Поделиться
В неудачах с развитием государственно-частного партнерства наша страна не одинока. Многие страны страдают от различных системных проблем в сфере управления ГЧП. Такого рода проблемы принято называть провалами государства. Одно из общепризнанных средств для ликвидации подобных провалов - создание центров развития ГЧП. О том, что это такое, рассказывает аналитик Центра развития государственно-частного партнерства Александр Семенин.
- Каковы основные функции государства по развитию ГЧП?
- В первую очередь формирование политики по развитию ГЧП, то есть выделение приоритетных секторов экономики для определения возможных форм сотрудничества государства и бизнеса.
Второй этап связан с инициированием проектов. Предложения по запуску проектов ГЧП могут исходить как от государственных организаций, так и от частных инвесторов, все зависит от специфики отдельного государства.
Третий этап касается анализа проектов. Как правило, такой анализ делится на несколько стадий. Во-первых, пишется технико-экономическое обоснование, которое подразумевает анализ технической осуществимости и финансовой привлекательности.
В мировой практике часто как государственные организации, так и инвесторы пишут ТЭО для собственноручно предложенных проектов.
Четвертый этап касается управления процессом государственных закупок.
Пятый этап представляет собой мониторинг реализации проекта и принуждение к выполнению условий контракта ГЧП.
- Какие провалы государства существуют в сфере развития ГЧП и как их можно ликвидировать?
- В первую очередь наличие чрезмерных стимулов по участию в проектах ГЧП или их полное отсутствие у государственных организаций. Во многих случаях обе ситуации могут происходить одновременно, когда одно и то же ведомство мешает осуществлению необходимых проектов, продвигая при этом бесполезные высокозатратные проекты. Решить данную проблему можно посредством стимулирования государственных организаций-заказчиков участвовать в проектах ГЧП после их оценки Центром развития ГЧП, то есть лишь в том случае, когда применение одной из форм ГЧП выгоднее схемы государственного заказа и проект ГЧП удовлетворяет критерию "цена-качество".
Второй провал государства связан с нарушением координации между государственными структурами. Реализация политики по развитию ГЧП касается деятельности многих государственных организаций из разных секторов экономики. Причем все они должны обеспечить соответствие проекта необходимым требованиям. В данном случае Центр развития ГЧП может выполнять функцию координирующего органа.
Третий провал связан с проблемой недостаточной квалификации служащих. Процесс закупок в проектах ГЧП требует специальных навыков, которые, как правило, отсутствуют у государственных служащих в развивающихся странах. Различные образовательные программы и курсы повышения квалификации позволяют справляться с такого рода трудностями. Например, Центр развития ГЧП запустил первую образовательную программу для государственных служащих в данной сфере.
Четвертый провал касается высоких трансакционных издержек для заинтересованных сторон, то есть проблема заключается в сложности подготовки документации по проекту ГЧП, зачастую ее стоимость предельно высока как для государства, так и для компании-инвестора. Постоянное использование типовых документов, разработанных силами Центра развития ГЧП, позволяет сэкономить время и деньги на подготовке закупочной документации и переговорах с инвесторами, так как инвесторы будут знакомы с базовыми условиями заключения контрактов ГЧП. Например, казначейство Великобритании распространяет руководство по типовым ГЧП-контрактам, его цель - информировать инвесторов об основных рисках, об условиях ценообразования в определенных отраслях, сокращать время и деньги на переговоры, позволяя сторонам использовать утвержденные схемы без дополнительных согласований.
Кроме того, стандартизация требований и процедур от начала до конца проекта помогает свести избыточные действия к минимуму и сократить время на этапе согласований. Такая стандартизация способствует снижению трансакционных издержек для частного партнера. Со временем, в связи со снижением трансакционных издержек, государство получает более конкурентоспособные предложения.
Пятый провал включает в себя недостаток информации. В конце концов инвесторы могут не иметь адекватной информации о возможностях и рисках участия в проектах ГЧП. Посредством организации "круглых столов", семинаров, распространения материалов по ГЧП Центр развития ГЧП в силах справиться с данной проблемой.
- В чем выражаются отличия центров развития ГЧП в разных странах?
- Проанализировав мировую практику формирования и функционирования ведущих центров развития ГЧП (Великобритания, Канада, Австралия, Корея, Южная Африка, Франция, Португалия) и осуществив их сравнительный анализ, можно с уверенностью сказать: не существует идеального варианта. Заимствование частей существующих структур может оказаться сложным и неэффективным решением в связи с разной структурой государственного управления, в том числе отличающейся правовой и политической средой. Структура центра должна соответствовать особенностям развития ГЧП в данном государстве или регионе, ведь то, что подходит для одних, может не подходить для других. В некоторых странах Центры развития ГЧП являются структурными подразделениями министерства финансов или казначейства. Преимущества такого расположения таятся в лучшей координации, уменьшении количества конфликтов интересов и более обширном доступе лицам, принимающим решения. Недостатки касаются низкого доверия со стороны частных партнеров.
Большинство центров не вовлечены в процесс реализации проектов ГЧП. После выбора победителя и подписания контракта Центр обычно прекращает принимать участие в управлении или технической поддержке проекта. Исключениями являются Infrastructure Ontario, Partnerships BC и Partnerships UK, которые вовлечены в процесс управления и технической поддержки проекта.
Несмотря на отсутствие в большинстве центров развития ГЧП фокуса на конкретной отрасли, поток контрактов, как правило, определяет приоритетные сектора.Лишь некоторые центры получают вознаграждение за свои услуги, в то время как большинство центров финансируется из бюджета. В принципе для центров, выполняющих регулирующие функции в сфере ГЧП, такой подход позволяет оставаться независимыми.
- Какие рекомендации можно дать по созданию новых центров развития ГЧП?
- При создании центров развития ГЧП довольно важно наделять их функциями, которые реально помогают ликвидировать провалы государства в сфере развития ГЧП. Центры развития слабо эффективны в нескольких случаях. Во-первых, когда на высшем уровне отсутствует политическая поддержка Центра, она необходима для обретения возможности действовать. Во-вторых, когда конкурсный отбор в процессе государственных закупок остается непрозрачным. Факторы, порождающие коррупцию, могут подвергнуть опасности работоспособность Центра развития ГЧП или могут создать ситуацию, когда решения принимаются без участия Центра развития ГЧП. В-третьих, когда отсутствует координация внутри государственного сектора. Как правило, расплывчатая ответственность за развитие ГЧП приводит к неэффективным решениям. В таком случае даже при наличии административного ресурса Центр развития ГЧП будет не в силах предотвратить низкое качество проектов ГЧП, так как он не сможет получить достаточно информации для принятия правильных решений и не сможет противостоять прочим государственным организациям. Аналогично центр не сможет эффективно создавать возможности для развития ГЧП, когда государственные организации не нацелены на совместное с Центром регулирование проектов ГЧП, инициаторами которых они являются.