которая учитывает специфику этого вида деятельности. В 2019 году мы запланировали и организовали 6 мероприятий по направлению НИОКР по ключевым отраслям промышленности: космос, атом, судостроение, электронная промышленность и по нацпроекту "Наука".
Надо подходить к оценке затрат очень взвешенно. Надо также учитывать, что в России очень трудно идет внедрение, коммерциализация разработок. К примеру, в промышленное производство государственными заказчиками были переданы права лишь в отношении 51 результата интеллектуальной деятельности из более двух тысяч в 2017 году. Но опять-таки надо подходить взвешенно, нельзя останавливать научные работы просто потому, что мы через год не достигли результата. Особенно если это касается областей, которые влияют на долгосрочное устойчивое развитие страны и на конкуренцию в мире.
Вы смотрите не только финансы, но углубляетесь в качественные показатели, стараетесь их оценивать?
Дмитрий Зайцев: Именно. Тут на повестку выходит не финансовый аудит, а скорее аудит эффективности и стратегический аудит. У нас взвешенный, сбалансированный подход. Мы стараемся быть в данном случае помощниками правительству во всех областях.
В научных исследованиях есть какое-то сходство со стартапами малого бизнеса - никогда заранее не известно, пойдет ли дело. Что сейчас больше всего мешает малому бизнесу?
Дмитрий Зайцев: Старт всегда сложен. Важно, чтобы и регуляторная система помогала малому бизнесу, и банковская система. Сейчас, например, когда предприниматель идет за кредитом в банк, ему могут отказать по внутренним критериям. Потому что ЦБ, допустим, представляет повышенные требования в отношении таких высокорисковых заемщиков по формированию резервов.
Мы знаем, что к стартапам очень острожный подход в банковском секторе, долгосрочные ресурсы неохотно предоставляют на эксперименты. Причина в общей неопределенности экономической конъюнктуры в стране, хотя финансовые власти сделали многое для стабилизации финансовой ситуации.
Экономическая конъюнктура может сильно влиять на проекты. Делаете на нее поправку?
Дмитрий Зайцев: Проектный подход предусматривает оценку экономической конъюнктуры. Поэтому и правительство, и мы это делаем. Но это не должно служить причиной изменения подходов к оценке результатов проекта.
Под воздействием внешней конъюнктуры, безусловно, могут меняться показатели эффективности нацпроектов, их параметры. Возможно перераспределение финансирования между мероприятиями одного проекта и между разными нацпроектами. Счетная палата будет давать рекомендации о необходимости таких корректировок по результатам мониторинга. Необходимо, конечно, иметь прогноз конъюнктурных изменений. Например, правительство выпускает прогноз социально-экономического развития, но у нас всегда к нему вопросы.
Мы пока не научились прогнозировать?
Дмитрий Зайцев: По отдельным показателям это делается не так уж и плохо. Например, в случае с ВВП счет идет на десятые доли процента.
По другим параметрам, иногда выдается желаемое за действительное. На наш взгляд, недостаточно хорошо в прогнозе был просчитан вклад нацпроектов в социально-экономическое развитие страны. И, конечно, надо в целом менять подход к прогнозированию, в частности, делать его более риск-ориентированным. В частности, нужно иметь четкие методики оценки рисков изменения ситуации и планы, как действовать при том или ином развитии событий.
На ваш взгляд, система оценки эффективности нацпроектов уже сформирована?
Дмитрий Зайцев: Правительство отслеживает эффекты нацпроектов не полностью. Во-первых, отчетные данные в кабинет министров поступают с большим лагом, иногда в несколько месяцев. Это крайне затрудняет оперативный контроль и мониторинг. Нас это не устраивает, и мы об этом правительству писали.
Во-вторых, не всегда критерии оценки эффективности нацпроектов соответствуют заявленным целям. Например, нацпроект по производительности труда всего лишь на 10-12 процентов повлияет на достижение национальной цели по выходу российской экономики на пятое место в мире. Но это очень странно, когда один из ключевых аспектов экономической жизни влияет на нее только десятью процентами, и вряд ли такой результат можно считать эффективным.
Мы понимаем, что у правительства в прошлом году были очень сжатые сроки на подготовку нацпроектов. Эту работу надо продолжать в текущем режиме, проводить корректировку. Баланс издержек и выгод - не тривиальная задача, но он должен быть рассчитан. В принципе, перед началом любого проекта необходимо рассчитать будущую эффективность. Правительство в своих документах по проектной деятельности этого требует. И поручения были на эту тему. Но наш анализ показывает, что оценка эффективности была сделана достаточно формально. Нам говорят: подождите, наши отчетные показатели будут в начале 2020 года, тогда и посмотрим, насколько эффективно сработали национальные проекты. Поэтому в 2019 году получается ситуация подвешенная. Пока ответа об эффективности нет.
Мы предлагаем в расчете эффективности ориентироваться на те приоритеты, которые понятны гражданам. Это социальная направленность проекта: здравоохранение, образование, наука, конечно, инфраструктура. При этом надо понимать, что посчитать эффективность нацпроектов теми же методами, которые используются в предпринимательском секторе, не получится. Нужны новые подходы. Мы над этим работаем.
Дмитрий Александрович, Счетная палата России принимает в понедельник в Москве конгресс ИНТОСАИ - Международной организации высших органов финансового аудита. Будут представители США, Китая, Европы. Геополитическая обстановка не мешает?
Дмитрий Зайцев: Мы как раз очень эффективно используем международную повестку. Статус аудитора не зависит от текущей политической конъюнктуры, от того, кто именно сейчас находится у власти в той или иной стране. У нас, например, с американскими коллегами очень много общего в плане аудита, консультационной работы. Если у нас и есть какие-то различия, то скорее методологического характера.
О чем будете разговаривать на конгрессе с нашими западными партнерами и представителями других стран?
Дмитрий Зайцев: Мы предлагаем новые темы. Во-первых, это информатизация и внедрение новых технологий в аудите и в государственном управлении в целом. Вторая тема - стратегический аудит. Конкретнее - это изменение роли высших органов аудита в связи с новыми задачами, оценкой и достижений национальных целей устойчивого развития. Итогом будет московская декларация, которая в достаточно сжатом виде будет представлять эти новые треки развития аудиторского сообщества не только на ближайшие три года, а, наверное, лет на 20-30.
Хотел бы подчеркнуть, что проведение конгресса ИНТОСАИ в Москве и то, что Счетная палата России впервые в истории станет председателем организации на ближайшие три года, - это признание мировым аудиторским сообществом результатов нашей работы как в методологическом, так и в организационном плане. Мы не только перенимаем у зарубежных коллег лучшие практики. Им тоже есть чему у нас поучиться. Например, в России понятие стратегического аудита определено в законе. Это произошло в 2013 году при принятии нового закона о Счетной палате. Стратегический аудит, прежде всего, направлен на оценку рисков и реализуемости целей социально-экономического развития страны. Сейчас речь идет о целях национального развития, зафиксированных в майском Указе президента. Но стратегический аудит только оценкой эффективности не ограничивается.
Это значит, что Счетная палата может что-то рекомендовать, а не только констатировать?
Дмитрий Зайцев: В данном случае результатом работы аудитора скорее является не наказание и поиск нарушений, а именно формирование рекомендации. Аудитор становится помощником правительства.
*Это расширенная версия текста, опубликованного в номере "РГ"